城市流浪乞讨儿童救助保护的非政府组织参与*

汤秀娟

(广州大学，广东 广州 510006)

政社共治是我国社会管理的发展方向。对城市生活无着流浪乞讨儿童进行救助保护不仅是政府的责任，也离不开社会的自治与公民的参与。非政府组织(NGO)参与城市流浪乞讨儿童救助保护，不仅意味着政府职能的公开、开放，而且意味着政社关系重构下政府对社会力量的尊重与支持，是政府善治能力提升的重要体现。

一、NGO参与流浪乞讨儿童救助保护的现实要求及优势

2003年施行的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(下简称《救助管理办法》)，与《中华人民共和国未成年人保护法》一起，为保障城市流浪乞讨儿童的权益提供了崭新的理念。但因救助管理政策出台的仓促以及救助能力的不足，流浪乞讨儿童权益保障失效，直接挑战现行的社会公共安全制度，这些客观上为非政府组织参与救助管理提供了必要的空间和条件。

(一)NGO参与城市流浪乞讨儿童救助保护的现实要求

“市场缺陷”与“政府失灵”为非政府组织介入公共管理领域提供了现实基础。城市流浪乞讨儿童的救助有着非常明显的非营利性、公益性，是强调社会安全与公平条件下的公共服务及公共物品的再分配，其本身是对以“优胜劣汰”机制实现资源优化配置，强调效率的市场经济缺陷的弥补。为此，提供公共产品实现社会救助管理的主体是政府，但是对流浪乞讨儿童救助需求的多元化满足政府自身是无法提供或完全提供的。此时，非政府组织便以其非营利性、公益性、自愿性等特点，参与社会救助，提供高质量、多样化、高水平的公共服务以对政府的失灵进行补充，实现政府救助管理水平的提升。所以在城市流浪乞讨儿童的救助保护过程中，政府发挥主导的作用，同时还需要引入非政府组织的力量以提高救助的效能，降低社会管理的成本。

(二)NGO参与城市流浪乞讨儿童救助保护的优势

城市流浪乞讨是一个综合经济、政治、文化等多重因素的长期社会问题，对城市流浪乞讨儿童进行救助管理保护是一个复杂的系统工程，需要形成政府主导社会协同的参与机制共同发挥作用。其中，非政府组织以其独特的组织特性和结构特征参与救助管理有其明显的优势。

1.角色优势。非政府组织中立的系统角色和志愿的组织定位为救助管理提供信任环境。非政府组织参与救助管理，因其非官方、民间的性质，其成员比政府公务人员更容易深入流浪乞讨群体，在沟通中建立互信关系，从而准确了解求助者的需要，为及时救助流浪乞讨者，并为保护儿童权益提供了前提，也提高了救助保护的效度。另外，因非政府组织的公益性与自愿性特点，成员有着强烈的社会责任感和贡献社会的愿望，在参与救助时，本着利他主义和人道主义的价值观对流浪乞讨人员进行人道主义救助，为救助保护流浪乞讨儿童带来契机。

2.筹资优势。资金是对流浪乞讨儿童实施救助保护行动的根本保证。非政府组织有开放的系统网络和灵活的组织运作机制，具有有效拓宽救助资金的筹集渠道。其筹集资源的模式总体可分为三类:民间捐赠、政府支持或公共部门支付、私人付费。［1］P22如接受来自个人、企业、基金和社团等的海内外民间捐赠，为流浪乞讨儿童的救助积累资金;接收来自政府转变职能，推行福利社会化过程中以补助或支付形式转移的资金，为救助服务实现有效的补给;有偿提供某些私人服务所获得的资源等进行统筹整合，按需投入救助，提高救助的能力等，相对政府仅靠财政支出的渠道更为宽广。

3.专业优势。儿童流浪乞讨的原因及方式是多元的。有因家庭及学校教育缺失或失当、不完整家庭的抛弃、家庭贫困等原因离家出走，之后流浪街头或被成年人组织、操控乞讨的;有被拐、骗、买、租等原因被成年人操控乞讨的;有被亲人伦为示弱工具而乞讨的。在方式上有示弱、欺诈、强讨、卖艺、卖花、捡垃圾、偷盗等。［2］P103以多原因多方式存在的城市流浪乞讨儿童，身染坏习、心理扭曲、教育缺失、满身疾病、温饱堪忧等。行为纠正、心理辅导、法律援助、学习教育、疾病医治、日后就业等均需要多元的救助保护以实现其生活、生存、发展的正常化。非政府组织成员来自于社会各个行业，大多是各行业中的精英分子，在专业性救助中非政府组织及其成员积累了丰富的经验，借助其专业优势与涵盖面广的特点，能满足城市流浪乞讨儿童的多元需要，而且更全面照顾到救助过程中不同阶段受助者的潜在需求，仅依赖政府行为难以实现有效的分类救助。

4.沟通优势。非政府组织因其自愿性特点，在施行救助行动过程中往往需要通过多方互动、协调以实现目标，客观上使其产生比官方的权威性救助更高的附加效益。一方面，作为生于民间长于民间立于民间的非政府组织，它与不同的社会力量紧密联系，在参与救助的过程中，既能面向社会争取更多救助资源，也在无形中引导社会各方更进一步了解这类特殊人群，激发人们关注和参与社会事务的热情，增强普通公民的社会责任感。另一方面，非政府组织在长期的第一线工作中，能收集到大量数据信息，透过信息反馈机制，达成与政府组织的互动沟通，将收集到信息提供给政府，这些信息将成为政府制定相关社会保障政策制度的基础之一，辅助政府科学决策，设置兜底的社会安全网。

二、制约NGO参与城市流浪乞讨儿童救助保护的因素

尽管非政府组织在参与城市流浪乞讨儿童救助保护上具有明显的优势，但现实中，制度环境的未尽优化，行业自律互律机制的不全等因素，致使非政府组织的先天优势未能显露，也束缚其参与的能动性。

(一)政策法规缺漏，NGO参与救助保护的聚集优势不强

权威的法律支持是非政府组织顺利参与救助保护的制度保障。因法律规范缺失，非政府组织参与救助的合法性受限。一方面法律法规不健全，国家目前规范非政府组织工作的条例主要有《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》等，但它们存在一些漏洞，对于我国所有类型的非政府组织而言，缺少一部统一引导规范的部门法律。非政府组织在社会上的地位和作用缺乏明确的法律规定，相关的组织性质、财务制度、信息公开、权益保障和监管机制等也未能依法进行规范和约束，制约了非政府组织参与社会管理的自主性。另一方面，《救助管理办法》虽然提出“国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”，但是缺乏具体的法规对非政府组织参与救助管理进行权责的界定，参与的途径与规范也未能依法进行明晰化，为此非政府组织参与救助管理的可操作性不强。最后，税收激励机制不足。目前我国可以享受全额免税待遇的非政府组织只有中华慈善总会和中国红十字会等7家，这种定向性的减税政策，使致力于城市流浪乞讨救助的其他非政府组织难以得到激励机制的保障，在一定程度上影响该类非政府组织参与救助管理的积极性，甚至阻碍非政府组织的健康发展。

(二)自律互律机制不全，NGO参与救助保护的“发育不良”

自律互律机制是非政府组织自我完善和发展壮大的推动力量，也是参与救助管理的能力体现和资本保证。一方面，组织内部管理制度化低，自律规范不全。目前我国非政府组织成员主要由专职工作人员、兼职工作人员及志愿者三部分组成，其中以兼职人员为主，缺少志愿者的参与是当前我国非政府组织与发达国家非政府组织在人力资源方面的最大差异。在缺少志愿者及专职人员为主成员的条件下，非政府组织参与救助管理的专业队伍难形成，甚至阻碍组织的各类管理机制的确立、社会资源的整合、自身形象的塑造。另一方面，行业联盟发展缓慢，互律效果不明显。在当前制度环境下，非政府组织间“各自为政”居多，缺乏非政府组织的联盟机构或行业组织来协调、沟通和规范其活动，在行业互律、彼此约束上未能达成相对一致的共识，导致救助异化现象时有发生。

(三)合作协调不足，NGO参与救助保护的聚集优势不强

类似于企业组织的“规模集聚效应”，活动在城市流浪乞讨救助领域的非政府组织需通过地区内、地区间，甚至不同领域间的合作互动、协调配合来更好实现救助的目标。而当前，我国参与救助的非政府组织惯于“孤军奋战”，极少借助建立“行业协会”等联盟实现互动推进公信度建设。不仅无法拓展救助服务范围及行业影响力，而且当共同利益受损时也无法集中表达诉求，捍卫合法权益。另一方面，非政府组织忽视互动合作机制建设，难以形成资源共享、信息互联的聚集优势。因缺少合作机制的调控，非政府组织未能盘活分散在不同地方的各类救助资源，导致资源效用得不到最大化的发挥。

三、NGO参与城市流浪乞讨儿童救助保护的途径

推动非政府组织发挥优势，参与城市流浪乞讨儿童的救助管理，形成政府主导，社会参与的救助协同机制，需要在政策环境、激励机制、合作模式上进行思考。

(一)优化NGO参与救助保护的政策环境

政策环境是系列政策的生成、运行、发生作用的过程中一切条件的总和，良好的政策环境是非政府组织参与城市流浪乞讨儿童救助的基础条件。

第一，健全立法，为NGO参与救助保护提供良好的法制环境。非政府组织参与城市流浪乞讨儿童救助保护，需要借助法律的力量获得合法的身份立场，并明确它的定义、组织原则、活动规范、监管机制等，以便将其参与救助保护的相关内容纳入法律的调整范围。为此，一方面应尽快出台《非政府组织法》，为非政府组织的成长提供良好的法律环境和管理规章，以助其成熟发展并成为独立于政府部门之外的社会力量。另一方面，制定《慈善法》，以明确非政府组织与政府组织在社会救助中的权责关系，规范非政府组织参与救助的行为规则与操作程序，促进两大组织的合作，为非政府组织介入救助管理提供法律保障。

第二，创新管理体制，促进非政府组织救助的自律、互律机制形成。广东于2011年11月出台《关于广东省进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，并于2012年7月1日对工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类的社会组织按照民政部门业务主管和登记一体化来进行直接登记，社会组织的业务主管单位均改为业务指导单位，成立社会组织直接到民政部申请。此举被学术界誉为非政府组织管理体制改革的“破冰”行动，打破“双重管理”的束缚，为非政府组织的发展提供了良好的土壤，更为参与流浪乞讨儿童救助的慈善类非政府组织的发展提供了前所未有的契机。当然，促进慈善类非政府组织的健康发展，还需依赖完善的监管机制，将非政府组织救助置于一个统一的监管和政策框架内，协调其权责关系及利益保障问题，形成透明、公开的自律、互律规范。

(二)完善NGO参与救助的激励机制

良好的政策环境是非政府组织健康发展的前提，而有效的激励机制是推动其主动参与流浪乞讨儿童救助保护的动力之源。

第一，完善税款减免优惠制度，鼓励多种社会力量支持非政府组织救助。公平公正且科学易行的税收优惠机制能鼓励更多社会力量支持非政府组织参与救助。目前，需尽快对《企业所得税法》等法律法规进行补充完善，为参与社会救助的非政府组织提供覆盖面广、免税税种多、退税程序简单的免税政策，并建立统一平等的捐赠税收优惠平台，以激励非政府组织参与救助的积极性和潜能。

第二，创建公益募捐执照制度，促进救助资源合理配置。当前我国大量的非政府组织不具备公益募捐资格，社会救助资源很大程度上被集中于某几个官方背景的慈善机构，不利于资源的有效使用。因此，创建公益募捐执照制度是提升非政府组织参与城市流浪乞讨儿童救助保护能力的保证。公益募捐执照制度的创建强调政府对该制度程序及监管系统的完整设计，当需要时，非政府组织依制度程序向主管机关申请公益募捐执照，再向相关地方政府申请募捐许可证，政府主管部门对申请者的时间、目的，以及募捐的具体用途、开支情况等进行严格的审查和全程监控，保证非政府组织在公开、公平、透明的条件下进行有效的公益募捐行动。公益募捐执照制度相当于取消了募捐资格的差别待遇，本质上体现了政府对官方背景救助组织和非官方背景救助组织的一视同仁，利于推动非官方背景救助组织发挥更大的积极性。

(三)构建NGO参与救助的合作模式

非政府组织参与城市流浪乞讨儿童救助是一项长期性工作，需要一个长效的发展机制，通过建立合理可行的多方合作模式，保障这一工作的完整性、根本性和稳定性，以实现解决城市流浪乞讨儿童救助问题的愿景。

第一，转变理念，构建政府与非政府组织之间的“伙伴关系”。政府与非政府组织有着共同的价值追求，加上非政府组织在提供社会救助上的独特优势，实现流浪乞讨儿童的救助保护利益的最大化，两者需建立平等合作的伙伴关系。为此，政府组织应转变理念，正确看待并重视非政府组织参与流浪乞讨救助的价值和作用。逐步推行和完善业务主管和登记一体化制度，为非政府组织的发展壮大提供政策条件的同时，加快非政府组织与政府在组织机制上分离的过程，在建立完善的法律制度构架下，规范非政府组织的管理，促进非政府组织与政府救助管理机构的互补性配合，将非政府组织提供的救助服务纳入政府购买范畴，建立与非政府组织合作的长效机制。

第二，加强社会互动，拓展非政府组织的多维合作空间。非政府组织参与流浪乞讨儿童救助保护的能力优势，源自社会各界的有机合作，即与政府、企业形成长期合作的良好关系。同时也强调非政府组织内部的良好协调互补机制，即其系统内部的分工协作，如募捐与救助或服务分离、综合服务机构与专业服务机构并存发展，在分工中加强协作、促进互补等，推进社会多元参与的模式，保证非政府组织参与救助保护服务运行的公正性、客观性。为此，非政府组织应在法律政策的规范下，培养立足民间，建设以公众信任为基础的专业分工机制和规范运行机制，保障流浪乞讨儿童救助追踪回访机制的运行等。此外，救助类非政府组织也应该适当学习企业组织的公关建设，通过建立与媒体等的有效双向沟通，获得社会舆论的正确评价，促进非政府组织参与城市流浪乞讨儿童救助保护工作的良性发展。

［1］郭国庆，李先国.国外非营利机构筹资模式及启示［J］.经济理论与经济管理，2001，(12).

［2］汤秀娟.城市流浪乞讨人员救助管理政策的运行效应——基于广州市的实证研究［J］.国家行政学院学报，2010，(2).

责任编辑:谭桔华