海关通关作业无纸化改革中电子数据证据效力初探

高建明

2012年7月，海关总署下发了《海关通关作业无纸化改革实施方案（试行）》（以下简称《方案》），并选取了12个海关作为通关作业无纸化改革第一批试点海关。根据《方案》，改革的主要内容是逐步以电子数据取代纸质单证，优化通关作业流程，实现报关电子单证管理。尽管《海关法》第二十五条已经确认了电子数据报关单的法律效力，但随附单证等其他纸质单证电子化之后如何能确保海关有效履行《海关法》第二条规定的各项职责，仍是需要研究的问题。本文将以电子数据证据效力为视角，对海关通关作业无纸化改革中所需注意的法律问题提出一些浅见，以就教于方家。

一、改革对传统作业模式带来的变化和涉及的主要法律问题

根据《方案》，通关作业无纸化改革是以企业分类管理为核心，以风险分析为手段，运用信息化技术实现报关电子数据流转，逐步推进单证审核依据由纸质单证为主向电子数据为主的转变。具体措施包括将企业递交的随附单证以格式化数据或扫描件生成电子数据传输至海关、将海关通关业务实现网上审批流转、推动进出口证件联网核查进程，并将报关单、随附单证、海关作业等电子数据和进出口监管证件电子数据汇总形成通关电子单证档案库。

与上述改革方案相比，在目前通关作业过程中，为了保证有关单证的真实性、完整性，一般要由海关、其他管理部门、收发货人、场站等在单证上加盖印章或者由有关人员签字，以确定签名盖章者的主体身份，从而保证单证的真实性，并使签字或盖章的人认可单证的内容。而根据改革方案的要求，当单证的生成都以电子的形式进行时，传统的手写签字或者盖章都无法进行，需要以技术手段替代，并从法律上认可其与签名或者盖章具有相同的功能。

从法律的角度来看，通关作业是海关执法活动中的重要种类，执法的过程包含了收集固定证据、查明事实、适用法律、作出决定等环节，而其中受到通关作业无纸化改革影响最大的就是收集固定证据的环节，即从收集、固定书证转变为收集、固定电子数据证据。这关系到收发货人的进出口行为是否符合法律规定、收发货人的违法行为能否被有效追究、海关作出的决定能否经得起法律的检验。因此，通关作业无纸化改革中，关于单证电子化所涉及的主要法律问题，是确保电子数据在行政执法、刑事执法、行政复议、行政诉讼等活动中使用时的证据效力。

二、现行制度关于电子数据的规定

随着计算机技术的迅速发展和广泛应用，信息化时代已经来临，电子技术的应用已广泛存在于人们的生产生活中，近年来电子商务、电子政务得到了长足发展。法律作为社会关系的调整器，必须对此作出回应。

（一）电子数据法律效力的立法现状及实务应用情况

1.立法现状。《电子签名法》第二条第二款规定：“数据电文，是指以电子、光学、磁或者类似手段生成、发送、接收或者储存的信息。”该法第三条第二款还规定：“当事人约定使用电子签名、数据电文的文书，不得仅因为其采用电子签名、数据电文的形式而否定其法律效力。”通关作业无纸化产生的电子数据，属于《电子签名法》规定的数据电文，根据上述规定具有法律效力。

在海关现行法律、行政法规、规章中，关于使用电子数据的规定并不鲜见，除海关法的规定外，《海关行政处罚实施条例》、《海关对出口加工区监管的暂行办法》、《保税区海关监管办法》、《海关进出口货物申报管理规定》、《海关审定进出口货物完税价格办法》、《海关进出境运输工具舱单管理办法》、《海关办理行政处罚案件程序规定》等行政法规、规章对于海关与企业间的电子数据交换、企业向海关提供电子数据、海关调查违法行为时收集、使用电子数据等方面都作了相应规定。

2.实务应用以及需要重点解决的问题。在通关作业链条如报关申报、审单作业、贸易管制、税费征收、风险管理、实货监管、后续管理、统计监测，以及与通关作业链条相关的复议应诉、缉私办案等海关作业各个环节中，无论涉及到的具体电子数据是何种类型、体现何种作业内容，其核心的功能，都离不开如何通过该电子数据来证明各海关作业环节以及相关各方当事人的行为状态和内容，从而达到各作业环节所欲达到的法律后果：如征税、审证、办案等。而在目前实践中，当有关电子数据需要作为证据使用时，往往将其转换成书证形式后由有关单位或人员签字盖章，这种方式与通关作业无纸化改革的要求无疑是有较大差距的。

为此，在通关作业无纸化改革的总体框架下，必须解决通关作业链条中相关电子数据作为一种以其内容、状态反映客观事实的证据形式，如何实现其法律意义上的证明效力。也就是说，在无纸化通关操作的环境下，有关各方围绕《海关法》意义上的 “申报”与 “接受申报”行为以及其他导致权利义务产生变化的行为（如征税、审价、归类等），电子数据在证明这些行为的过程中，如何体现其稳定性、痕迹性、不可改变性，从而保证其真实性、合法性和关联性，以使海关的执法经得起法律的检验。

（二）关于电子数据作为证据使用

1.电子数据是一种法定的证据形式。《电子签名法》第七条规定：“数据电文不得仅因为其是以电子、光学、磁或者类似手段生成、发送、接收或者储存的而被拒绝作为证据使用。”因此，虽然《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》均未规定 “数据电文”这一证据形式，但《电子签名法》已经从法律层面规定了数据电文可以作为证据使用，这使电子数据成为法定的证据形式之一。

2.电子数据的证明能力并不弱于其他证据形式。海关无纸通关流程中，电子数据报关信息主要包括进出口企业自行申报录入的电子数据报关单和电子化的随附单证，以及电子化的海关作业单证、监管证件电子信息等。为了确保电子数据在行政程序和司法程序中能够被作为证据有效使用，必须确保其产生、储存、提取和使用等环节符合现行的证据规则。而在证据法领域，原件的证明力通常被认为高于其他证据形式。因此，在无纸通关过程中产生的电子数据，能否保证其符合证据法意义上的 “原件形式”，是电子数据具有与纸质单证同等证明力的关键。针对这一问题，《电子签名法》第五条规定：“符合下列条件的数据电文，视为满足法律、法规规定的原件形式要求：（一）能够有效地表现所载内容并可供随时调取查用；（二）能够可靠地保证自最终形成时起，内容保持完整、未被更改。但是，在数据电文上增加背书以及数据交换、储存和显示过程中发生的形式变化不影响数据电文的完整性。”这就从法律上解决了电子数据的原件形式问题，为电子数据作为证据使用时拟制了原件要求。

（三）改革中需要从技术层面满足法律的要求

除了《电子签名法》第五条明确了数据电文的原件形式外，该法第八条对于如何审查数据电文作为证据的真实性也作出了详细规定：“审查数据电文作为证据的真实性，应当考虑以下因素：（一）生成、储存或者传递数据电文方法的可靠性；（二）保持内容完整性方法的可靠性；（三）用以鉴别发件人方法的可靠性；（四）其他相关因素。”

此外，虽然三大诉讼法没有将电子数据证据作为单独的一类证据加以规定，但都为电子数据作为证据使用建立了相应的证据规则。如：

1.刑事诉讼领域。《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》（法发 〔2010〕20号）第二十九条规定：“对于电子邮件、电子数据交换、网上聊天记录、网络博客、手机短信、电子签名、域名等电子证据，应当主要审查以下内容：（一）该电子证据存储磁盘、存储光盘等可移动存储介质是否与打印件一并提交；……（五）该电子证据与案件事实有无关联性。对电子证据有疑问的，应当进行鉴定。对电子证据，应当结合案件其他证据，审查其真实性和关联性。”

2.民事诉讼领域。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（法释 〔2001〕33号）第二十二条规定：“调查人员调查收集计算机数据或者录音、录像等视听资料的，应当要求被调查人提供有关资料的原始载体。提供原始载体确有困难的，可以提供复制件。提供复制件的，调查人员应当在调查笔录中说明其来源和制作经过。”最高人民法院于2008年4月11日下发了《关于开展 〈人民法院统一证据规定（司法解释建议稿）〉试点工作的通知》（法〔2008〕129号），其中《人民法院统一证据规定（司法解释建议稿）》第十四条第七项规定：“音像、电子证据，是指以磁带、光盘、胶片或者电子芯片等储存的信息，记述有关案件事实的资料。”该建议稿的第十六条、第二十条、第九十二条、第九十四条、第一百条、第一百六十九条对于电子证据的规格、出示、辨认、鉴真、认证等也作了详细规定。

3.行政诉讼领域。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条规定：“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（三）项的规定，当事人向人民法院提供计算机数据或者录音、录像等视听资料的，应当符合下列要求：（一）提供有关资料的原始载体。提供原始载体确有困难的，可以提供复制件；（二）注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等；（三）声音资料应当附有该声音内容的文字记录。”第六十四条规定：“以有形载体固定或者显示的电子数据交换、电子邮件以及其他数据资料，其制作情况和真实性经对方当事人确认，或者以公证等其他有效方式予以证明的，与原件具有同等的证明效力。”《最高人民法院印发 〈关于审理证券行政处罚案件证据若干问题的座谈会纪要〉的通知》（法 〔2011〕225号）中指出：“证券交易和信息传递电子化、网络化、无线化等特点决定电子交易信息、网络IP地址、通讯记录、电子邮件等电子数据证据在证券行政案件中至关重要。但由于电子数据证据具有载体多样，复制简单、容易被删改和伪造等特点，对电子数据证据的证据形式要求和审核认定应较其他证据方法更为严格。”

总体而言，现行立法对于电子数据的使用有原则性的规定，这是对通关作业无纸化改革有利的法律环境。同时也要看到，由于电子数据证据规则散乱、司法实务操作不统一，再加上电子证据所具有的技术性特点和收集、固定、保全、出示、鉴定等与一般证据不同，决定了通关作业无纸化改革将使海关执法在证据问题上也面临着一定的法律风险。因此，为了确保在行政程序和司法程序中相关数据电文能够达到证明事实的要求，在通关无纸化技术层面应尽量满足《电子签名法》第五条和第八条规定的各项条件，使电子数据成为在上述程序中合格的证据。

三、改革中的相关对策

基于以上分析，结合目前的立法、司法和行政执法现状，建议从以下方面研究具体对策，以保障无纸通关作业链条中电子数据证据效力：

（一）关于电子数据的生成、传送与接收、存储、提取

1.电子数据的生成。要从电子数据的生成源头、生成基础、生成目的来考虑如何保障电子数据作为证据的合法性、真实性以及关联性。

（1）数据源头。对于系统自动生成的电子数据，如数据传输回执、系统操作日志等，要建立一套完善的标准评价体系，以此评估自动生成的程序、系统、网络是否可靠、稳定，有无可能的非法干扰因素；同时要以配套的制度约束和技术手段来尽量消除非法干扰因素。对于人工录入的电子数据，要设定严格的操作规程、采用可靠的操作方法合法录入，设立可靠的、难以篡改、可识别操作主体的系统操作日志来记录日常操作，从而有效地监督录入者录入数据的合法性、完整性。

（2）生成基础。考虑生成电子数据所依赖的计算机系统、身份认证工具及软件等，是否处于正常运行状态，或者虽然不处于正常运行状态，但这种不正常状态是否影响电子数据的真实性，如何避免这种不正常状态的产生。

（3）生成目的。考虑提取、复制电子数据的不同用途，对用于诉讼、办案目的的电子数据提取，应当设定严于一般执法目的的程序要求；优先提取反映通关事件原貌的数据，尽量避免后期的数据加工，或者这种后期加工应以不妨碍追溯被加工数据的原始状态为原则。

2.电子数据的传送与接收。以成熟、科学、可靠的技术手段、方法和平台来传送和接收电子数据，这种 “成熟、科学和可靠”的判断，应建立一套评估标准，如强制性加密手段的运用、传送电子数据的网络运营商准入资格等。通过这种评估标准的日常运用，保障电子数据在证据效力上的真实性和关联性。

3.电子数据的存储。以电子数据存储的安全性为着眼点，综合考虑第三方存储和申报人存储、海关存储数据的证明效力。在制度上明确电子口岸作为第三方存储的公正性、独立性法律地位，赋予其储存电子数据的相对优先证明效力。同时，以技术手段保证存储电子数据的程序、系统、网络状态避免遭到非法入侵、非法控制、非法操作等情况，或者保证这种非法数据改动是可识别、可发现的，从而保证电子数据的真实性、关联性。

4.电子数据的提取。在制度上明确电子数据提取主体资格、提取程序、提取范围。在技术上保证提取的安全性、原始性。明确授权电子口岸作为第三方拒绝非法提取请求的权利。例如，应当明确申报人只能提取与自己申报直接相关的电子数据；提取电子证据的方法应当科学、可靠；提取过程中对数据电文进行重组、取舍等加工时，应当依据客观公正的标准进行，不得破坏数据原貌等。

（二）关于电子数据发送人及发送、收讫时间的确定

在通关作业无纸化过程中，电子数据信息状态具有抽象性，如何保障电子数据的真实性、完整性和原始性，建立该信息与其发送人的唯一对应性，是界定电子数据信息创建人及使用人法律责任的前提。

1.电子数据发送人的确定。为了确定电子数据发送人的身份，《电子签名法》第九条规定：“数据电文有下列情形之一的，视为发件人发送：（一）经发件人授权发送的；（二）发件人的信息系统自动发送的；（三）收件人按照发件人认可的方法对数据电文进行验证后结果相符的。当事人对前款规定的事项另有约定的，从其约定。”因此，为了确保在无纸化通关过程中报关人的身份，有必要在技术上使得报关人身份的确定符合《电子签名法》的规定。在实施无纸化通关时，应确保无纸化通关系统能够通过上述三种确定发件人方式中的一种或几种确定发件人身份。

2.电子数据收讫发送时间的确定。《电子签名法》第十条规定：“法律、行政法规规定或者当事人约定数据电文需要确认收讫的，应当确认收讫。发件人收到收件人的收讫确认时，数据电文视为已经收到。”该法第十一条还规定：“数据电文进入发件人控制之外的某个信息系统的时间，视为该数据电文的发送时间。收件人指定特定系统接收数据电文的，数据电文进入该特定系统的时间，视为该数据电文的接收时间；未指定特定系统的，数据电文进入收件人的任何系统的首次时间，视为该数据电文的接收时间。当事人对数据电文的发送时间、接收时间另有约定的，从其约定”。

为了确保在通关作业中能够有效地确认电子数据的收讫发送时间，在海关、第三方和报关人之间签订的三方协议中宜明确约定确定收讫发送时间的标准，并依该标准确定报关人是否存在滞报等行为。

3.关于电子回执。根据《海关通关作业无纸化改革实施方案》确定的原则，“海关审核报关单和随附单证电子数据验放货物，依托网络电子回执实现与企业的信息互通”。电子回执是在货物无纸化通关过程中海关与企业信息交互的凭证，相当于传统的送达回证。通关过程中许多需经企业签注认可的法律行为需凭借电子回执方可确认其法律效力，电子回执也将在后续监管、解决讼争中发挥重要作用。因此，必须在通关作业无纸化改革设计中考虑电子回执的方式、时限等内容。

（三）关于电子数据与其发送人的唯一对应性

海关无纸化通关作业中，需要准确判断电子数据由何人提交，该电子数据是否真实、完整、未经他人更改，以及申报、传输、修改、删除、批注等相关事件。在通关作业无纸化改革中，在电子数据报关单证处理方面，需要满足以下四个要件：（1）实现报关企业与报关员的身份唯一对应；（2）认可进出口收发货人与报关企业电子数据形式的委托协议；（3）形成电子数据申报时间、海关反馈时间的认定规则；（4）认可可靠的电子签名和签章、批注具有同等法律效力。

《电子签名法》第十三条规定：“电子签名同时符合下列条件的，视为可靠的电子签名：（一）电子签名制作数据用于电子签名时，属于电子签名人专有；（二）签署时电子签名制作数据仅由电子签名人控制；（三）签署后对电子签名的任何改动能够被发现；（四）签署后对数据电文内容和形式的任何改动能够被发现。当事人也可以选择使用符合其约定的可靠条件的电子签名。”该法第十四条还规定：“可靠的电子签名与手写签名或者盖章具有同等的法律效力。”

目前，进出口企业及报关企业、报关员向海关申领电子口岸专用IC卡。报关员通过此IC卡登陆中国电子口岸数据中心报关系统进行的相应报关操作即视为该报关员的行为，并因此承担相应法律责任。为了确保电子数据报关单证与其创建人的唯一对应性，建议在海关通关作业无纸化改革中，海关可根据进出口企业、报关企业及报关员的注册登记信息，相应核发不同种类的IC卡，并根据IC卡的主体不同分别授予相应的操作权限；为了确保IC卡丢失后拾到者不至于可以直接使用该IC卡进行任何报关操作，建议该IC卡还应由进出口企业、报关企业及报关员设置相应的密码，且只有在IC卡识别和密码正确这两个条件同时具备的情况下，才可以进行相应权限的操作，或者采用其他技术手段确保实现上述操作结果。

在海关通关业务中，为了便于进出口企业委托报关企业进行报关，进出口企业可通过电子口岸平台授权管理系统，将加工贸易业务数据的预录入和申报权限，授权给报关企业的IC卡；经加工贸易企业授权后，报关企业可使用其IC卡，并可再次授权给报关企业的具体报关员，由报关员使用其IC卡进行具体报关业务。通过前述操作，即可通过电子签名的方式有效地建立进出口企业与报关企业、报关员的身份是唯一对应关系，从而实现电子数据报关单证的归属明确。

此外，现行电子税务及网上银行多使用硬件存储设备如Ukey、U盾和操作人员输入自行设定密码的加密方式，以实现操作人员的身份认证。只要使用硬件存储设备如Ukey、U盾与计算机相连，登陆相关系统输入正确密码，由此进行的相应电子数据操作即被视为硬件存储设备和密码所有人的本人操作。在推进无纸化通关过程中亦可以参考电子税务及网上银行的操作方法，或者采用其他技术手段。

（四）关员与其验放意见之间的唯一对应性

通关无纸化改革中除应确定报关电子数据与其发送人身份唯一对应性外，海关内部作业单证的电子化也牵涉到对关员执法效能、质量的评价和法律责任。为了明确关员的责任，亦应在通关系统中确保关员及其验放意见之间的唯一对应性。国家密码管理局制定的《电子政务电子认证服务管理办法》第四十四条规定：“面向各级政务部门内部办公、管理、协调、监督和决策的电子政务电子认证管理办法另行制定。”如何满足上述对应性的要求，有必要向国家密码管理局了解这方面的制度制定和实施情况。

（五）关于电子口岸的中立性

《国务院办公厅关于加强电子口岸建设的通知》（国办发 〔2006〕36号）作为国务院行政法规性文件，明确了口岸电子执法系统（即电子口岸）是经国务院批准、由海关总署会同公安部、财政部、铁道部、交通部、工业与信息化部、商务部、人民银行、税务总局、工商总局、质检总局、民航总局、国家外汇管理局、国家发改委和环境保护部等14个部委共同建设的跨部门、跨地区、跨行业的电子政务工程，为国家各部委、行政管理部门与企业的数据交换提供了统一的公共信息平台，即在国家级规定层面认可了电子口岸的合法身份。但国务院的批复只强调了电子口岸 “统一的公共信息平台”的特性，对于其独立于企业、政府的第三方身份，尚不十分明确，是否符合《电子签名法》第十六条规定的 “电子签名需要第三方认证的，由依法设立的电子认证服务提供者提供认证服务”中的第三方要求。特别是由于海关总署牵头建设的因素（中国电子口岸的项目开发、维护实体——中国电子口岸数据中心，系海关总署具有独立法人资格的直属事业单位），实践中很多企业甚至有的政府部门也在质疑其中立性。因此，基于海关通关作业无纸化环境下电子口岸作为第三方认证机构的突出地位，如何从制度上保障其是受信任的第三方，其取得的电子政务电子认证服务资质是否足以让法院采信其在涉及海关的三方协议中的中立地位，是一个值得进一步研究的问题。

（六）关于电子数据的保存时间

现行纸质报关单证受限于保存条件，一般保存期限为三年，办理案件时若涉及当事人的违法行为在较长时期内存在连续或继续状态的，常因无法调取相应的报关信息而导致证据缺失。电子数据的存储相对纸质单证更为方便，可以适当延长数据的保存时间，并在相关制度中加以明确。当然，延长保存时间也需要考虑其在技术上是否可行。

综上所述，通关作业无纸化不仅是海关业务领域的一项重大改革，更将对海关执法方式产生深远的影响。在流程设计中，既要考虑海关业务发展的需要，也要兼顾现行制度对电子证据此类具体法律问题的约束。唯其如此，才能提高新业务模式的适应性，实现海关执法效率与效果统一。