改革与突破：重庆、成都统筹城乡发展的制度创新

贾 舒

（中共四川省委党校，四川 成都 610072）

党的十八大明确提出：解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。统筹城乡发展被提到前所未有的高度。改革开放以来，国家采取了一系列促进城乡统筹协调发展的政策措施。但是，城乡差距不断拉大的趋势仍在继续，城乡二元结构的矛盾依然存在。重庆、成都作为国家统筹城乡综合配套改革试验区，在促进统筹城乡发展方面进行了一场深入系统的改革，取得了一些重要成果，其实践经验值得总结、推广。

一、重庆、成都统筹城乡制度创新的突破口及路径

纵观重庆、成都的改革无一例外的选择土地制度创新作为统筹城乡发展的突破口。一方面在于土地资源的基础性和重要性，另一方面在于现行土地制度扭曲，城市土地与农村土地二元化现象十分显著。

1.重庆市地票制度。

2008年12月“重庆农村土地交易所”挂牌成立，重庆市正式启动了地票交易试验。根据《重庆农村土地交易所管理暂行办法》、《重庆农村土地交易所交易流程》、《重庆市国土房管局关于规范地票价款使用促进农村集体建设用地复垦的指导意见(试行)》，重庆市地票改革的脉络图逐渐浮出水面。

（1）地票的产生。地票产生于农村宅基地和集体建设用地的复垦。各乡镇政府首先对辖区内适宜复垦的地块进行全面摸底调查，对适宜复垦的地块统一向区县国土局申请复垦计划。各区县政府按照符合土地利用总体规划和土地整理复垦开发规划要求并与新农村建设规划、村镇规划、城镇规划相衔接的原则，每年定制区县农村集体建设用地复垦规划。复垦规划经重庆市政府批准实施，复垦项目完成后，由各区县国土局等部门组织初验，最后由重庆市组织验收，验收合格即颁发“建设用地指标凭证”。

（2）地票的交易。地票交易由复垦方提出申请，由重庆市土地交易所接受申请并组织地票交易。取得凭证的建设用地指标有两种使用方式：一种进入重庆市农村土地交易所进行交易，从而形成地票；另一种不进行交易，而是通过土地增减挂钩的方式留在本区县，补充本区县建设用地。地票交易须在重庆市政府指导下进行，其基准交易价格由市政府统一确定。

（3）地票指标落地。地票指标落地即土地使用权指标落实到具体地块上。地票使用的总规模不能超过已交易的地票规模。竞购方购得地票只是获得了地票所载明的等量国有建设用地指标，其可以在符合城乡规划和土地利用规划的相应土地上选定建设项目用地办理拟用地地块的征转用手续，耕地征用按“招拍挂”程序进行出让，地票持有者若在该国有土地出让中竞拍失败，则其地票按原价转给竞拍获得者。

（4）收益分配。为了切实保护农民的利益不受损害，重庆市政府严令地票收入在扣除农村集体建设用地复垦成本后，其增值收益必须全部反哺“三农”，其中85%归农民个人，15%归村集体。按照《暂行办法》，复垦宅基地及其附属设施用地而形成的地票增值收益全额用于增加退出宅基地农户的购房补助，复垦公共设施和公益事业用地、乡镇企业用地而形成的地票增值收益缴入复垦区县政府的地票专门账户。截止到2011年，重庆市共交易地票5.29万亩，成交金额129.07亿元。

2.成都市农村土地产权制度改革。

2008年1月16日，中共成都市委、成都市人民政府下达了1号文件，开始在全市范围内实施土地产权制度改革，试图最终“建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度”。这标志着成都农村土地产权制度改革拉开了序幕。

（1）土地确权。为了保证改革顺利进行，成都市政府采取了先行先试的办法，第一个“确权”试点选在都江堰柳街镇。成都市政府利用国土资源部第二次土地资源调查的相关资金，联合西南交通大学开发GIS软件，对试点乡镇土地面积进行实测，在此基础之上对该镇的农村集体土地所有权、房屋所有权、集体建设用地使用权、农村土地承包经营权进行确权、登记和颁证，明晰了农民相应的财产权利，使农民能够成为市场主体，切实保护农民利益不受损害，自愿流转自己的土地。

（2）创新确权程序。柳街镇土地确权试点的重要贡献，是摸索出一套实际可用的确权程序——“村庄评议会”。虽然家庭联产承包责任制的实施，农民获得了土地承包经营权，但由于历时久远而其间政策法律变化纷繁复杂，农村土地产权边界已经模糊。为了保证农民在确权过程中的主体地位不受损害，柳街镇在确权过程中以每5～15户人家推选一位“老者”组成“村庄评议会”，对入户产权调查和实测的结果进行评议，对存在异议的问题，通过反复沟通与协调才向相关部门上报确权方案，所有农民无异议后才正式颁证。由于推选的“老者”一般都是村组中德高望重的老人，或者是当年担负过村庄公共管理责任的长者，其能够得到当地村民的接受具备协调农村各方利益的能力。由此，农村确权已从一个比较抽象的政策目标，发展为一套切实可行的操作程序。

（3）设立耕保基金。如何能够消除农民流转土地的后顾之忧，剥离土地的社会保障功能，成为成都市委市政府首要考虑的问题。于是成都率先于全国实施耕地保护基金制度。资金来源由市县两级财政按1：1比例共同筹集，专项用于实际承担耕地保护义务农户的养老。耕地保护基金制度，有效地保护了耕地、降低了农民流转土地的机会成本，开启了农村社保新体系。2010年，成都发放耕地保护基金总计21.4亿元，涉及3万多个村民小组、176.6万户农户。

（4）搭建流转平台。为彻底实现农地确权后的流转，成都市先后出台了一系列办法，其中最显著的在于成立我国第一家农村产权综合性交易服务平台即成都农村产权交易所。该交易所于2008年10成立了，引导农村土地产权向着合法化、规范化、有序化等方向发展。2010年，该交易所合计流转土地27516宗，成交金额227119万元。

二、重庆、成都农村土地制度改革逻辑

从上述两地农村土地制度改革步骤中，可以看出虽然两地都把土地制度创新作为统筹城乡改革的突破口，但改革的路径却大相近庭，隐藏在其背后的经济逻辑也有所不同。

1.重庆农村土地制度改革逻辑。

毫无疑问，重庆地票制度采取“先补后占”的方式运行，这有利于保证耕地红线和提高耕地质量，实现土地资源要素在城市与农村之间自由流动。但在重庆地票制度实际运行的过程中，不难发现隐藏在其背后的政府功利主义需求与农民主体地位缺失的尴尬。[1](p70-74)

（1）政府职能的异化。地方政府本应是政策制定者，是保护农民利益的制度实施者和各种利益关系的中立协调者。但作为由具有理性经济人本性的个人组成的政治组织，政府同样具有明显的追求自身经济利益最大化的“经济人”特征。重庆地票制度说到底实际上是国土资源部实施的城乡建设用地“增减挂钩”试点政策的一个利用形式。这项政策规定，农村建设用地复垦为耕地后，城市就可以将一定量的耕地转变为城市的建设用地，城市就缓解了建设用地缺乏的矛盾。简单说，就是把农村建设用地的减少与城市建设用地的增加挂起钩来。但国土资源部对这项试点政策有严格规定，并实行指标控制，不允许随便多垦多占。地票的供给取决于可复垦的土地数量，而这个数量对于城市扩张的用地需求量有相对的独立性。农村建设用地复垦多，地票供应量当然就大。但另一方面，国家对各地的城市建设用地使用有指标控制，不能因为复垦土地多，就可以多占农地搞建设。重庆地票的交易量如果按面积核算，明显超过地票“落地”所匹配的城市扩张用地面积。如果这两个数量长期不匹配，地票价格必然会下降，政府会不会采取办法干预地票的供应和交易？这样一来，地票市场本质上还是一个政府控制的玩偶。同时，产生地票的不同村庄区位条件不同，复垦的耕地的质量也不同，按理来说，它们所产生的每亩地的地票应该有不同的价格。但市场无法给出不同地票以不同的价格。地票在不同时间的价格不同，只与进入流通的地票的总量有关系，也与市场对地票的需求有关系。地票市场也不能反映地票的实际的合理“成本”差异，也就不能体现资源配置最优化原则。

所以，从这几个层面看，地票制度并非市场化的制度。重庆力推地票制度改革，无非是地方政府功利性需求而已。在重庆统筹城乡改革方案中，要实现“大城市”带“大农村”，必然面临着大量农民进城转变为城市居民，重庆市的目标是要转移1000万进城农民，如此庞大的移民，在现行的土地管理制度下，城镇建设用地捉襟见肘，政府将引导农民彻底放弃自己的土地而“洗脚进城”，这样政府一方面能够为工业化、城镇化获得大量建设用地指标；另一方面，能够获得大量土地增值收益，用以负担1000万“农转居”背后的巨额社会保障费用。

（2）农民主体地位的缺失。在政府职能异化之后，农民作为弱势群体，缺乏与政府讨价还价的资本，在实际地票运行过程中，从权利主体演变为责任主体。农民与农村集体经济组织应当是地票制度的权利主体，地票立项申请由土地权利人提出，农村土地复垦主体是拥有该土地所有权的广大农民和农村集体经济组织，但由于地票立项规划由政府统一制定，农民无法参与其中，且农民信息缺乏、居住分散、组织松散无法独立完成地票交易，反而在政府统一制定出复垦规划后，农民作为责任人必须配合地方政府完成规划，彻底沦为责任人。最后地票拍卖收益中直接用于被拆迁农户的补偿、补助部分只占40%左右，农民无法享受到完整的土地增值收益，收益的大头都被地方政府拿走了。

2.成都农村土地改革逻辑。

（1）政府主导向市场主导的转变：还权赋能。[2](p31)伴随着城市化、工业化双加速时期，农村已经并正在发生深刻的变革。成都市清醒地认识到了这一现实。农村劳动力开始大规模地向城市积聚和流动，由此带来的土地资源配置、城乡空间布局的重大变化，必然要求农民世代依靠的土地资源权利归属的界定及合法表达，否则，过去以公权侵犯农民合法私权的老毛病，也可能再次出现，最终导致成都构想的以市场机制代替政府主导的“土地流转”机制无法建立起来。因此，成都市大力推进土地确权改革，通过“确权”明晰农村土地产权，保障农民主体利益，奠定由政府向市场过渡的制度性基础。在2009年成都全市范围内完成确权登记颁证后，成都市出台了《中共成都市委、成都市人民政府关于实现生产要素在城乡之间自由流动的意见（试行）》（成委发[2010]29号文件），试图建立土地自由流转的市场机制。从成都土地产权制度改革的蓝图中，我们看到了政府作用力边界的收缩，看到了以市场机制代替政府主导的统筹城乡改革的方向，这无疑是作为国家统筹城乡综合配套改革试验区最为重要的“试验成果”。

（2）基层民主治理的创新。成都市从2008年开始土地产权制度改革到2009年完成全市范围内的土地确权颁证，期间还经历了5.12汶川特大地震灾害，能够如此快速、平稳地完成确权颁证的任务，秘诀就是充分尊重农民的主体地位。在成都统筹城乡改革试验中，探索出一条基层治理机制民主化发展的路子。不管遇到的问题有多繁琐，只要农民有积极性，都能由他们自主解决，这是成都总结的经验。村庄评议会和村民议事会的创造，极大地激发了农民自我管理、民主决策的热情，生动地反映出农民对于落实自身财产权利的热切期盼，也彰显了他们的智慧和能力，保证了成都产权制度改革的顺利进行。[3](p4-11)

（3）难以解决“钱”从哪来的尴尬。成都的统筹城乡改革特别是土地产权制度改革，建立市场机制促进生产要素自由流动的路径是值得称道的，但是也难掩“钱”从哪来的尴尬。据统计，截止2010年，成都统筹城乡方面的财政投入已达200多亿元，对于当年地方财政收入仅有500多亿而言，不可谓不多。成都每年财政投入的村级公共服务资金从最初的20万元，达到现在的40万元。面对日益增长的财政资金压力，成都也把目光投入到了农村土地综合整治，利用国土资源部城乡建设用地增减挂钩政策，通过农村土地综合整治，形成“地票”。2010年底，成都市国土局发布《关于进一步完善国有经营性建设用地使用权出让“持证准入”制度的公告》称，从2011年1月1日起，所有在成都市拿地的开发商，必须首先持有相同面积的“地票”。而要想获得“地票”则只有两种方式：一是直接参与农村土地综合整治项目，二是在成都农村产权交易所购买。“持证准入”的地票制度早在2010年8月5日，就首次被成都市国土局提及。按照当时政策规定，开发商在成都拿地有两条途径，除购买“地票”之外，第二种方法就是缴纳建设用地指标保证金。这一政策在随后的实施过程中出现开发商都选择缴纳保证金局面，并没有去购买“地票”。但保证金对于成都市农村土地综合整治的资金需求来说远远不够。最近两年，成都农村土地综合整治成本一路高涨，整理的农民宅基地每亩至少需要十几万元，有的则高达五六十万元。成都市国土局规划到2015年，将对全市500多万亩农用地和50多万亩建设用地进行综合整治，按照现行价格至少需要投入资金866亿元，而成都市现有的财力无法负担，成都市事实上已经没有钱搞农村土地综合整治了。在这样一种尴尬的局面下，为了进一步挖掘“地票”的价值，成都市出台了前述的“持证准入”制度，将“地票”和“拿地资格”捆绑起来，这直接带来了“地票”价格的飙升和政府土地出让收入的飙涨。尽管成都规定拍卖价格是每亩15万元，但实际成交结果是最低每亩46.5万元，最高则达到每亩92万元。成都市首次拍卖了2000亩土地指标共拍出14.578亿元，而这些钱绝大部分进了政府的腰包，对农民的拆迁补偿太低，侵害了农民的利益。

三、几点启示

成渝两地在获批全国统筹城乡综合配套改革试验区后，经过大胆的体制机制创新，以土地制度创新作为统筹城乡改革的突破口，已取得较好的前期探索成效。但是，尚存一些影响进一步改革发展的深层次制度难题。

1.土地制度问题。从成渝两地的试验来看，两地的改革都已步入“深水区”，进一步深化改革受到“顶层设计”的制约，“跳起摸高”改革游走在中央政策法规的边缘。现行的土地制度实质上城乡二元土地制度，并以法律形式确定下来，城市土地归国家所有，农村土地集体所有，同地不同权。农地经营权可以通过转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转，但农村集体建设用地、宅基地则无法流转。然而国土资源部制订的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）为充分利用农村闲置的集体建设用地找到了办法。[4](p41-45)无论是成都的“农村土地综合整治”还是重庆的“地票交易”，都不难发现通过增减挂钩、占补平衡的方式，地方政府获得了建设用地的级差地租，创造了大量的财政收入，而农民的利益则被侵犯。归根到底，出现这一现状的根本原因在于当前土地制度的缺陷，先天不足导致“同地不同权”，因此创新农村土地制度成为统筹城乡发展亟待解决的头等问题。

2.财政体制问题。财权、财力与事权背离成为当前财政体制所暴露出的最主要问题。1994年分税制改革之后，各级地方政府虽有财权但由于税源零散、税基狭窄、可税收入低，财权与财力出现背离；与此同时，由于我国事权划分不清，上级政府不断向下一级政府下压事权，却又集中财权财力，而下一级政府财力有限，财政陷入困境，只能靠非税收入和借债度日，“卖地财政”成为各级地方政府获得财政收入的主要来源。如此一来，就不难理解成渝两地在统筹城乡试点过程中，为何频频出现“土地换户籍”、“土地换社保”的举措了。因此，改革现有的财政体制是十分迫切的要求，统筹城乡发展过程中，资金需求巨大，仅仅靠单个地方政府的投入是远远不够的，必须增加中央政府财政转移支付的力度。与此同时，还应加大力度引导民间资本进入农村，逐步改变以往过度依赖政府的现状，突破资金短缺的瓶颈。

[1]杨飞.反思与改良：地票制度疑与探——以重庆地票制度运行实践为例[J].中州学刊，2012，（6）.

[2]黄祖辉，黄宝连，顾益康.成都市城乡统筹发展中的农村土地产权流转制度创新研究[J].中国土地科学，2012，（1）.

[3]成都市统筹城乡综合配套改革试验区建设领导小组办公室.成都统筹城乡发展总结报告[R].2010.

[4]刘润秋.土地流转占补平衡：典型模式与制度缺陷[J].社会科学研究，2011，（4）.