基层民行检察工作的角色定位与功能提升

杨 青

(山东省临清市人民检察院，山东临清 252600)

引言

尽管将题目定为:“基层民行检察工作角色定位和功能提升”，本文还是用较大篇幅描述了基层民行检察工作运作的图景，因为只有找准基层民行检察工作在这些现实生活图景中的位置，才能更准确地找到努力方向。

一、熟人社会:基层检察官嵌入的生活背景

本文是以一个县级市的人民检察院和检察官为分析样本，其与相近地域范围内的县人民检察院及其检察官具有基本相同的熟人社会特征。设区的市辖区内的区人民检察院和检察官因其所在地区机关单位的多层级性、交通的便利性等因素可能具有更为复杂的社会关系特征，本文难以涵摄。

(一)基层具有的熟人社会特征

关于熟人社会的特征，费孝通先生曾在其《乡土中国》中有详细的阐述，距离费孝通先生著作的诞生已有六十余年，但是熟人社会的本质特征依旧顽强地存在于基层，影响着基层社会运作的方方面面。生活在基层的熟人社会，需要熟悉的是人情、是面子，两者又非常微妙地融合于一体。有面子的人出面帮忙讲情，被帮助的人就容易得到人情，同时，给了被帮助的人以人情，也就给了帮忙的人面子。人与人的关系就在人情、面子的交会中不断黏合，从陌生到熟悉，从熟悉到熟人。缺少相互间的合作(基层称之为共事)，就无法完成从熟悉到熟人的跨越。

一旦建立了熟人关系，制度、规则就退为其次，影响其运作的是关系的密切程度。是否能够推门即进(即不需要敲办公室门即可推门进入)、平时饭局的多少、甚至是否共同参加旅游活动都是衡量熟人关系的标尺。身处于熟人社会的背景，很多情况下，是否有熟人、熟人的多少是衡量一个人社会地位的重要特征［1］。获取熟人关系，成为多数人获得“社会认同”的重要载体，①这一社会认同兼具马斯洛需求层次的社交需求、尊重需求的特征，甚至在一些人身上体现为自我实现。故而对熟人关系的追求与维系是基层社会生活的一个重要方面。

(二)熟人社会的关系类型

除去传统的以血缘和姻亲形成的社会关系之外，随着教育的普及和职业的分化，熟人社会还依托同学、同事等关系得以不断扩充。以一名毕业后回到家乡工作的大学生为例，其所具有的熟人关系包括血缘亲属、姻亲亲属，小学、中学甚至大学的部分同学(数量在十人左右)、单位同事(五人左右)以及父辈积攒的部分人脉(依父辈的地位和为人而定)。如果考虑到变换工作的可能，其熟人社会网络将更为复杂，而且随着流动性的加快，变换工作的可能性也在不断增加，当然这也为维系熟人关系带来了更大的挑战。

例如，山东省实行的考录初任法官、检察官制度，从有两年以上法律工作经验、符合法官、检察官任职条件的社会人员中考录初任法官、检察官，这一制度的推行，加速了律师向法官、检察官的流动。一旦由律师考录为法官、检察官，其一方面会形成与法院、检察院同事新的熟人关系，同时，也会通过定期、不定期聚会等形式与原来所在律所的同事保持联系，这甚至可能成为评价一个人“重情义、不忘本”的具体体现。

更广泛意义上，上述关系类型之外，熟人社会的关系具有扩展性，“基层社会无隐私”，除去最基本的隐私之外，个人的人际关系、工作变动甚至包括过往病史等都会在熟人之间传播，并通过熟人向外扩散，熟人之外的人就通过这些隐私，以中间人介绍的方式，慢慢进入已有的熟人网络，逐渐形成各种关系的勾连。

(三)熟人社会对基层民行检察工作的制约

基层检察官同样深深地嵌入在基层熟人社会这一生活图景之中，基层法官、检察官、律师以及法律工作者之间往往具有同学、夫妻、兄妹、姻亲等社会关系，尽管此类关系构成回避事由，但是往往以更加隐秘的方式影响到基层民行检察工作的运作。

1．检察官维系自身社会关系的考量

检察官对熟人关系的追求与维系一方面是获得“社会认同”考量，另一方面也有“自身进步”的考量。所谓“自身进步”，主要是指职位的晋升，在检察官分类管理尚未完成的背景之下，检察官“自身进步”的显性标志仍然是行政级别的提升。为了通过民主测评这一行政级别提升的必经环节，检察官可能会选择触及熟人关系较少的案件进行监督，尽管这样不符合规范要求。

举例而言，该县级市的甲法官与该县级市的乙检察官具有婚姻关系(这在基层社会并非个例，且不违反回避规定)，民行部门检察官在办理涉及甲法官承办的案件时，可能会有所顾虑，因为监督结果可能影响到甲法官。不同于刑事案件中公检法三机关分工负责、互相配合、互相制约的关系模式，在当事人监督不彰的情况下，民事、行政案件中法官、检察官的关系更为微妙，基层民行检察工作就以这样一幅复杂的图景运作着。

2．律师、法律工作者维系自身社会关系的考量

制约基层民事行政检察工作开展的不仅仅是检察官维系自身社会关系的考量，甚至不主要是检察官维系自身社会关系的考量(上述举例虽非个例，但也不占有主要地位)，制约基层民事行政检察工作开展的关键因素在于基层民事行政检察工作的线索发现难。基层法院审理案件的当事人知道去法院“打官司”，却未必知道检察院可以对法院“审案子”进行监督，这就更凸显了律师、法律工作者提供民事行政检察监督的线索的重要意义。

就律师与法官的关系而言，理想状态是两者同为法律职业者、有着共同的正义追求，并且律师以其专业技能对法官形成监督与制约。但是，从各地暴露出的律师行贿法官、双方串通损害当事人利益的案件来看，律师与法官的关系远非理想状态。从基层社会的特征以及律师与法官和民事行政检察官的日常接触来看，律师与法官更易形成熟人关系;就律师与当事人的关系而言，基于专业知识服务的特点，律师提供服务主要靠职业道德约束，容易造成道德风险。对于需要进行监督的案件，律师为维护其与法官的关系，往往会放弃当事人的利益，不主动向检察官提供民事行政监督线索。

修改后的民事诉讼法赋予了民事检察监督的调查权，但是如何克服或者说缓解律师、法律工作者因维系自身社会关系的考量而选择对民事行政检察工作的不配合仍然是基层民行工作必须考量的难题。

二、业务考评:基层检察院运作的现实图景

相较于民事诉讼法、行政诉讼法等法律制度规范，业务考评机制更微观、更直接地影响着包括民事行政检察工作在内的基层检察院运作，对基层民事行政检察工作的定位离不开基层检察院运作的现实图景。

(一)业务考评的基本内容

基层检察院业务考评主要由设区的市一级人民检察院组织实施，基本内容包括案件数量、工作创新、案件质量、信息宣传等几个主要部分。每一部分又分为若干子项，基层检察院的日常工作就在法律制度的范围内围绕着业务考评指标而展开。各业务部门的地位、单位内部不同部门之间人员的流动等也与业务考评有着千丝万缕的关联，比如业务考评中所占分值较高的业务部门更容易获得单位倾斜性支持、业务考评中连续不见起色的部门领导及人员可能会向其他部门流动等等。

(二)考评机制下法院检察院的制约与配合

业务考评制度不仅限于检察院，法院也有系统内的业务考评机制，考评机制中一般都将办案人员的违法违纪行为列入一票否决的事项。从各级人民法院的工作报告、人民法院内部庭室的设置中可以很明晰地看到民事行政案件特别是民事案件占基层人民法院案件数量的很大比例，民事行政检察监督特别是对法官违法违纪行为的监督很可能影响到基层法院的整体考评成绩，因此，基层法院在强化内部管理防范出现错案及违法违纪行为的同时，不同程度地存在规避监督的情形。

另一方面，更为隐形的考量在于，法院、检察院的业务考评是以全院整体工作为单位，互相存在着配合的需要。因此，要站在与其他业务部门耦合的角度、站在基层法院与基层检察院关系协调的角度对民事行政检察工作进行考察。以刑事案件中检察机关的考评为例，不仅要控制不起诉率，还要控制无罪判决率。为控制无罪判决率，无把握的案件就不起诉，即使起诉的案件法院做出无罪判决前，为避免弄僵关系，必然会庭外协调，法院一般会同意检察机关撤诉的要求、或主动劝说撤诉，以配合检察机关完成任务［2］。既然在刑事案件中，为避免弄僵关系，法院可以配合检察机关完成任务。那么，同样有理由去猜想，在民事行政案件中，为避免弄僵关系，检察机关可能配合法院完成任务。

(三)考评机制对基层民行检察的正负效应

就考评机制对基层民事行政检察工作的效应而言，正效应在于提升了基层民行检察人员的工作积极性与主动性，提升了基层民行检察工作的法律监督质量。不过，考评机制的负效应同样不容忽视，对案件数量的追求与法律秩序的稳定之间可能存在不可调和的矛盾。一旦以数量为导向，必然丧失理应具有的中立性和客观性。“司法制度规范设定的目的之一就是通过制度体系使得法官的有意识偏见得到控制，尤其是司法制度体系的内容应确保法官的不偏不倚地位，避免法官与案件审理有任何利益关系。”［3］这一论述同样适用于检察官，考核结果对检察官个人的影响，使得其与案件办理发生了利益关系，尽管这种利益不体现为金钱，但是却比金钱更直接、更现实地影响着基层检察官的心理状态。

三、业务素质:基层检察官法律监督的能力瓶颈

业务素质，是基层民行检察官的短板，通过业务考评提升工作积极性、主动性可以弥补部分短板，却无法彻底补足。但是，具体的民事行政法律监督又是由这些业务素质可能存在短板的检察官来完成，因此，尽快提升基层民行检察官的业务素质是民行检察工作的重中之重。

前已述及，民事案件占据了法院案件数量的大多数，刑事案件占据了检察院案件数量的大多数，法律的生命不仅在逻辑，更在于经验。基层民行检察官可能缺少基层民事法官的司法经验。在缺乏足够案件数量支撑的情况下，基层民行检察官无法完成必要的司法训练、形成足够的司法洞识，而这些素质在解决利益多元的疑难案件过程中发挥着巨大的作用。

也许，了解我国司法程序运作的人认为可以将疑难案件提交检察委员会讨论决定，但这种观点似是而非。尽管由基层检察院的检察委员会讨论决定，能够在一定程度上避免承办检察官可能出现的失误，却仍然需要面对民事行政法律监督能力这一难题。从法院、检察院的业务科室设置，法官、检察官“自身进步”的角度推理，①从实践来看，审判委员会、检察委员会的组成人员往往资历较深，且通常担任一定的职务。基层法院审判委员会吸纳的熟悉民事案件的委员占比更大，而基层检察院检察委员会吸纳的熟悉刑事案件的委员占比更大，但是上述结论是依据基层法院从事民事审判的法官数量占全院人员数量的比例以及基层检察院从事刑事案件检察工作的检察官数量所占全院人员数量的比例推断而来，并不具有必然性。

即使不能完全以检察委员会人员组成的专业特长推理基层民行检察工作的能力水平，但就审判委员会与检察委员会的日常运作分析，审判委员会可能更熟悉民事案件，检察委员会可能更熟悉刑事案件。无论是个体的检察官业务素质还是检察委员会的日常运作，基层民行在法律监督能力方面还有很长的路要走。

四、司法解释:检察工作一体化的基层触角

司法解释是我国特有的一种司法现象，已有的讨论往往从司法解释自身在适用过程中还需要再解释、司法解释僭越了立法职权、司法解释在溯及力等问题上对法律秩序的影响等角度对司法解释制度进行反思，但是，反思只是在一定范围内纠正了司法解释的显性问题，尚未能从根本上对司法解释机制形成有效制约。问题出自何处?

最高人民法院的司法解释职权来自全国人大常委会1981年的授权决定和自1979年起人民法院组织法的规定，从当时的法官素质和审判环境来看，授权最高人民法院进行司法解释有其合理性。时至今日，法官素质和审判环境已经有了明显的提升与改善，支撑最高人民法院对属于审判工作中具体应用法律、法令的问题进行解释的基础已开始部分动摇，最高人民法院却并未放松司法解释的制定工作。据不完全统计仅从2011年1月至2012年10月，不到两年时间内最高人民法院就民事行政审判工作发布了超过十份司法解释，调整了包括买卖合同纠纷、婚姻纠纷、农村集体土地行政纠纷等在内的对社会生活有重大影响的裁判规则。

并且，最高人民法院通过司法解释的规定强化了司法解释的地位，《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第四条明确:“民事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释。对于应当适用的行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例，可以直接引用。”同时，该规定第七条表述为:“人民法院制作裁判文书确需引用的规范性法律文件之间存在冲突，根据立法法等有关法律规定无法选择适用的，应当依法提请有决定权的机关做出裁决，不得自行在裁判文书中认定相关规范性法律文件的效力。”最高人民法院的上述规定，可能存在自相矛盾之处，举例而言，当某一基层人民法院认为确需引用的法律与司法解释之间存在冲突，该基层人民法院不得自行在裁判文书中认定相关规范性法律文件的效力，而应当依法提请有决定权的机关做出裁决。

从立法法的条文来看，立法法并未对司法解释的效力予以直接规定，依《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定可得知，最高人民法院、最高人民检察院之间认为对方做出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构送有关专门委员会进行审查、提出意见。问题在于，在现有制度框架内，最高人民法院以外的人民法院无法对最高人民法院做出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的情形提请有决定权的机关做出裁决，由此可推知，最高人民法院通过司法解释强化了司法解释的地位。

司法解释的弊端缘由在于社会转型期呈现刚性的法治需求，此处不仅仅是司法需求，还有立法需求等等。针对某些纠纷，立法机关也许会暗示最高人民法院做出司法解释，以积累立法经验。因此，司法解释机制的困境与突围，需要立法机关、审判机关等多个部门的共同努力，单一方面的突进，可以解决一部分甚至是大部分问题，但决不能从根本上解决前述弊端。

那么，作为法律监督机关的人民检察院在这一渐进的、向善的过程中，位置在哪里?功能如何体现?答案就在刚刚提到的制度构架内:由最高人民检察院对认为最高人民法院做出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构送有关专门委员会进行审查、提出意见。作为检察工作的基层触角，基层民事行政检察工作有责任考量具体案件适用的司法解释是否可能与法律规定相抵触，认为可能相抵触的，层报最高人民检察院。如此，既激活了已有的制度空间，又体现了法律监督的功能。更深层意义上，有助于逐步规范甚至减少司法解释的制定与适用，让审判回归到具体案件的利益衡量。

五、公益保护:基层民行检察的功能提升

此次民事诉讼法的修改确立了公益诉讼制度，普遍认为这是民事诉讼法修改的进步、亮点，关于公益诉讼的讨论也随之转向能够提起公益诉讼的主体范围等问题，检察机关是否具有公益诉讼的原告主体资格成为这场争论漩涡的中心。就像漩涡的中心最平静一样，分析检察机关是否具有公益诉讼的原告主体资格，也应保持一种平静的心态，避免一旦竖起“公共利益”的大旗就沾染情绪化的思考，毕竟“发展并不一定意味着正确，因为任何法律从根本上都是要回应其所在社会的需要，而不是为了迈向某个确定的方向”［4］。

讨论公益诉讼，首先要界定什么是公共利益，恰恰就在这一点上众说纷纭、难有定论，从各国的实践来看，公共利益是一个不可能在法律上确定的概念。通过诉讼程序保护一个不可能在法律上确定的概念所涵摄的利益内容，难度可想而知，这也引导着思维的转向，将公共利益问题转化为“一个制度性的问题——究竟谁最适合决定公共利益”［5］。认识到这一点，就应知晓恰恰是此处，为检察机关维护公共利益提供了最佳契机。

可以预见，公益诉讼一旦开展，法院与提起公益诉讼的原告及其他诉讼主体之间可能会就案件是否涉及公共利益、公共利益的保护范围、保护路径等产生争议，认识不一。换言之，法院可能不会支持原告提起的公益诉讼请求、原告可能对法院不予支持公益诉讼请求产生不满、被判决承担责任的主体也可能对案件是否涉及公共利益等提出质疑。

此时，人民检察院应回归到检察机关的法律监督职能，从决定公共利益的程序切入，通过主持听证会等形式，以协同参与的角色介入公益诉讼，未必不是更好的选择。因为，在认定公共利益这一问题上，检察机关并不比审判机关、法律规定的机关和社会组织更高明。一旦上述主体对公共利益产生质疑，将缺乏一个中立的部门去引导决定公共利益的程序进行。

更深层次上讲，公益诉讼制度的成长拓展了公众参与的公共空间，公共空间“指涉的是构成公民社会的种种制度上的先决条件，而这些制度的演变可以作个别的探讨”［6］。公益诉讼的意义，可以用从监督推动到参与启动来概括。公益诉讼确立之前，对于污染环境等损害公共利益的情形，公众参与的公共空间主要在于监督，以监督推动相关部门采取行动，往往具有随机性和不确定性。公益诉讼将公共空间扩展至参与启动，将公众参与作为启动司法程序、参与社会管理的重要方面，提升了公众在社会管理中的地位。考虑到制度竞争与功能替代的双重影响，现阶段，权力更应保持谦抑，以促进公众参与的发展与进步。否则，公众参与制度将难以充分成长。

通过法律监督，保证公益诉讼的成长。唯有如此，才能避免公众参与的权利因得不到有效运用而成为悬置的权利后可能引发的对公权力的对抗心态，才能避免公众意见的偏激、避免两极化的对抗。广泛意义上讲，避免公众意见的偏激、避免两极化的对抗，维持法律秩序的稳定与成长，是最大的公共利益，从而也成为基层民行检察工作乃至检察机关功能提升的方向。

［1］费孝通．乡土中国［M］．上海:上海人民出版社，2007:26．

［2］黄维智．业务考评制度与刑事法治［J］．社会科学研究，2006，(2)．

［3］黄维智．业务考评制度与刑事法治［J］．社会科学研究，2006，(2)．

［4］苏力．制度是如何形成的［M］．北京:北京大学出版社2007:36．

［5］张千帆．倚宪论道—在理念与现实之间［M］．北京:中国法制出版社，2007:316．

［6］李欧梵．中国现代文学与现代性十讲［M］．上海:复旦大学出版社，2002:128．