农民专业合作社财务治理的现实冲突及对策*

廖克勤

(中共长沙市委党校，湖南 长沙 410004)

本文在剖析农民专业合作社财务治理特征的基础上，对我国农民专业合作社财务治理的现实冲突进行分析，并提出完善我国农民专业合作社财务治理的路径。

一、农民专业合作社财务治理特征

同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者自愿联合，农民专业合作社控制权与经营权的分离，形成社员与合作社之间的委托代理特殊关系。其委托代理关系的特殊性在于，社员不仅是合作社的所有者，而且还是独立的生产者，合作社的交易者。当合作社的管理者向社员提供合同时，管理者是委托人，社员是代理人;当社员向合作社提供合同时，社员是委托人，管理者是代理人。合作社内部存在“双向的”委托代理关系，合作社缘此而需要治理。农民专业合作社法人治理的逻辑起点是农民专业合作社的性质决定的，处于法人治理核心地位的财务治理的应然性和必然性，彰显无疑。

财务治理就是基于财务资本结构等制度安排，对企业财权进行合理配置，在强调利益相关者共同治理前提下，形成有效的财务激励约束机制，实现公司财务决策科学化等一系列制度、机制、行为的安排、设计和规范。通过这种制度安排，以形成科学的财务约束机制和相互制衡机制，协调利益相关者之间的责、权、利，实现效率和公平的合理统一。［1］

农民专业合作社采用“民办、民管、民受益”的管理原则，体现了财务治理的基本要求。“民办”体现了财务治理的合作性特征，“民管”体现了财务治理的民主性要求，“民受益”体现了合作社财务治理终极要求。农民专业合作社财务治理特征主要表现为:

1.资本结构:资格特定，注册资本小，权益负债比例不均衡

资本结构是财务治理结构的基础。［2］资本结构安排在一定意义上是企业的产权制度安排，也是公司治理结构基本安排。我国目前农民专业合作社的产权结构主要由股金、公积金、国家财政直接补助及其他捐赠三部分构成。农民专业合作社的产权结构特征为:

(1)产权客体基本平等。农民专业合作社是典型的农民互助组织。为了满足全体成员共同需求，成员直接参与经营管理。合作社的主要事项都由成员自己决定，充分赋予农民专业合作社以自治空间。同时，保障了每个成员拥有独立于合作社的财产权利，参与合作社民主管理的权利，分享合作社盈余的权利等。

合作社对成员出资、公积金、国家财政补助形成的和社会捐赠形成的财产，享有占有、使用和处分的权利。成员的出资在本质上是将其个人财产授权于合作社支配，存续期间，其作为合作社成员与其他成员以共同控制的方式行使对所有成员出资的支配。

(2)控制权民主行使，成员地位平等，实行民主管理。合作社由社员民主控制，在决策权上实行的不是以出资额为本位的一股一票制，而是以人为本位的一人一票制。合作社法规定了一人一票的民主表决机制。即使设置附加表决权，一人一票仍然是合作社表决制度的核心。

(3)利益分配以惠顾为基础。农民专业合作社盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量(额)比例返还的原则，返还总额不得低于可分配盈余的60%。为保护投资成员的资本利益，规定对惠顾返还之后的可分配盈余，按照成员账户中记载的出资额和公积金份额，比例返还于成员。同时，农民专业合作社接受国家财政直接补助和他人捐赠所形成的财产，也按照盈余分配时的合作社成员人数平均量化，以作为分红的依据。

(4)社员权不可转让。社员权不能让渡，从制度上确保社员资格的纯粹性，同时，也使得产权不可交易，产权的公允价值无法体现。入社自愿、退社自由，体现着合作社社员的自愿原则;同时，产权没有封闭，合作社的规模呈现一定的不确定性。

(5)权益负债比例表现为不均衡。我国2007年农民专业合作社法颁布后，注册的合作社数量逐年增加，但整体发育水平还很低，不成熟。农民不富裕，资金少，社员股每股金额小，合作社融资渠道窄，债务融资困难较大，农民专业合作社一般是通过股权融资来满足其对资金的需求。

2.财权配置:层级授权，民主管理

农民专业合作社成员大会是农民专业合作社的最高权力机构，农民专业合作社成员大会由全体成员组成，选举产生理事长、理事、执行监事或者监事会成员;农民专业合作社成员超过一百五十人的，可以按照章程规定设立成员代表大会。理事会为合作社业务的执行机构，监事会为合作社的监察机构，经理层为合作社的日常事务管理者。由执行监事或者监事会负责对本社的财务进行内部审计，审计结果应当向成员大会报告。成员大会也可以委托审计机构对本社的财务进行审计。

3.共同治理:民主控制，一人一票

农民专业合作社的主要利益相关者可以分为惠顾者(合作社的使用者)、投资者、经营者以及公共利益代表者——政府。处在发展初期的农民专业合作社，债务融资条件缺乏的情况下，政府实际上是农民专业合作社发展的推动者，进行大量有针对性的投入，既是一个“投资者”，又是一个制度供给者，也是一个外部监督者。所以共同治理其实质表现为内部治理主导型，民主控制就成为了共同治理主要特征，成为了农民专业合作社健康有序发展的关键，是农民专业合作社财务治理的重要特征之一。农民专业合作社成员大会选举和表决，实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权。附加表决权不得超过本社成员基本表决权总票数的20%。这就形成了农民专业合作社财务治理的内生性特征，客观上对处于农民专业合作社治理核心地位的财务治理提出了更高的要求，现实中发展着的农民专业合作社治理问题凸现出来，加强农民专业合作社财务治理是重中之重。

二、农民专业合作社财务治理的现实冲突

笔者对长沙县近100家合作社社长、财务管理人员的调研访谈，发现农民专业合作社财务治理中主要存在:资本结构失衡、社员主体地位不实(特别是异质性合作社)、民主控制不强、监督机制不全、财务管理失范、激励约束机制缺失等问题。其实质主要是来自于以下三个方面的冲突所形成的。

1.初级发展阶段与高级发展模式的冲突

具有现代意义的合作社已发展有一百多年历史。1895年国际合作社联盟成立，将“罗虚代尔原则”确立为基本合作原则，其主要内容包括:(1)自愿入社;(2)民主管理(一人一票);(3)现金交易;(4)按市价销售;(5)只销售货真量足的商品;(6)按惠顾额分配盈余;(7)重视对社员的教育;(8)政治与宗教中立。世界各国合作社发展的实践，某些原则的适用性也发生了变化。国际合作联盟在历次修订中，涉及合作社如何运作的基本原则几乎没变，它们是:(1)自愿入社;(2)民主管理;(3)按惠顾额分配盈余;(4)资本报酬有限。这些原则是合作社的“经典”原则。能否遵守以上四条原则被视为判定一个组织是否是合作社的标准。

一般把二战以前的合作社称为“传统合作社”，而二战以后的合作社则被称之为“市场合作社”。目前世界各国的合作社大体上分成两类:一是以欧洲为代表的“市场合作社”;二是以北美为代表的“新一代合作社”。

从我国的农民专业合作社法规定来看，制度安排更多的是靠近“市场合作社”。我国农民专业合作社萌芽于20世纪80年代，在90年代逐步发展，到21世纪进入快速推进阶段。具有现代意义的农民专业合作社还只有短短的二十几年历史，整体发育水平还很低，规模还很小，不成熟，尚处于起步探索阶段和建设初期。同时，现实中的农民专业合作社的组建，并不完全是市场竞争的压力和农民生存危机的双重挤压下产生的，并不完全是一种互助合作的愿景下形成的共识，而很多合作社是在政府的强劲推动下形成的，甚至有的是为了获得政府的补助而组建的，从客观的角度看农民被合作社的现象比较普遍。当然有合作社这种农业企业形式，是社会发展的一种积极形态，但是任何组织发展是要靠良性的科学的机制来推进的。

经典而成熟的市场合作社——高级发展模式，在我国现阶段实践中显得有劲使不出。从外部来看，存在着制度供给的短缺与制度需求的紧迫性、政府推动的行政力度与服务维度的不对称性、地方政府治理短期效用与合作社发展的长效机制建设不协调等问题。从内部看，很多农民专业合作社组建时的章程都不完善、不明确，其治理结构也不够健全，处于治理结构核心地位的财务治理就显得更加苍白无力。这正是我国农民专业合作社初级发展阶段的表现。可见，现实中初级发展阶段与高级发展模式的冲突不可避免，合作社质和量的取舍成为了现实中突出的问题。

2.民主管理与管理层专业化的冲突

民主管理是管理者在“民主、公平、公开”的原则下，协调组织各种行为达到管理目的的一种管理方法，旨在唤醒人的主体意识，弘扬人的主体精神，发挥人的主体能力，是成员自觉参与下的多数人管理多数人的管理。民主管理是农民专业合作社的核心原则，一人一票，民主控制。

卡尔·科恩认为:民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。［3］民主有两个前提:一是要有共同关心的社会存在;二是要有理性——成员有参与公共事务的基本能力，其中包括制定计划、掌握、判断行动规则的能力，在具体情况下运用这一计划、规则的能力和清楚表达思想与人讲道理的能力。

我国农村有着悠久的农耕文化，长期处于封闭的自给自足的小农经济模式，主体性偏弱，有共同关心的地缘性社会存在，但是成熟的理性——成员有参与公共事务的基本能力——还存在着较大的差距，当然这与社会平均受教育程度有很大关系。虽然改革开放以来有较大的改善，但是，目前由于农村人口的大量流出，而且是那些受教育程度较高者是主要流出部分，这样，农村社会平均受教育程度还更低。所以，我国目前农村要形成完善的成熟的民主机制，还存在着先天性的民主前提缺失。在政府行政的推动下建立起来的农民专业合作社，运行时普遍存在着民主管理有形式，而实质不尽人意的情况。民主管理的评估有两个方面:成员参与的广度和深度。广度容易测量，即所有成员是否参与，深度的观测则比较困难。

市场经济条件下，逐渐发展起来的农民专业合作社客观上需要专业而精干的管理团队，以应对不断变化的市场和实施高效的内部管理，但民主管理的深度和广度与管理层专业化的精度形成天然的冲突。虽然现实中大部分的农民专业合作社还是由本土社员组成的管理层，但是，不论怎样，这个冲突是客观存在的，合作社越发展壮大，管理的幅度增大、层次增多，民主意识越强烈，冲突将表现的越直观。这种冲突其实质是财务治理中要解决的财权配置和剩余索取控制权的问题。

3.集体合作精神与个体效益追求的冲突

在我国市场经济建设日趋完善的条件下效益追求是企业的普遍原则，以资本为核心的组织框架、治理结构、运行机制、人文精神、企业文化给人印象深刻。以合作社为代表的集体合作精神强调分配以劳动为中心，建立服从和服务于合作劳动的制度。尽管两者有着很多共同的前提，如:法律、契约精神、市场经济等，但是，两者存在着本质性的冲突。

在经济领域主流价值取向绝大部分是偏向追求效益的今天，不论是政府决策团队还是合作社的管理层，甚至是部分农民社员，受效益原则的推动参与在合作社的发展中，合作社的治理机制特别是处在核心地位的财务治理就不可避免的受到影响。

三、完善农民专业合作社财务治理的路径选择

我国具有现代意义的农民专业合作社才刚刚起步，要形成有效的财务治理，既是一个理论问题又是一个实践问题。基于本文以上的分析，笔者认为促进农民合作社健康持续发展，完善我国农民专业合作社财务治理需从内部治理和外部治理两个方面展开。

1.强化内部治理，建立高效可行的治理机制

(1)建立完善有效的财务治理结构

财务治理结构是财务治理的基石。财务治理结构大致包括三个部分:资本结构、财务组织结构、财务运营模式。

资本结构安排是农民专业合作社产权制度和公司治理结构基本安排，初步反映了出资人——社员的所有权、企业法人财产权、债权人债权三者之间的制衡关系，主要涉及负债比例和权益、负债内部各组成部分安排。针对目前合作社发展的状况，主要是解决权益负债比例不均衡问题。合作社力求从政府、金融机构、企业、民间多方筹措，解决资金问题，调整权益负责比例，形成良性的财务资本结构。

财务组织结构安排是农民专业合作社财务治理权在股东大会、理事会(经理层)、监事会等权力组织部门间的分配，即财权在农民专业合作社内部的初次分配。从《农民专业合作社法》的规定和各地合作社的发展来看，农民专业合作社的财务组织结构应形成所有者财务、经营者财务双层财务治理组织模式，并且应当以所有者财务的财务治理组织模式为主导，充分解决管理层专业化和民主管理的冲突，建立和落实社员知情权制度、社务公开制度、社员诉求制度，清晰界定社员民主管理和经营者财务权力的范围和程序，在民主管理为主导的基础上逐步实现管理层的专业化。

财务运营模式安排是财权在农民专业合作社内部经营者财务及以下层次财务部门之间的分配，是财权在农民专业合作社内部的二次分配。依据农民专业合作社基本组织模式(如同质性合作社、异质性合作社、联社等)，在农民专业合作社财务战略指导下，构建、形成合理集权、分权的财务运营模式，设立相应的财务机构和岗位。

(2)建立高效可行的治理机制

财务治理机制内容可分为财务激励约束机制、财务相机治理机制两个方面。

财务激励约束机制是通过有效财务激励和财务约束手段，协调农民专业合作社所有者与经营者之间委托代理关系的一种机制。农民专业合作社中的委托代理是一种“双向性”的委托代理关系，社员和经营者都是委托人和代理人，这种关系是互为反向的，相互之间存在着更强的自我约束性，所以，委托代理总成本就必然比单向的委托代理成本低。因此，在农民专业合作社中，经营者的财务约束应该比一般企业更强，激励成本偏低一些。建立以约束为前提的财务激励机制，可以是包括长期与短期、实物与货币相结合等激励形式。

财务相机治理机制是有关农民专业合作社财务控制权适时适度转移的机制。在农民专业合作社利益相关者共同治理前提下，债权人等农民专业合作社外部利益相关者应参与农民专业合作社财务治理权的分配，在适当条件下(如企业财务状况恶化、资不抵债)取得决定的财务控制权，实现财务控制权的有效转移。《农民专业合作社法》中对合作社的合并、分立、解散和清算做出了若干规定，但是，在合作社章程中，一般没有完全引入财务相机治理机制。建立有效的财务相机治理机制，可保护债权人等农民专业合作社外部利益相关者的权益，同时，有助于提高农民专业合作社财务治理效率。

2.完善外部治理，创造民主管理的必要条件

合作社的组织特点具有双重性，即:它既是增进社员利益的企业，也是以民主的方式组织起来的社员团体——协会。民主管理始终是合作社运行机制中的核心。卡尔·科恩认为，实现民主的诸多条件:一是物质基础，二是法制，三是心理条件，四是知识条件，五是防卫条件。［3］合作社财务治理以民主管理为主线，外部治理以民主实现条件为主导，优化环境，创造条件，促使农民专业合作社健康持续发展壮大。

一是加大政府投入，加快扶持政策的有效供给，注意政策规范的系统性、全面性和及时性，快速解决初级阶段与高级发展模式的冲突。二是改善市场环境，建立健全切实可行的金融信贷机制和渠道，使合作社得到资本结构的改善。三是规范基层组织行为，营造良好的体制环境，政府基层组织应当以服务为主旨，而不能以权力为主导;考核基层组织应当以服务的广度和服务的质量为主要指标。四是培育和发展社会事业组织，为合作社提供咨询服务。我国现代意义的合作社是新型企业，为之服务的社会性机构是一个空白，即使存在一些类似机构，也依然不能提供合作社所需要的整套、全程服务。五是加大培训、宣传力度，为合作社创造知识条件，使农民真正了解、认识、理解合作精神，增强民主意识;培养一批从实际中成长起来的合作社管理者。六是强化司法救济制度，营造健康、阳光的司法环境，为农民专业合作社的壮大和发展保驾护航。

［1］衣龙新.财务治理理论初探［J］.财会通讯，2002，(10).

［2］伍中信.现代公司财务治理理论的形成与发展［J］.会计研究，2005，(10).

［3］［美］科恩.论民主［M］.商务印书馆，2007.

责任编辑:刘剑康