乡镇政府债务风险及其防范

谭桔华

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

当前，国际形势发生深刻变化，国内经济发展存在深层次矛盾和问题，我国经济在保持平稳较快发展的基础上面临的困难逐渐增多，稳定经济增长的任务相当艰巨。各级政府既面临着前所未有的机遇和挑战，也面临着许多困难和问题，特别是作为我国行政层级宝塔底座的乡镇政府更是困难重重。其中，影响乡镇政府的核心问题——乡镇政府债务，在中国已经成为一个普遍的问题。乡镇政府是我国行政层级宝塔的基础，也是面向老百姓最基层的一级政府，乡镇政府债务问题在某种程度上已经影响了党和政府在基层人民群众中的威信。胡锦涛同志在十八大报告中指出，要深化乡镇行政体制改革，创新行政管理方式，提高政府公信力，推进政府绩效管理，建设人民满意的政府。面对当前乡镇政府普遍存在的债务问题，要提高政府的公信力，建设人民满意的政府，必须采取相应措施，构建科学的考核指标体系，积极化解历史债务，深化财政体制改革，严格执行公务管理制度，增强乡镇经济实力，加强乡镇政府债务风险规避，防范乡镇政府债务风险恶化。

一、乡镇政府债务状况

我国《预算法》明确禁止地方政府预算赤字运行，但事实上地方政府往往为了承担一些责任又不得不大量举债。据《新京报》和《中国青年报》报道，江苏、云南、山东等地出现县乡政府向行政事业单位职工“借资”事件，融资年息多在12%以上。［1］地方政府已经不仅仅是“担保”集资，而是直接进行融资，实在令人担忧。［2］2013年2月，英国巴克莱集团发布了一份报告称，中国政府的总负债占国内生产总值的62%—97%，其中蕴含了巨大的财政风险。近期IMF、穆迪、惠誉及盛高等外资行纷纷表达对中国政府债务的担忧，尤其是地方政府债务和影子银行体系。［3］穆迪于2013年4月16日下调了中国主权评级展望，认为中国在降低地方债务风险和信贷扩张问题的解决上，没有达到预期进展，地方政府或有负债可能影响中国政府的资产负债表质量，妨碍经济向更平衡和更稳定的增长方式转变。惠誉在2013年4月9日将中国偿还长期本币信用评级从A++－降到A+，理由是担心政府债务膨胀及银行扩张损害金融稳定。这是自1999年以来，中国主权信用评级首次被一家大型国际评级机构下调。所有这些报告资料在某种程度上对中国政府的债务风险敲响了警钟。在这之前，2012年12月31日，中国财政部、国家发改委、央行、银监会联合发布了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，强调必须对地方政府融资行为进行规范。2013年4月15日，银监会下发了《关于加强2013年地方融资平台风险监管的指导意见》，要求各银行控制地方平台贷款总量，不得新增融资平台贷款规模。2013年4月17日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议明确，下一阶段要有效防范地方政府性债务、信贷等方面存在的风险，加强市场监管。［4］我国地方政府负债风险已经引起了国家的高度重视。

1.乡镇政府债务界定

所谓债务，是指债权人向债务人提供资金，以获取利息及债务人承诺在未来某一约定日期偿还这些资金;政府债务是指政府作为债务人与债权人之间按照有偿原则发生信用关系来筹措财政资金的一种信用方式，具体是指政府在国内外发行的债券或向外国政府和银行借款所形成的政府债务。根据一般债务及政府债务定义可以推出，乡镇政府债务应该是指乡镇政府作为债务人要按照协议或合同的约定，依法向债权人承担的资金偿付义务。然而，乡镇政府债务是否有其存在的法理性呢?根据我国《预算法》规定，地方政府必须按照量入为出、收支平衡的原则编制，不得预算赤字运行;除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债劵。对照这些规定，从法律上严格地来说，乡镇政府债务是一个不能成立的伪命题。但事实上，在我国，乡镇政府债务问题又是实实在在存在的一个严重的、普遍的问题。

2.乡镇政府债务状况

2011年6月27日审计署向全国人大常委会报告，截至2010年年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元，这一债务水平相当于2010年国内生产总值的27%。在这些债务中，其中，政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%;政府负有责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他债务16695.66亿元，占15.58%。［5］另据湖南省2010年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告，截至2010年末，湖南省政府性债务共计 4286.78亿元，负债率53.1%，全省有4个地方政府债务率高于100%;在全省政府性债务中，省级债务1357.99亿元，市级债务1641.05亿元，县级债务 1287.74亿元;在全省政府性债务中，政府负有偿还责任的债务2042.34亿元，占47.6%，政府负有担保责任的债务818.32亿元，占19.1%，其他相关债务 1426.12 亿元，占33.3% 。［6］

从目前了解到的和政府已经公布的政府债务资料来看，无论是全国的还是湖南省的这些统计资料中都不包括乡镇政府的负债资料，作为第四级地方政府的乡镇政府债务尚处于一种隐性状态，但情况决不乐观。据《瞭望》新闻周刊2012年第33期报道，对全国8个省份300名乡镇党委书记的调查问卷显示，东部地区乡镇债务额大多在千万元以上，有的超过亿元，个别的在10亿元以上;中部地区乡镇的债务大多在百万元左右，少数乡镇债务超过千万元;西部地区乡镇的债务额多在百万元左右。2012年广东省省情研究中心对云浮市20个镇(街)的调查显示，政府负债总额超过10亿元，其中债务最多的镇达25949万元，最少的也有486万元。［7］

新时期，随着新型城镇化建设的推进，原本已陷入隐忧的地方债务或引发再次冲动。有资料报道，2012年，城投债净供给超过7000亿元，而这一轮城镇化主要是县镇一级，由此来看，城镇化带来乡镇政府债务规模继续扩大似乎难免。在这轮城镇化推进过程中，全国绝大部分乡镇政府将会是旧债未还清又添新债，政府债务压力会越来越大。针对这种状况，金融机构有关人士认为，如果地方政府债务规模继续无节制地越滚越大，总有一天会出现违规，地方债务危机的爆发，只是或早或迟的问题。因此，作者认为，分析研究乡镇政府债务问题既有必要，而且刻不容缓。

二、乡镇政府债务膨胀的原因分析

造成乡镇政府债务膨胀的原因很多，既有历史的原因、经济的原因，也有体制的原因，其中主要是因为乡镇政府承担了比他们收入更多的支出责任，当然也不乏某些乡镇领导为了“政绩”而产生的举债行为。归纳起来主要有以下几个方面。

1.体制性举债

在改革开放的30多年中，乡镇政府财力一直相对困难，乡镇政府经费来源处于一种尴尬的状态。先是经费不够就加大收费导致乱收费，收费相对规范后就转为向基金会借款，基金会解散后，再到金融机构借贷。可以说乡镇政府经济从来没有宽松过。然而，乡镇政府这一级是没有独立的资产负债表的，所有借款最终都得由省级财政、中央财政提供担保。正因为借款有上级财政担保，所以一些乡镇政府在举债时，往往都存在“如果还不上钱，上级政府乃至中央政府会来兜底的”想法。而且，举债对有的乡镇领导来说，是愿意选择的“高回报、无风险”的多赢投资行为:一方面，因为举债搞建设，可以通过建设基础设施等投资行为快速拉动地方经济指标上升，容易出政绩;另一方面，因为债务化解并没有列入干部考核指标，即使有债务也不影响政绩，也不会追究“谁借款，谁负责”。由于有这些因素的客观存在，所以加大了乡镇政府举债的随意性，造成只要借得到钱就没有不要的。

2.配套性举债

“九五”期间，全国各地“普九”达标、学校改造、水利建设等活动盛行，但是各项达标活动和建设都要求乡镇政府筹措配套资金。乡镇政府在上报项目时，只是一味的跑项目、要资金，很少考虑乡镇财力的实际承担能力，当项目争取来后，乡镇政府要负担的各种配套资金就太多了，这样，大量的资金配套问题带来了乡镇政府巨大的财政负担。据调查，就国家安排的农村基础设施建设项目资金而言，其安排的资金往往只能解决50%左右的需求，还有近一半资金需要县乡两级政府筹集。而大多数乡镇政府，特别是经济欠发达地区的乡镇政府是没有什么经济支柱，也没有什么自有经济来源的，于是乡镇这块配套资金就只能大规模举债投入，从而造成大额的配套性债务。

3.事业性举债

近年来，省直管县财政体制改革后，乡镇政府财政状况也发生了相应的变化，乡镇财政收入来源相对减少，乡镇事业发展缺乏必要的资金保障，有的甚至连“吃饭”都比较困难，出现了新的财政缺口:一是乡镇干部工资缺口。乡镇干部和教师现在基本上都是由县级财政统一发放工资，但所发放的只是“裸体”工资，相应的补贴、差旅等费用由乡镇政府自己解决;二是乡镇政府行政编制以外人员的工资缺口。对于乡镇差额拨款和自收自支单位人员的工资则完全由乡镇政府自行解决;三是乡镇管理费用的缺口。乡镇的路灯维修、卫生清理等管理费用，都是由乡镇政府自己想办法解决的。在乡镇政府资金来源有限的情况下，为了解决这些财政缺口，普遍的做法都是通过借贷解决。

4.管理费举债

在全国各地乡镇政府形成的巨额债务中，接待、办公等管理费用是一笔不少的开支，有些乡镇“穷财政富接待”的现象仍然存在。据报道，安徽省蒙城县三义镇政府在“刘梦夫大食堂”消费欠下63万多元的接待费，致使“大食堂”抱着政府所欠的白条而倒闭。另外，据福建省泉州市洛江区马甲镇2012年政务公开资料显示:该镇2012年度接待费支出257474.9 元，办公费 548214.42 元。［8］一个镇政府，经济并不是特别发达，其接待费、办公费这么多，老百姓真是看不懂、想不通。大手大脚、弱于管理，成为乡镇政府负债的另一个重要原因。

一方面，乡镇领导为了在其任期内多出政绩，为了给争取来的项目配套资金，也为了保证乡镇政府的正常运转和基本开支，不惜一切代价到处举债，加剧了乡镇财政陷入运转艰难的境地;另一方面，随着农村税费改革，特别是免征农业税后，乡镇一级可用财力大大减少。虽然国家强化了财政转移支付制度，但由于点多面广，乡镇财政仍然是弥补不足，目前普遍存在乡镇财政收入来源渠道狭窄、财政收入增长乏力等问题。乡镇可用财力少、收支不平衡，是导致乡镇政府债务越滚越大的主要原因。

三、乡镇政府债务的危害分析

近几年来，政府债务问题令人担忧，首先是美国债务引发次贷金融危机，然后欧洲债务持续发酵，导致欧元危机，政府债务几乎成为高风险的代名词。目前我国乡镇政府存在的长期负债运行状况，虽然不可能引发像美国和欧洲那样的经济危机，但也会带来不少社会问题，严重制约经济社会健康发展，影响社会的和谐稳定。

1.影响政府的正常运转

一些乡镇是旧的债务还未偿还又添新的债务，还有的是透支偿还能力超负债运行，乡镇经济陷入了“越没钱越举债，越举债越没钱”的恶性循环，导致乡镇政府在履行政府职能时缺乏基本的资金保障和投入能力，已经严重影响了乡镇政府的正常运转和基层执政能力的提高。

2.制约地方经济健康发展

试想一个负债累累的乡镇政府自身正常运转都成问题，又怎么会有资金来拉动地方经济，引导本地经济发展呢?例如有资料报道，广东省云浮市都杨镇，本来一年财政收入就只有50多万元，但需要偿还的债务达两个多亿，这样即使不考虑利息因素，也需要400年的时间来偿还欠款。背上如此沉重的债务包袱，这个乡镇还有多大的财力和精力来发展经济?经济活力从何而来?

3.损害政府的公信力

长期大量的债务使得乡镇政府财力举步维艰:有些乡镇政府无法按照期限偿还银行利息，有些乡镇政府拖欠建设工程款，有些拖欠职工、教师的工资，有些乡镇政府借新款还旧债，导致债务越滚越大，每到年底，到乡镇政府催债、讨债的债主排起了长队。乡镇政府是面向老百姓最基层的一级政府，乡镇政府的举债行为，降低了政府在人民群众中的威信，严重损害了政府的公信力。

4.影响社会和谐稳定

根据审计署《全国地方政府性债务审计结果》显示，全国有53%的地方债务将于2013年年底前到期。地方政府是否能在偿债期到来时顺利如约还本付息呢?这确实是值得担忧的问题!当然现在一些乡镇政府往往会采取借新债还旧债的方法来化解债务纠纷，控制矛盾，但是如果出现经济增长和财政收入增长下滑，那么就有可能诱发地方偿债风险。而且由于各级政府之间的责权不明确，一旦出现债务风险，势必会由地方财政转移到中央财政，导致从上而下各级政府财政系统出现大规模的波动，严重影响社会的和谐稳定，威胁中央财政的安全。

四、防范乡镇政府债务风险的路径选择

通过上面的分析可以看到，除了部分经济较发达地区外，乡镇政府负债运行的问题在中国已经成为一个普遍的问题。各地举债原因基本相似，乡镇政府负债带来的危害也日益突显，防范乡镇政府债务风险恶化已经摆上各地乡镇政府的议事日程。

1.构建科学的考核指标体系，减少新债增加

为了防范乡镇政府债务恶化，必须加大对乡镇政府债务的考核问责，在对乡镇领导进行考核时，不要唯GDP为上，不要以“伪政绩”为上，而是要将乡镇政府债务情况纳入管理，将乡镇政府债务化解作为乡镇一项重要的考核指标进行年度考核，警惕地方政府在“稳增长”的晃子下，为了GDP、为了“政绩”而产生发债冲动。要推行项目问责制，科学考核，严格控制新的债务增加。

2.积极化解历史债务，减轻陈债负担

从以上对乡镇政府债务形成的分类可以看到，很多乡镇政府债务是“九五”期间“普九”达标、学校改造、水利建设、修路以及各种达标升级活动中，乡镇政府被要求筹措配套建设资金时大规模举债形成的，对于这一部分因为兴建公益项目而形成的乡镇政府债务，上级政府特别是中央政府、省政府应尽量直接冲减，从财政预算中直接支付，严格执行2008年中央一号文件精神，逐步减少或取消县及县以下配套。而对于举债后兴建的有收益的项目，如农业综合开发项目中可用于经营的设施等，可以进行产权制度改革，采用拍卖、租赁等办法，用其收益来偿还债务。2013年3月，新任财政部长楼继伟透露，财政部正在部署有关地方债的调研，先以审计署统计的11万亿债务为基础，区分出显性、隐性、直接以及或有债务并分析风险，分门别类采取政策，制止地方政府债务扩张。总之，要积极化解历史债务，减轻历史陈债负担，不能让乡镇政府成为无限期的债务人。

3.严格执行公务管理制度，杜绝不合理债务

公务接待浪费严重一直饱受社会诟病。公务接待属于职务消费的范畴，是行政成本的重要组成部分，公务接待在公务活动中是不可避免的。但是现实中，不少地方的公务接待明显超出了“合理”的范畴。可以说，公务接待的腐败，已经成为百姓眼中的褥疮，成为社会的公害。2012年全国两会上报出的一个统计数据显示，全国公款吃喝的开销一年已达3000亿元，这其中也不乏基层乡镇政府公款吃喝接待所作出的贡献。多年来，从中央到地方为遏制超标准和奢侈公务接待问题出台了不少文件、规定，现实中也屡有曝光，但这些都没有让参与接待的单位和人员对公务接待纪律产生足够的敬畏。2012年年底，中央发布了“八项规定”和“六项禁令”，在全国各地产生良好的社会影响，收到预期效果。当前，为了从根本上解决奢侈接待问题，除严格执行中央的“八项规定”和“六项禁令”外，还必须完善相关的法律建设，制定相应的法律、法规，把公款吃喝的权力关进制度的笼子;要强化法律法规和制度的执行力，让公务接待标准成为各级政府工作人员不敢触犯的“高压线”，真正堵住“嘴巴上的腐败”，杜绝非生产性债务和不合理债务的产生。

4.推进财政体制改革，提高偿债能力

长期以来，各级政府事权下压，财权上移的现象严重，特别是在乡镇政府一级表现更加突出。尽管在实行费改税及取消农业税后，乡镇政府更加没有财权了，但是县级以上政府仍然可以对乡镇政府下达指示“指导工作”，“上面千条线，下面一根针”，而且乡镇干部除裸工资外的补贴、差旅费用都由乡镇自行解决。要从根本上解决这一部分新债源头，解决这种体制上造成的债务问题，必须重新审视原有的财政税收体制，推进财政体制改革。中央财政应增加对地方的财政转移支付，建立“补给式”机制，为脆弱的乡镇政府财力强筋壮骨，保障乡镇政府基本运转支出和基本公共服务支出需要，确保地方有充足资金提供社会服务。正如牛津大学的中国公共财政学教授黄佩华在美国保尔森研究所的一份政策备忘录中说，中国需要进行的改革是扩大地方政府的课税基础，让地方当局在如何征税方面拥有更大的发言权。要通过推进财政体制改革，增加消债来源，提高偿债能力。

5.加大财源建设，增强乡镇经济实力

要从根本上改变乡镇财政状况，无论减少什么样的支出都只是问题的一个方面，最重要的是要增加收入。而增加财政收入必须加强财源建设，财源建设的目的在于扶持经济发展，实现财政增收。一般情况下，财政收入包括税收收入、国有资产收益、国债收入和行政性收费收入等四个部分，而乡镇财政收入来源主要是税收收入。为此，一方面乡镇政府要因地制宜，按照科学发展观的要求，依托本地优势，认真落实各项政策措施，培植财源建设项目，做大乡镇财力“蛋糕”:一是要大力发展农业综合开发项目，促进农民增收、财政增效;二是要发展乡镇企业，培植税源，促进财政增收;三是要大力发展个体私营经济，促进个体经济成为乡镇稳定的税源;四是要积极推进农村小城镇建设，发展小城镇经济，培植新兴税源。另一方面，要对乡镇现有财源点加强管理，规范乡镇财政收入征管，做到乡镇非税收入应缴尽缴，加大乡镇收入入库力度，巩固现有财源，增强乡镇经济实力。

［1］政府的“借资”会不会成为无期限“白条”?［N］.新京报，2012－11－27.

［2］胡印斌.基层政府靠什么偿还高息集资［N］.中国青年报，2012－11－28.

［3］审计业高层:中国地方债已失控或引发更大金融危机［DB/OL］.财经网，2013－04－17.

［4］国务院要求防范地方债风险2月来地方计划投资超5万亿［DB/OL］.新华网，2013－04－18.

［5］审计署公布地方政府性债务累计超过10万亿［DB/OL］.中国广播网，2011－06－27.

［6］不少地方政府要靠卖地还债［N］.三湘都市报，2011－08－18:(B01).

［7］杨兴云.乡镇债成“定时炸弹”［N］.经济观察报，2011－11－14.

［8］洛江区政府门户网站［DB/OL］.www.qzlj.gov.cn/webFile/mjz.qzlj.gov.cn/.

责任编辑:詹花秀