大学章程制定中的“三化”现象及其法律矫治

长期以来，我国高等教育领域一直都存在“有大学无章程”的奇观。2010年7月，中共中央、国务院印发了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》（以下简称《纲要》）。其中，第40条“完善中国特色现代大学制度”明确规定：“加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”2012年1月，《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《办法》）正式实施。在教育部的强力推动下，我国公立高校近两年来掀起了制定大学章程的热潮。2013年8月，教育部在其官网公布了中国人民大学、东南大学等六所著名高校所制定的大学章程征求意见稿，面向全社会公开征求意见。与此同时，一些省教育厅也在其官网公布了省属高校大学章程的征求意见稿，这些举措标志着我国大学章程制定工作进入了全新的阶段。在这一背景之下，深刻反思当前大学章程制定中的运动化、庸俗化、空洞化现象，探索大学章程制定走出困境的出路，对于我国大学章程制定工作的健康发展和现代大学制度的建立都具有重要的现实意义。

一、大学章程制定中的“运动化”现象

如果研究者浏览各省级人民政府教育厅网站及各高校网站，不难发现，近年来高校章程制定的流程呈现出这样的“共性规律”：首先，教育部发布各类加强教育法制建设及依法治校工作的文件，要求地方教育主管部门积极响应，并举办各种相关教育培训班；其次，各省级人民政府教育厅纷纷转发教育部文件，要求地方重点高校贯彻实施教育部关于制定高校章程的相关文件，选择本省多所重点高校作为大学章程制定的试点学校，成立一系列的办公室、专项小组来专门负责本省高校章程制定的相关工作；最后，各高校纷纷表态，将高校章程制定纳入本年度的重点工作计划，确保在一定时间内完成章程的制定工作。于是，最近两年，在高层文件的推动和地方教育主管部门的直接督促下，全国高校迅速掀起了制定大学章程的“立宪”运动。

在我国，如果说“运动治国”的行为模式因“文革”结束已经寿终正寝的话，那么“运动治国”的思维模式却并未因一场政治运动的结束而自然终止。即使提出“依法治国”的口号已经有些年头，但运动式的社会治理模式仍然层出不穷。一般来说，运动式执法是执法机关为解决某一领域内突出存在的问题而通过集中优势人力、物力，采取有组织、有目的、规模较大的执法行动，常见的形式有集中整治、专项治理、严厉打击、清理整顿等。目前，大规模的大学章程制定俨然发展为一场声势浩大的高校改革运动。随着教育部门的一声令下，全国上下各大高校一轰而上，纷纷表态将制定章程列入学校本年度的工作计划。广东某高校因在省内提前完成本校章程的制定计划，从而获得“依法治校示范学校”的称号，该校领导以此自豪，声称“牌子挂上去，非常荣耀。这个牌子比起其他牌子来说，含金量要高得多。”在很多高校领导的眼中，制定章程只是为了获得先进称号甚至仅仅为了应付上级布置的工作任务。如此以来，大学章程的制定极易蜕变为新一轮的政绩工程。

运动化过程中所产生的大学章程必然存在诸多缺陷。例如，有的学校短短数日就可以制定出本校的章程，有的学校完全是领导挂帅，将教师和学生排除在大学章程制定之外，完全是一种应付上级指示的应景之作。就西方大学自治权与我国高等学校自主权的各自依据而言，虽然都以法律为限度，但由于西方大学自治权有较长的文化积累，大学已经具备了处理与教会、地方当局、市场关系的经验，国家也有相对完善的法律制度，因而形成了大学自治与政府、市场之间的良性互动。在我国，高等学校办学自主权的形成过程完全依赖政府的推进，高等学校自主权的性质、权限大小完全取决于政府的意图。高等学校历来就是政府的附属物，几乎没有自我发展的经验。[1]57在这一背景之下，高校所制定的章程充其量只是对现阶段改革成果的记载，根本不可能起到划定权力运行边界、保障师生基本权益的作用。

二、大学章程制定中的“庸俗化”现象

大学章程是大学发展的定位器与指南针，是大学自主办学与自我管理的路线图。正如《办法》第3条规定：“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。”一所大学的章程制定如果不能体现其自身的办学特色与个性追求，那么大学的办学与管理也就不可能富有个性和特色。当人们看到一份大学章程文本的时候，这所大学栩栩如生的个性形象就应当能够呼之欲出，而不是一个放之四海而皆准的模具。根据《高等教育法》第28条的规定，高等学校的章程应当包括学校名称、校址；办学宗旨；办学规模；学科门类的设置；教育形式；内部管理体制；经费来源、财产和财务制度；举办者与学校之间的权利、义务；章程修改程序；以及其他必须由章程规定的事项。《高等教育法》虽然列举了章程的基本内容，但这些规定应当属于最低标准，即要求各高校制定的章程在内容上不能少于该法规定，但并不反对甚至是鼓励高校制定出富有个性的章程。事实上，《办法》第二章就用了九个条文对章程的内容做出了详细规定。两相对比，不难看出，《办法》的规定更为全面、更为灵活，应当成为指导高校章程制定的基本准绳。

从目前我国高校章程制定的实际情况来看，由于高校的主事者大多将章程制定作为一种形象工程，因而大学章程的本质内容往往就被忽略了。学校的重心完全放在章程的“外形”上，只要有了章程的名号，至于里面的具体内容是什么则没有给予过多的关注。于是，大学章程的制定在很大程度上就沦为“你抄我、我抄你”的文字游戏，与我国当下行政立法中普遍存在的“规则抄袭”现象颇为相似。[2]86已经有章程的高校只需要稍微修修补补即可，没有章程的高校则完全可以在短时间内赶制出来，然后就可以向主管部门报备，并向新闻媒体宣布“本校制定了章程，实现了大学的法治”。从教育部新近公布的六所大学章程征求意见稿来看，倒也有令人眼前一亮之处。例如，《东南大学章程》（征求意见稿）第6条规定：“学校根据国家法律、行政法规、规章及本章程的规定，对学校事务实施自主管理，除法律、行政法规、规章另有规定外，任何单位和个人均不得妨碍学校自主权的行使。”《中国人民大学章程（试行）》（征求意见稿）第31条规定：“学校设置学术委员会，由学术委员会主任主持开展工作。学术委员会主任一般由不担任行政职务的资深教授担任。”但就总体而言，目前各高校的章程结合自身实际对法定内容进行创设性的规定并不多见，无论在形式还是内容上都给人“千校一面”的印象，除掉学校名称和地址之后，其他内容几乎完全一致。例如，有关学校决策机制的规定基本雷同，绝大多数公办高校章程对学校其他法定机构或民主决策机制规范不足，在学校内部管理体制上主要侧重校内行政管理体制，只有少数学校明确了学术权力的运行与监督机制。目前，大多数高校的章程几乎千篇一律，基本上都是《办法》内容的照搬或者适当拆装组合。

大学章程是大学治理的根本规范，其关键问题就在于高校内、外部关系的处理上。一方面，章程必须合理配置大学的办学自主权和教育行政主管部门的管理权，为大学的自治创造生存空间。正如《纲要》第39条规定：“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。适应国家行政管理体制改革要求，明确政府管理权限和职责，明确各级各类学校办学权利和责任。”与此同时，《办法》第5条也明确规定：“高等学校的举办者、主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，明确学校的办学方向与发展原则，落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权。”遗憾的是，在外部关系上，几乎没有哪所大学的章程能够妥善处理好学校的办学自主权与行政主管部门的管理关系。在时下兴起的高校被诉行政案件中，高校一直都以维护学校办学自主权作为辩护理由，但并没有哪所高校能够理直气壮地向教育主管部门主张自己的办学自主权。另一方面，章程还必须合理配置大学内部不同主体之间的权力，尤其是校长的行政管理权与学术委员会的学术权。正如有的学者所言：“衡量大学章程是否体现法治原则的一个重要尺度，就是看章程是否能够规范和约束权力，是否能够把权力真正关进制度的笼子里，是否能够实现对权力的优化配置和有效约束。倘若权力的行使者对章程的内容不以为然，章程对权力的行使和制约并不产生实质性的影响，那么，章程制度的实际意义势必大打折扣而流于形式，甚至成为‘无用之物’”。[3]87同样遗憾的是，在内部关系上，鲜见哪所大学的章程能够清晰地划清大学内部不同主体之间的权力界限。尤其是作为大学内部最高行政权的享有者，校长的权力仍然没有得到有效制约，校长兼任行政权和学术权的现象尚很普遍。这些关键问题不解决，即使是制定出来的章程也根本发挥不了预想的作用。内容整齐划一的章程只会进一步加剧其自身的庸俗化，并延缓我国现代大学制度的建立。

三、大学章程制定中的“空洞化”现象

大学章程本应成为大学与其举办者之间的合约、大学内部治理的宪章、大学师生的权利保障书。但目前的大学章程内容空洞，大多是在简单重复《教育法》、《高等教育法》、《教师法》及教育部有关文件的规定，很难在大学治理实践中发挥实际作用。从某种意义上说，大学章程制定本身就成了一件可有可无的事情。这样轰轰烈烈的章程制定运动，除了彰显高校领导者的个人政绩、加剧高等教育行政化、无端耗费社会资源外，对高校自主办学权和广大师生权益的落实似乎并无助益。

《办法》第16条明确规定：“高等学校应当按照民主、公开的原则，成立专门起草组织开展章程起草工作。章程起草组织应当由学校党政领导、学术组织负责人、教师代表、学生代表、相关专家，以及学校举办者或者主管部门的代表组成，可以邀请社会相关方面的代表、社会知名人士、退休教职工代表、校友代表等参加。”但从各高校章程起草小组的组成人员来看，一般都是由教育学院、政治与公共管理学院牵头，法学院给予适当协助。这样的制度安排就容易产生一个问题，教育学者和政治学者主要是着眼于价值分析判断而容易忽视制度的规范化构建，从而导致章程中宣言性条款过多，一些非规范性的政策号召、纲领、口号纷纷写进本校的章程之中。至于本该成为高校主人的教师和学生，章程中却仅仅只有一些简单的权利义务列举，根本无法产生实效。同时，学校内部的决策机制也基本雷同，几乎所有的章程都规定学校是党委领导下的校长负责制，但在实践中究竟该如何操作，如何实现党委领导下的校长负责制却没有更为具体和可操作性的规定。如此以来，校长和党委之间的关系就很难得到妥善处理。学术权力与行政权力的配置与运行、纠纷解决机制与权利救济程序、修改主体与程序等内容的缺失，则使得已经制定的章程如同空中楼阁，难以走下神坛真正发挥作用。

就理想状态而言，大学章程实乃“大学之宪法”。从效力位阶上看，章程是学校之内的“最高法”，高校校规必须以章程为依据制定，校规是章程的具体化、规范化与制度化的体现；从实体内容上看，章程仅仅规定学校内部管理事项中最重要的、最根本的部分，且具有原则性、抽象性特征，是学校之内的“纲领法”。[4]111从功能意义上看，大学章程是高校举办者与高校之间厘清权力边界、实现大学自主的合约书，是引领大学内部有效运转、实现大学自治的根本规范，是保障师生基本权益、促进大学自立的宣言书。然而，以目前普遍存在的内容空洞的大学章程而论，上述目标和功能实则根本无法达致。以笔者所在地的某大学为例，自2012年年初开始，该校就一直在紧锣密鼓地制定章程，其间也召开了若干场座谈会，其章程已进入省教育厅核准阶段。然而，综观该校近期教职工新一轮定岗定编、绩效工资改革、博士生导师遴选乃至学校作息时间重大调整等一系列内部重要事务，却依旧沿袭过去行政主导的老路，普通教师和学生在这些重大决策方面基本上没有发言权，“把校长的权力关进笼子里”还是一个遥不可及的梦想。从全国范围来看，这种现象应非孤例。在大学章程制定如火如荼的当下，这些深层次的问题无疑是最大的隐忧。

四、大学章程制定乱象的法律矫治

面对大学章程制定中的运动化、庸俗化和空洞化现象，必须回归法学立场予以认真矫治。在我国行政法上，与大学章程属性相近的行政裁量基准制定的经验颇值得借鉴。作为一类特殊的行政规则，行政裁量基准最早是由浙江省金华市公安局制定出来的，后来逐渐推广开来，成为“规则之治”在中国兴起的重要标志。大学章程最早是由吉林大学制定出来的，后来逐渐被其他学校仿效。在全国各地行政裁量基准如火如荼制定之际，国务院法制办试图出台规范裁量权的指导性意见。同时，在部分高校制定大学章程之际，教育部也及时制定《办法》予以指导。有意思的是，在当下有关大学章程研究范式的讨论中，有的论者对从法学视角研究大学章程的立场颇有微词，甚至担心“教育视角的淡化导致大学章程研究的价值观发生旁落”。[5]49笔者认为，这种担心实属没有必要。随着依法治校观念的兴起和法治政府建设的推进，大学治理问题也应当及时纳入法治的视野，使得现代行政法治的阳光能够照耀到大学的每一个角落。生活在大学群落里的人们，要么是高知群体，要么是年轻学子。因此，大学内部任何规则的形成都应当是开放的、民主的和科学的。正如有的学者所言：“一个不是经过民主过程产生的大学章程，势必难以符合法治的要求，而不能体现民主与法治的章程建设，不可能完成‘完善中国特色现代大学制度’的任务。因此，在章程建设过程中，民主原则的贯彻程度以及各种利益主体间交锋与博弈的充分程度，表现大学现实的立法能力，亦应成为衡量大学章程立法水平和大学治理水平的另一个重要尺度。”[3]88

鉴于大学章程制定在我国现代大学制度建立过程中的重要作用，法学界特别是行政法学界应当重视大学章程制定的研究。大学章程的制定是一项严肃的立法工作，大学章程制定困境的摆脱也必须回归法学角度进行探索。笔者认为，在这一学术探讨进程中，如下三个问题的澄清尤为重要。

第一，大学章程制定权的来源。在大学章程的制定热潮中，“谁享有大学章程的制定权”实际上是存在着认识上的分歧。有人认为，既然公立大学是由政府举办的，因而章程也应该由政府来制定；有人认为，国外大多数大学章程的制订，是要提交学校举办者所在地区的立法机构进行讨论、审议的，经过立法程序制订的大学章程，就是一部法律，是社会各界必须遵守的，因而我国大学章程的制订也应提交给立法机关，让其真正成为法律。其实，《办法》有关大学章程制定程序的规定已经部分回答了这一问题。《办法》第27条规定：“经核准机关核准的章程文本为正式文本。高等学校应当以学校名义发布章程的正式文本，并向本校和社会公开。”尽管存在核准、备案程序，但大学章程的制定权无疑应当归属大学本身。鉴于目前的《办法》仅为部门规章，因而应当回归法律，通过法律解释来证明大学制定章程的合法性，回应“谁有权制定大学章程”的提问。作为调整我国高等教育的最高法律规范——《高等教育法》是目前解释大学章程制定权来源的主要依据，经由该法若干条款的解释就能够重申大学制定章程的合法性。例如，《高等教育法》第11条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”第28条规定：“高等学校的章程应当规定以下事项：……（八）举办者与学校之间的权利与义务；（九）章程修改程序；（十）其他必须由章程规定的事项。”前一条总则性规定宣示了大学“依法自主办学”的理想，后一条规定则体现出对“依法”和“自主”办学精神的落实，通过法律解释学的技术适当进行扩张性解释，可知法律已经明确授权高校制定章程，随后的《纲要》、《办法》不过是对法律授权的进一步细化而已。明确了大学章程制定权的来源，就能够有效矫治大学章程制定中的“运动化”现象，逐步淡化教育行政主管部门的命令式角色，使大学章程的制定真正成为高校依法治校的生动实践。

第二，大学章程功能的定位。就其本质而言，大学章程制定中的“庸俗化”现象反映出对大学章程功能的误读。在实践层面，大学的领导者往往将章程制定视为上级教育行政主管部门下达的硬性任务，简单以为只需要有了形式意义上的章程即可交差。甚至有的论者也认为不应过分夸大大学章程的作用，“高等教育体制和大学治理方式的改革是深刻而复杂、全面而系统的改革，决不仅仅是制定大学章程就能完成的。曲解大学章程的本质、混淆大学章程的性质、夸大大学章程的效力，是加强章程建设、完善治理结构、构建现代大学制度必须克服的三种倾向。”[6]110笔者认为，上述理论及实践认识实属对我国高等教育改革形势的误判。经过近二十年大跃进式的发展，我国高等教育尽管在规模上得到了空前壮大，但其质量却令人堪忧，高等教育改革特别是大学办学自主权的落实和师生主体地位的回归已经刻不容缓。如果高等教育领域不能进行卓有成效的改革，如果不能实现大学民主、科学精神的回归，那么中国的高等教育就不可能迈开坚实的步伐，其结果甚至会影响到整个中国改革事业的成败。正所谓“百年大计，教育为本”。就目前高等教育改革的基本走势而言，大学章程理应承载起“分权”、“限权”和“保权”的历史使命。所谓“分权”，就是大学对外能够有效抗衡政府的不当干预，营造大学自治的外部环境；所谓“限权”，就是大学对内能够限制校长的行政干预，优化大学自治的内部环境；所谓“保权”，就是大学章程能够成为广大师生权利的守护神，回复大学师生的主体地位。也就是说，大学章程具有对外和对内两个维度的使命。对于前者，既可以经由《高等教育法》第28条的解释得出，也可以通过章程本身对大学自主权边界的设定得出；对于后者，校长行政权力过大已经成为困扰大学自治、学术自由的绊脚石，必须通过大学章程的制定予以切实的限制。无论是分权还是限权，最终目的还是师生权利的极大彰显。就此意义而言，作为大学宪法的章程就是一张写着大学及其师生权利的纸。明确了大学章程的功能定位，就能够有效矫治大学章程制定中的“庸俗化”现象，使大学能够迸发出真正的章程制定热情，进而促进章程使命的实现。

第三，大学章程生成的路径。大学章程的良法美意离不开正当的制定程序。当下大学章程制定中之所以普遍出现“空洞化”的现象是与其自身行政主导型的生成路径直接有关。由于将大学章程的制定简单视为一项上级布置的工作任务，高校往往采取习以为常的行政应对方式，广大教师和学生基本上被排除在制定过程之外。即使其间也夹杂着一些师生座谈会的参与方式，也仅仅具有形式意义而已。在实践中，很多高校师生对制定大学章程所表现出的冷漠令人反思。为此，必须牢固树立师生本位的基本观念，使广大师生能够真正参与到大学章程的制定过程之中，实现大学章程生成路径由行政主导模式向多元主体商谈模式的转变。大学章程的内容涉及大学治理的方方面面，必然会引起大学内部各种利益的调整。因此，大学章程制定过程中不仅要有师生参与之“形”，更要有师生参与之“实”。也就是说，必须将相关利益各方都吸收进来，尤其注意发挥广大师生的参与作用，通过民主商谈、理性沟通的方式生成各具特色的大学章程。鉴于当下高校运作生态中普遍存在的“碎片化”现象，必须最大限度地整合不同群体的利益，避免大学章程制定中简单的多数决方式。明确了大学章程的生成路径，就能够有效矫治大学章程制定中的“空洞化”现象，尽可能激发广大师生的爱校热情，使大学章程的制定过程成为各方利益主体充分协商、有效博弈的过程，进而为现代大学制度的建立探索出可行的道路。

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