我国行业协会“去行政化”改革的成效、问题和对策

孙发锋

（郑州大学 公共管理学院，河南 郑州450001）

受行政化的影响，我国行业协会处于“准政府组织”的境地［1］64。无论是在人员构成、经费来源、组织结构方面，还是在运作规范、活动方式等方面，我国行业协会都体现出强烈的行政色彩。行业协会行政化既不利于政府职能转变，也不利于行业协会社会功能的发挥。在这种情况下，我国政府将“去行政化”改革作为推动行业协会健康发展的重要举措，采取了一系列政策措施来减少行业协会的行政色彩和官僚化倾向。国家经贸委1999年制定的《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》，在明确行业协会性质和功能的基础上，强调了政社分开原则。2007年，国务院办公厅颁布的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》再次强调了政会分开原则的重要性，指出了市场化和民间化的改革方向。毋庸置疑，这些政策措施取得了一定成效，但是，“去行政化”改革的目标并未完全实现，相当多的行业协会并未真正回归其原本的性质和功能定位。因此，我们必须采取一系列行之有效的、具有针对性的措施，进一步深化“去行政化”改革，使行业协会更好地服务于公众、服务于社会。

一、我国行业协会“去行政化”改革取得的成效

为了充分发挥行业协会在提供服务、反映诉求、规范行为方面的积极作用，克服行政化对行业协会发展的瓶颈作用，使行业协会在数量激增的同时质量得到明显改观，我国政府启动了“去行政化”改革。目前，我国的“去行政化”改革取得了阶段性的、区域性的成果。

第一，双重管理体制改革取得突破。由于实行双重管理体制，行业协会需要与相应行政级别的政府部门结成业务管理的关系，才可能获得民政部门的登记许可。这种强迫行业协会找“婆家”（业务主管单位）的做法，导致行业协会不得不靠近党政机关，接受行政系统的吸纳。另外，双重管理体制为政府支持的、具有官方背景的行业协会的发展提供了便利，制约了行政化色彩较淡的市场内生型行业协会的发展。为了克服上述弊端，一些地方政府结合本地实际，对双重管理体制进行了改革。其中，广东省的行业协会管理体制改革较为彻底，取消了双重管理体制，即取消业务主管单位。2006年颁布的《广东省行业协会条例》规定，成立行业协会，可直接向登记管理机关申请登记。换言之，民政部门统一负责对行业协会的登记和管理，行业协会设立申请人不必先经业务主管单位许可。根据这一规定，深圳市将行业协会法律关系进行了调整，取消了市行业协会服务署，成为国内最先实行行业协会一元化管理体制的城市。由此可见，广东省对行业协会采用了有别于一般社会团体的管理方式，根本性改变了一般社会团体登记前须由业务主管单位初审同意的规定。

第二，行业协会与政府人员分离成效显著。按照1998年颁布的《社会团体登记管理条例》，政府部门具有干预行业协会从注册到注销的各个环节的权力，且自由裁量权较大。在这种情况下，行业协会不得不接受政府部门派遣或任命的干部。结果，公务员在行业协会兼职任职的现象非常普遍。例如，在北京市，“政府人员在行业协会中兼职较多。仅从会长、秘书长两个职务统计，就有27名副处级以上的政府人员在协会中兼职。有些部门负责人还一人身兼数个协会的领导职务”［2］222。党政官员兼任行业协会负责人既不利于党政官员集中精力做好所担负的工作，又不利于保持行业协会的独立性和自主性。为此，党和政府先后下发了多个规范性文件，力图限制党政官员在行业协会任职兼职，如《关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题的通知》、《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》、《关于审批中央管理的干部兼任社会团体领导职务的有关问题的通知》。从文件精神来看，党政官员在行业协会兼职任职的条件越来越严。从实践效果上看，这些文件颁布后，地方政府对领导干部兼任行业协会领导职务进行检查清理，一些领导干部或者辞去所兼任的行业协会领导职务，或者辞去所担任的党政领导职务。截至2007年，重庆市有3289名党政机关公务员辞去行业协会职务［3］。截至2008年，在青岛市198家行业协会中兼职的247名公务员，已有240名退出了行业协会［4］。

第三，行业协会财产独立取得重要进展。多数行业协会是基于政府的工作需要成立的，或者是由于转变政府职能的需要，或者是由于精简机构、分流人员的需要。例如，1993年，十四届二中全会审议通过《关于党政机构改革的方案》，强调将原专业经济管理部门的一部分改为行业总会。此后不久，国家经贸委所属的9个国家局撤销，翻牌组建成立了相应的10大行业协会。“翻牌”组建的行业协会多与政府部门合署办公，形成“一个单位，两块牌子”的局面。办公场所与行政机关合一外，“翻牌”组建的行业协会还与政府部门会计合账或财务集中管理。近年来，根据政会分开原则，广东、重庆、天津、湖北、浙江、上海等省市陆续开展了行业协会“去行政化”改革，积极推动行业协会财产独立。例如，重庆市出台《党政机关与社会团体政社分离改革工作的实施方案》，要求“党政机关必须与社团在财务、利益上彻底脱钩。社团作为独立的法人社会组织，必须严格执行《民间非营利组织会计制度》，单独设立财务账户，不得与政府部门、挂靠单位合账或实行所谓财务集中管理。尚未单独建账或与党政机关合账管理的，应在2007年10月底前彻底分离”。

第四，行业协会的编制改革逐渐推开。许多行业协会，特别是自上而下成立的行业协会，占有行政编制或者事业编制，具有一定的行政级别，组织支出由财政负担。行政编制、事业编制意味着行业协会专职工作人员的管理要遵循或参照公务员制度。这进一步强化了政府与行业协会间的依附关系，增加了行业协会的行政化程度。因此，编制改革是推进政社分开的重要举措。《关于全国性的社会团体编制及其有关问题的暂行规定》要求，在行政编制、事业编制之外，设立社会团体编制，并强调“编制管理部门不再对社会团体核定行政和事业编制。原使用行政和事业编制的社会团体，应持原编制批件到民政部登记，并在一定期限内转为社团编制”。该规定还指出：“目前开支国家行政、事业经费的社会团体，应积极创造条件，限期实现经费自理。”为了配合编制改革，民政部、人事部颁布了《关于全国性社会团体专职工作人员人事管理问题的通知》，对与社会团体编制有关的档案管理、档案工资、社会保险、职称评定、住房公积金等人事管理工作予以规范。在中央政策的引导下，2006年，广州市对具有事业编制的22个协会进行改革，取消其事业单位编制及人员、办公经费，从而在促进行业协会市场化、民间化方面迈出了坚实的步伐。

第五，行业协会与政府间的契约合作关系初步形成。哈耶克认为，非营利组织“常常能够，而且也应该能够以更有效的方式为我们提供大多数我们在当下仍然以为必须由政府提供的服务”［5］344。作为一种典型的非营利组织，行业协会在提供公共服务、治理“政府失灵”方面具有不可忽视的作用。近年来，我国政府开始探索向行业协会购买公共服务，从而提高了公共服务的效率和质量。不仅如此，服务购买还使行业协会在获取财政支持时，保持自身的独立性和自主性。服务购买的核心意义是“公共服务提供的契约化，政府与社会组织之间构成平等、独立的契约双方”［6］206。换言之，通过服务购买，政府与行业协会结成平等的契约关系，使政府和行业协会的行政半隶属关系转变为平等的市场交易关系，进而使行业协会成为独立于政府的市场主体。因此，购买行业协会服务引起政府的高度重视。2007年，国务院办公厅颁布的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》明确指出，要建立政府购买行业协会服务的制度。在地方层面，上海、北京、浙江、广东等地方政府向行业协会购买服务的探索不断增多。据统计，2007年度广东的省级行业协会通过政府购买服务获得的收入达到1293万元；深圳市相关部门每年用于购买行业协会服务的经费约750万元［7］。

二、我国行业协会“去行政化”改革存在的问题

第一，政府职能转变不到位。政府职能转变的重要内容是政府权力的再分配和收缩，而政府权力与经济利益息息相关。在利益的驱动下，一些政府部门不愿意卸载自身的职能，结果，我国政府职能转变仍不到位，一些本该交由行业协会承担的职能，政府部门却抓住不放。政府职能转变滞后导致行业协会生存空间有限，一旦强制推行“去行政化”改革，行业协会则面临着生存资源匮乏的危机。例如，重庆市蔬菜协会“去行政化”改革后断了“奶”，仅剩下一名专职工作人员，每年仅能收上4000元左右的会费。而它以前靠农业局每年拿出十几万经费来运转。对于如何摆脱困境，现任会长说：“重庆市能给蔬菜协会一定的认证权，比如参与绿色蔬菜基地的认证，协会马上就能活起来”［8］。这说明，政府职能转变不到位，行业协会的发展空间就会很窄，就不会积极有为。如此，则“去行政化”改革不可避免地要发生回潮，改革的结果就不会巩固。

第二，政府监管手段单一。我国行业协会发展还处于初级阶段，存在自律机制不健全、公信力差等问题，这要求加强对行业协会的监督和管理。在西方发达国家，第三方评估发挥着非常突出的制约和监督作用，例如，在美国，第三方评估机构规模庞大、权威性强、作用显著［9］177。但是，我国尚不存在真正意义上的第三方评估机构。事实上，我国行业协会的监督主体主要是政府部门。而且政府主要运用行政手段、以行政指令的方式监管行业协会［10］185。主要表现是，政府通过重大活动请示报告制度和年度检查制度督促行业协会遵守法律、恪守章程，这种制度安排为政府部门全面而直接地干预行业协会的各项活动提供了依据。在这种情况下，我国行业协会“去行政化”改革处于二难境地：减少政府干预，行业协会会陷入无序发展状态，加强政府干预则会增强行业协会的依赖性。

第三，行业协会主动依附问题严重。受法律规制以及其他因素的影响，行业协会经费的主要来源是会员缴纳的会费［11］22。由于许多行业协会服务意识淡薄，行业代表性和行业覆盖率差，导致其会费收入偏低。例如，“在统计的上海49家工业行业协会中，会费收缴不足50%的有13家，收缴率在50%～80%的有25家，平均收缴率仅为61．2%。”［12］155－156在这种情况下，许多行业协会陷入了资金困境。于是，一些行业协会自愿接受行政干预，主动挂靠在有关政府部门之下，以争取更多的体制内资源，获取更多的政府资助和财政支持。在现实生活中，那些行政化色彩较浓的行业协会通常能够承揽政府交给的大量业务，其示范效应导致许多行业协会甘心充当政府的附庸和跟班。如前所述，在双重管理体制下，业务主管单位的干预是行业协会失去独立性的重要原因。近年来，为了增强行业协会的自主性，温州、杭州等城市对双重管理体制进行了有限改革，即由边缘政府部门如工商联承接部分行业协会的业务主管单位职能。但是，对温州行业协会的调查显示，61．3%行业协会倾向于选择政府职能部门作为自己的业务主管单位，只有22．6%行业协会愿意选择工商联作为自己的业务主管单位［13］。其原因，乃是“相比较其他政府部门，工商联在一定程度上被边缘化，资源也相对不多”［14］。这从侧面反映，在“以依附换取资源”的情况下，许多行业协会对“去行政化”改革是持抵制态度的。

第四，行业协会内部治理制度不健全。行业协会以自己内部的民主治理机制区别于行政机关，其民主治理机制包括会员大会、会员代表大会、理事会、监事会等，其中，最重要的内部治理机制是理事会。完善的理事会制度可以在行业协会内部形成多元制衡机制，使行业协会真正成为自我管理、自我约束的自治组织，使行业协会的所作所为对社会负责。“但是这一制度在中国不存在。从总体上来看，中国的NGO都缺乏货真价实的理事会。”［15］133某些行业协会虽然建立了形式上的理事会，但是理事会的功能极其有限，难以成为行业协会的最高决策机构。原因在于：缺乏民主程序，行业协会成员的民主选举权利虚化；举办者及其代理人在理事会中的人数过多；理事会决策失误追究责任制度缺失；关于理事会负责人的弹劾制度不健全，等等。由于内部治理机制不健全，许多行业协会内部等级与身份关系发达，以权力为核心的利益关系明显，组织运行主要依靠行政控制，上领导下，下服从上［16］266。这进一步加剧了行业协会的行政化色彩。

三、推进“去行政化”改革的对策建议

上述分析表明，我国行业协会的“去行政化”改革与市场经济的要求相比，仍存在一定的差距。进一步推动“去行政化”改革，可以采取如下措施：

第一，正确认识和高度重视“去行政化”改革的作用。行政化妨碍了行业协会功能的发挥和其社会公信力的提高，是其健康发展的主要制约因素。因此，“去行政化”是培育、扶持行业协会的必然要求。然而，一些人并不是从这个意义上认识“去行政化”改革的作用。相反，他们认为行政化是一种有益于行业协会发展的制度安排。如有学者认为：“官民二重性赋予中国社团组织以极大的活力，并有助于在政府、社团以及社团成员三方之间达致一种可欲的正和博弈状态。”［17］由于上述模糊认识，一些人仍将行业协会视为政府工具。一是将行业协会视为“代替行政”的工具，即政府部门通过行业协会代替政府行政，将本应转变和精简的职能继续予以保留，这一模式在政府的主导下，从上到下形成了一个颇为完整的体系。在社区成立“商户管理协会”，由社区主任任会长，管片民警等政府机构工作人员任副会长；在街道则成立“商户管理协会总会”，由街道办主任任会长，副主任任副会长。因此，“中国民间组织的发展实际上带来了政府组织的扩张。”［18］二是将行业协会视为人员分流的工具，即将行业协会视为机构改革过程中安置原来行政人员的“蓄水池”。可见，要去除行业协会的行政化色彩，必须摒弃将行业协会视为政府工具的观念。

第二，实现“去行政化”改革与政府职能转变相协调。要在厘清政府与行业协会关系、合理界定政府与行业协会职能的基础上，推进“去行政化”改革。换言之，要在转变政府职能中推进“去行政化”改革，在“去行政化”改革中转变政府职能。一方面，要按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的政府职能定位，将那些政府不该管、管不好、管不了的事交给行业协会办理，还权于社会。政府与行业协会职能分工的总体原则是：涉及宏观决策和规划等方面的事务由政府来行使，而中观和微观、执行与技术性的事务则由行业协会来承担，行业协会可以参与政府有关行业管理宏观决策和规划方面的事务［19］。根据这一原则，应将拟定行业发展规划、开展行业调查、行业统计、产业损害调查、反倾销补贴调查取证等职能委托给行业协会。另一方面，要通过“去行政化”改革提高行业协会的自身素质，使之有能力来承接政府卸载的职能。当前，一些地方政府在这方面进行了积极探索。例如，广东省制定的《关于发挥行业协会商会作用的决定》，通过委托授权机制，明确界定了行业协会的职能。浙江省制定的《关于推进行业协会改革与发展的若干意见》，将行业协会的职能界定为行业自律、行业代表、行业服务、行业协调等，并分项进行了详细列举。应该及时总结和提升各地经验，整体推进“去行政化”改革和政府职能转变。需要指出的是，转变政府职能并不意味着政府可以放弃监管职责，全国牙防组乱用认证权就说明了这个问题。

第三，做好行业协会的人事管理工作。按照“去行政化”改革的方向，将会有越来越多的行业协会从业人员使用社会团体编制。但是，在中国的目前情况下，不同的编制类型，意味着不同的经济待遇、社会保障。例如，就养老保险来说，公务员编制、事业编制与社会团体编制存在明显差距，从而造成不必要的矛盾和攀比。此外，与编制类型联系密切的户籍、工资、职称、医疗、失业、子女教育等问题关系到行业协会工作人员的切身利益，这些问题如果不解决，行业协会工作人员就会向往“公务员编制”、“事业编制”，致使“去行政化”改革面临重重阻力。因此，必须慎重、稳妥地推进行业协会人事管理制度改革，可以在有条件的地方先进行试点，逐步积累经验，逐步建立起一套合理的行业协会工作人员的职称、养老、医疗、失业制度，并使它与政府有关部门的相关政策相协调，以化阻力为动力，减少“去行政化”改革面临的障碍。

第四，完善第三方评估制度。行业协会重大活动请示报告制度和年度检查制度耗费了政府部门的过多精力，同时，作为一种事后监督手段，其预防行业协会违法违规行为发生的作用微弱。建立第三方评估制度，有利于在保持行业协会独立性的基础上，激励行业协会规范发展。所谓第三方评估是指独立的评估机构对行业协会的组织机构、内部自治、项目开发、财务管理、与政府互动能力等情况进行全方位的评估。通过构建科学的评估指标体系、采用科学的评估方法，将行业协会区分为不同的等级。对于评估等级为“优秀”的行业协会，政府应给予一定的资金支持，或者在条件相同的情况下，此类行业协会有承担公共服务项目的优先权，从而构建行业协会良性发展与政府激励的良性互动机制。还要将评估结论向社会公布，给行业协会制造一种无形的压力，促使其规范行为，抑制其行政化的内在冲动。

第五，健全行业协会法律体系。目前，我国没有一部专门规范行业协会的法律，政府对行业协会的监督管理，主要依据《社会团体登记管理条例》等行政法规。但是，《社会团体登记管理条例》主要是从国家如何对社会团体进行登记管理的角度进行建章立制的，对行业协会与其他社会团体在法律定位上的区别没有规定，对行业协会的地位、性质、职能等在法律上都没有明确界定。由于没有相应的法律依据和保障，“政府在行使行政监控职能时把握不好监控的分寸，直接干预过多，这让行业协会实现行业自主和自律只能是号召性的空谈。这是绝大部分行业协会面临的共同问题，也是制约行业协会发展的主要问题”［10］185。鉴于此，需要制定一部统一的《行业协会法》［20］68，从法律上保证行业协会的独立和自治。新法的重心应该是对政府行为和行业协会行为进行规范和指引。在对保障政府监管权力的同时，应增加其保障行业协会独立地位的义务，限制其不当干涉行业协会的权力。特别重要的是，应从法律上完善行业协会的内部治理机制，规范选举活动，明确选举的程序、具体规则，如候选人提名、差额选举、无记名投票等。同时，要完善行业协会的财务制度、决策制度、会议制度、内部监督制度。以前，一些地方也采取了“去行政化”改革措施，但由于没有从法律上规范行业协会的性质、地位、权利义务等，没有对政府行为作出禁止性规定，行业协会与政府机关表面上脱钩，实质上藕断丝连，或对外独立，对内不独立，这种教训凸显了完善行业协会法律体系的重要性。

［1］ 张冉．现代行业协会组织能力［M］．上海：上海财经大学出版社，2009．

［2］ 翟鸿祥．行业协会发展理论与实践［M］．北京：经济科学技术出版社，2003．

［3］ 吴红缨．重庆再改革：2700个社团“去行政化”［N］．21世纪经济报道，2007－08－24．

［4］ 李强，等．行政机关与行业协会“脱钩”［N］．青岛日报，2008－03－31．

［5］ ［英］弗里德里希·冯·哈耶克．法律、立法与自由［M］．邓正来，译．北京：中国大百科全书出版社，2000．

［6］ 王名．中国民间组织30年［M］．北京：社会科学文献出版社，2008．

［7］ 孙春苗．广东省行业协会体制改革调研报告［J］．学会，2009，（1）．

［8］ 刘天亮．“去行政化”，能否解社团之困？［N］．人民日报，2007－07－03．

［9］ 廖鸿，等．国外非营利组织管理创新与启示［M］．北京：中国言实出版社，2011．

［10］ 谢京辉，等．上海行业协会改革与发展：实践与经验［M］．上海：上海社会科学出版社，2009．

［11］ 杨燕．行业协会商会法律服务初探［M］．成都：四川大学出版社，2009．

［12］ 汤蕴懿．行业协会组织与制度［M］．上海：上海交通大学出版社，2009．

［13］ 李建琴．转型时期行业协会的行政合法性［J］．中共浙江省委党校学报，2004，（5）．

［14］ 孙春苗．行业协会管理改革的比较研究——基于双重管理体制［J］．中国非营利评论，2008，（2）．

［15］ ［美］乔丹．非政府组织问责：政治、原则与创新［M］．康晓光，等译．北京：中国人民大学出版社，2008．

［16］ 贾西津，等．转型时期的行业协会：角色、功能与管理体制［M］．北京：社会科学文献出版社，2004．

［17］ 于晓虹，李姿姿．当代中国社团官民二重性的制度分析——以北京市海淀区个私协会为个案［J］．开放时代，2001，（9）．

［18］ 杨沛龙．代替行政：事业单位、社会组织与政府职能转变［J］．桂海论丛，2010，（6）．

［19］ 徐家良．双重赋权：中国行业协会的基本特征［J］．天津行政学院学报，2003，（1）．

［20］ 金晓晨．商会与行业协会法律制度研究［M］．北京：气象出版社，2003．