人民检察院组织法修改的基本原则

傅 强，孙利国

(北京市朝阳区人民检察院，中国北京 100025)

现行1979年人民检察院组织法经过了1983年、1986年两次修改，本法明确规定人民检察院是国家法律监督机关，较为细致地规定了我国检察制度的基本内容，为检察机关的恢复重建和检察工作顺利开展提供了基本法律依据［1］。从1986年至今，随着我国经济社会的发展，我国法律从理念到具体制度都发生了很大变化。在此背景下，我国检察事业也不断发展，人民检察院法律监督职责的内涵不断丰富。相比之下，现行人民检察院组织法的一些规定从语言形式到内容都已明显落后于检察机关建设和检察工作开展的需要，为进一步完善社会主义法治体系，固化检察改革法治化成果，应进一步加快检察院组织法的修订工作。当前修改人民检察院组织法，应坚持以下原则。

一、坚持党的领导原则

我国政党制度是中国共产党领导下的多党合作制度，中国共产党是执政党，是社会主义事业的核心领导力量。坚持党的领导，是社会主义法治的一项根本原则，也是检察机关进行人民检察院组织法修订的根本原则。在对人民检察院组织法进行修订的过程中，只有坚持党的思想、政治、组织领导，才能把握正确的政治方向，担当起党和人民赋予的重大政治责任和政治任务。实现党的领导、人民当家做主和依法治国三者的有机统一，关键在于党要坚持对立法工作的领导［2］。具体来说，在对人民检察院组织法中的任何制度内容进行修改时，必须始终坚持党的领导原则，严格贯彻党中央对司法体制、机制改革的各项要求。

2002年11月，十六大提出，加强社会主义法制建设，到2010年形成中国特色社会主义法律体系，加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施。推进司法改革，按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。2004年底，中共中央提出了改革和完善诉讼制度、诉讼收费制度、检察监督体制等10个方面的35项改革任务。2006年5月，中共中央强调人民检察院要加大法律监督力度，加强对诉讼活动的法律监督，强化对人权的司法保障，促进依法行政和公正司法。2007年十七大提出，全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立行使审判权、检察权。完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力，履行职责。党中央一系列有关司法体制改革及推进检察制度建设的明确要求，为检察工作发展和检察体制改革指明了方向，我们在修订人民检察院组织法的过程中，要将党中央的要求具体化到法律的具体条文中，强化检察机关行使职权的法律依据。

二、以宪法为根据，与诉讼法等相协调原则

宪法是确认一国民主制度，通过规范和控制国家权力以保障公民权利，具有最高法律效力的国家根本法，在国家法律体系中居于最高的法律地位，宪法是立法的基础与依据，任何法律、法规不得同宪法相抵触［3］。宪法规定，人民检察院是国家法律监督机关，通过行使检察权，进行法律监督，保障法律统一实施。人民检察院组织法与宪法的关系，理论上有人民检察院组织法是宪法性法律，还是宪法之下规范具体部门的部门法的争论。对人民检察院组织法的不同定位，决定了人民检察院组织法规定的内容限度及其与三大诉讼法的关系。我国《宪法》、《立法法》均规定，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律属于全国人大的职权。我国1954年、1979年《人民检察院组织法》都是由全国人民代表大会审议通过的。这说明人民检察院组织法属于基本法律。同理，依据《宪法》、《立法法》的规定，我国的三大诉讼法也属于基本法律。关于检察院组织法与诉讼法的关系，有人认为，组织法，在性质上属于宪法性文件，受宪法统领，在所有涉及检察的法律中居于统领的地位，检察院组织法虽与诉讼法在理论上居于同一法律位阶，但在二者的衔接上，应当按照组织法统领诉讼法的思路来理解［4］。我们认为，人民检察院组织法虽属于宪法性法律，是对宪法相关内容最直接的延伸和细化，是法律体系中最靠近宪法的那部分法律，最集中、最突出地反映了宪法的规定。但不能据此认为，人民检察院组织法的效力比三大诉讼法的法律效力高。他们的法律位阶是一样的。按照处理法律位阶的冲突规则，同一位阶的法律渊源之间的冲突，公认的规则有二，即特别法优先适用于普通法，后法优先适用于前法［5］。具体到人民检察院组织法与三大诉讼法的关系上，它们之间主要存在先法与后法的冲突问题。由于现行人民检察院组织法制定的时间比较早，同现行诉讼法及相关法律有不一致的地方，在对人民检察院组织法进行修订时，应注意和相关法律协调一致。另外，就人民检察院组织法是否应规定检察机关职权行使的程序问题，争议颇大。我们认为，检察机关进行监督的一般程序和自侦、侦查监督、公诉、抗诉等监督手段，要在组织法中予以规定，但检察机关进行诉讼活动的具体诉讼程序问题不宜在组织法中规定，而应该在诉讼法中进行规定。

人民检察院组织法在修订的过程中，应以宪法为指导，但宪法规范具有高度概括性、开放性、原则性，所以在组织法中不应简单重复宪法规定，要有具体、明确的实质内容。如宪法规定人民检察院是国家的法律监督机关，人民检察院组织法就应在明确自身职责定位的基础上，进一步明确法律监督范围，应将对刑事诉讼、民事行政检察、民事公益诉讼、对限制人身自由的行政处罚和强制措施的监督写入检察院组织法的法律监督范围，应把对刑事诉讼的法律监督作为检察机关履行监督职责的核心内容，组织法中还应对刑事诉讼监督进行进一步的细化，明确检察机关在自侦、侦查监督、公诉、监所检察中的法律监督内容。我国实际上是在借鉴前苏联检察制度和批判地继承我国封建社会监督制度的基础上，将外国以公诉(内含监督)为主体、以其他监督职能为补充的检察制度进行适当的改造，即除了承担各国都具有的公诉(内含监督)职能外，又对外国监督职能进行适当扩充与系统化，赋予检察机关公诉、审查批捕、职务犯罪侦查、诉讼监督等职能，并将检察机关定位于法律监督机关［6］。

检察机关要更好地履行宪法规定的法律监督职责，还应进一步明晰检察机关法律监督与其他监督的界限。法律监督是指为了维护国家法制的统一和法律的正确实施，专门的国家机关根据法律的授权，运用法律规定的手段对法律实施情况进行检查督促并能产生法定效力的专门工作。将检察机关的监督定位为司法监督、检察监督、诉讼监督的观点都是不科学的。检察机关的监督应当定位为法律监督，即根据法律的授权，运用法律规定的手段，对法律实施情况进行的具有法律效力的监督。法律监督与人大监督、行政监督、社会监督等监督具有重要区别。就法律监督与人大监督而言，人大监督是一种权力监督，其监督的对象广泛、不特定，具有决策的性质，检察机关的监督是一种法律监督，监督对象具体、特定，具有请求建议的性质。法律监督与纪律检查、行政监察和国家审计等行政监督相比，行政监督主要是一种内部监督，是一种上级对下级的监督，具有实体处分权，而法律监督是一种外部监督，是一种平等主体对平等主体的监督，不具有实体处分权。与社会监督相比，法律监督的主要特点是监督的法定性和强制性［7］。

三、保障人权原则

2004年宪法修正案明确规定:“国家尊重和保障人权。”各国学者在人权的基本价值与核心理念上达成的共识是:人权的本质在于尊重人作为人的尊严，也正是因为如此，无论侵害主体如何，国家的义务都应该是保持其统治下的所有个人享有人作为人所具有的尊严［8］。我国宪法在列举了基本权利的基础上，新增国家尊重和保障人权的规定，为在更广的范围内尊重和保障人权，提供了宪法性的价值指引，为多样化的人权价值的实现，提供了宪法性的依据和约束，有利于推动各法律部门，尤其是刑事法律部门强化人权保障的观念，为进一步保障人权进行不懈的努力［9］。人权保障原则不仅仅是刑事诉讼的一项重要任务，更是刑事诉讼的一项重要指导原则，刑诉法的立法和执法，都要以人权保障作为一项重要的指导原则［10］。刑事检察工作是人民检察院的核心工作，检察机关作为法律监督机关，更应当切实树立尊重和保障人权的理念，把犯罪者作为“人”来对待，尊重人性，尊重他人的人格尊严，依法处罚，而不能对他人施加法律之外的、不人道的惩罚［11］。在修改人民检察院组织法的过程中，要贯彻保障人权原则。

一是严格贯彻宪法“尊重和保护人权”的原则，牢固树立保障人权的现代执法理念。首先是要树立公正执法的理念。公正是人类基本的价值追求，是执法活动的生命，司法实践证明，一切执法活动离开了公正，就必然丧失公信力。其次是要树立公开执法的理念，只有让检察机关的执法活动公开在阳光之下，才能保证公正和公信，检察机关执法的法律效果和社会效果才可能得到最大限度的发挥，这要求我们在对检察机关的活动进行制度设计时，应最大限度地将检察机关的活动程序及活动结果及时公开，接受社会和民众监督。再次是要树立平等、文明的执法理念。平等要求我们在进行人民检察院组织法的制度设计时，要平等保护嫌疑人、被告人和被害人等重要诉讼利益关系人的诉讼权利。

二是基于保障人权的原则，应将诉讼和行政执法活动及其他可能侵犯人权的国家权力行为都纳入检察机关的法律监督范围之内。如在刑事司法活动中，公安机关要逮捕犯罪嫌疑人必须由人民检察院批准，但实际上公安机关对嫌疑人实施刑事拘留的权力本身仍然过大，公安机关很容易以各种理由将嫌疑人的拘留期限延长至30天，对于这种情况，检察机关的法律监督仍不充分。与此同时，在行政执法领域，还存有如行政拘留、劳动教养等未纳入检察机关法律监督范围的情况。人民检察院组织法中应设立一条基本原则，将一切涉及公民人身自由的处分行为，均纳入人民检察院法律监督的范围。

三是在对人民检察院行使职权的程序等进行条文设计时，要更加注重体现对人权的尊重和保障。如新修订的刑诉法对律师辩护制度进行了较大的修正，提前了辩护律师的介入诉讼时间，扩大了律师的辩护权，把律师参加刑诉活动落实到了各个阶段。新修订的刑诉法还对严禁刑讯逼供、加强对弱势群体的人道主义保护等多方面进行了新的规定，以体现对人权的尊重和保护，人民检察院组织法在修订的过程中，在对职权行使程序进行制度设计时，应在参考相关法律规定的基础上，结合检察机关的活动特点，重视吸收体现人权保护的内容。

四、立足国情借鉴国外经验原则

一切从实际出发的实事求是原则是马克思主义的核心，是辩证唯物主义的精髓。“马克思主义叫我们看问题不要从抽象的定义出发，而要从客观存在的事实出发，从分析这些事实中找出方针、政策、方法来。”“按照实际情况决定工作方针，这是一切共产党员所必须牢记的最基本的工作方法。”［12］

制定人民检察院组织法，首先必须立足于我国的人民代表大会制度。我国的人民检察制度，是由人民代表大会制度决定和产生的一项法律监督制度。检察权是统一的国家权力的一个方面，法律监督职能彻底从行政、司法(审判)权中分离出来，得以专门化。在我国的政体结构中，检察权和行政权、司法(审判)权处于同一序列之中，它既不属于行政权，也不隶属于司法权，而且按照法律规定的范围和程序，对行政权和司法行为的合法性实行监督。但它无权对实质问题做出决定，而是把问题交给主管机关去处理［13］。在西方“三权分立”制度下，检察职能并不是一种独立的和单一的国家职能，而是一种附属性质的和混合性质的职能，还没有从其他国家职能中完全分离出来。在法国，检察官受政府的司法部领导，属于行政官员，执行着某些行政职权，如领导司法警察官，参与法院的内部管理工作等，但其主要职能仍然是参加诉讼，被称为“站着的法官”，实际上兼有司法和行政两重属性［14］。如果不了解我国基于人民代表大会制度构建的检察制度与西方基于“三权分立”制度构建的检察制度的不同，简单按照西方的检察制度来对我国的检察制度进行改革，会严重损害我国基本的政治制度。

其次，在进行人民检察院组织法的修订时，还必须深刻认识到我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段的社会发展现实，社会主义初级阶段的基本现实是，经济体制不断变革，社会结构不断变动，利益格局不断调整，思想观念不断变化，社会矛盾多发，社会问题凸显，新需求、新形势、新挑战层出不穷。这一判断是我们制定所有法律和政策的基本出发点。我们在这样一个特定的历史阶段进行人民检察院组织法的修订工作，既不能对诸多实际上还不成熟的问题，作过多细致的规定，为今后法律的改进人为地设置不必要的障碍，也不能因为当前各相关法律制度变化较快，就故步自封，在人民检察院组织法修订的过程中犹豫不定，应基于我们在实践中对人民检察院组织法研究的成熟成果，积极借鉴国外的一些好的做法，及时修正，以更好地指导我们的检察实践。

最后，在立足我国国情的前提下，我们应积极借鉴国外检察制度的先进做法。近年来，学者们普遍意识到简单的“拿来主义”不能解决中国检察实践中的问题，纷纷开始探究外国检察制度形成的深层次原因，立足我国国情，更多地对我国司法体制改革和检察改革密切相关的问题展开比较研究［15］。不同国家基于各自不同的法律传统及法律发展背景，在检察官起诉裁量权、检察机关侦查制度、民事检察制度、行政检察制度等诸多方面都具有差异，在深入分析各国检察制度差异的历史背景及实际效果的基础上进行积极借鉴，对完善我国检察制度无疑具有重要的意义。如法国刑诉法规定，法国的检察官在刑事诉讼中的职权主要包括受理犯罪举报，领导和监督侦查，调控公诉范围，出庭支持公诉和监督刑罚执行。在非刑事领域，检察官可以参与民事诉讼，以保护国家利益，保护弱势群体。在商业领域，企业也在检察院的监督范围之内。在行政管理领域，检察院有权监督司法辅助人员、律师、司法鉴定人员、司法和解人员等，并可监督民事判决的执行及对医生、监狱、精神病医院、私人教育机构、酒业零售业等进行监督［16］。国外有关检察院职权的规定和我国的相关法律规定及实践做法既有相同的地方也有诸多差异，有许多值得我们借鉴的地方。

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