政企分开、市场化与政府转型——中国铁道管理体制改革的宏观战略

张丙宣

(浙江工商大学公共管理学院，杭州310018)

政府与市场关系的问题是社会科学的一个永恒问题。推进政府转型、转变政府职能、政企分开、建立现代企业制度、下放权力等是改革开放以来中国政府改革和经济改革的基本思路与改革措施。然而，在国有企业纷纷转制，能源、电信、民航等领域不断放松管制、引入市场竞争的情况下，铁道系统相继出现“7·23”特大铁路交通事故、奢侈动车案、刘志军腐败案、铁道建设巨额债务等等乱象，这些问题的出现迫切需要改革政企不分、颟顸顽固、高度集权的铁道部管理体制，以适应中国社会经济发展的需要和现代政府管理的趋势。改革铁道管理体制迫切需要回答以下问题:改革需要解决哪些根本性问题?改革的目标是什么?中国铁路该往哪个方向发展?铁道部的巨额负债改革后由谁承担?未来铁路系统如何管理?未来铁路建设该由谁负责?政府的角色是什么?本文从政府治理转型的角度，运用现代公共管理理论，分析改革政企不分、高度集权的铁道部管理体制，研究主要围绕以下问题展开:铁道部管理体制的属性，近年来铁道管理体制改革的过程与改革动力，自我革新的不可能性以及推动政府转型、改革铁道管理体制的宏观战略等。

一、政企不分、高度集权的管理体制

铁道部长期实行国家垄断经营、垂直领导、半军事化管理，导致铁道部管理体制成为政企不分、高度集权、公益性与经营性建设混淆的混合体，成为计划经济最后的堡垒之一。

首先，政企不分的管理体制。过去铁道部既负责铁道政策法规的制定和行业的监管，又负责铁道的投资、建设、运营，政府行为与企业行为混淆在一起。经过历次国务院机构改革的铁道部已经是目前中国政企合一的行业主管部门之一。铁道部拥有自上而下的党政领导体系、公安、检察、法院，拥有电视、报纸、期刊、图书出版、文工团、机械、房地产、建筑、旅游、物流、宽带网络、广告、宾馆、餐饮、对外贸易、医院、学校，等等。它不仅是个政府部门，也是一个依托于铁路运输发展起来的经营仓储、商饮、旅游服务、房地产、居民服务行业等的产业组织，它俨然成为一个相对自足的、自运转的“亚系统”“亚社会”［1］。

其次，高度集权的管理体制。2003—2011年，铁道部将人事权、资金分配权、铁路建设权统统收回，部委高度集权，高度垄断。长期以来，铁路系统的法院、检察院审判人员、检察人员的任免，需由相关铁路党组进行审批，法院、检察院的办案经费、工资等一切经费开支也由铁路局承担。全国共有18个铁路局和2个铁路公司，地方铁路局属铁道部垂直管理，无权自主经营。铁道部对地方铁路局实行收支两条线的管理，铁路局所有的收入全部上缴铁道部，铁道部按照其清算系统对各铁路局的运营经费、收入利润按照“大锅饭”的模式进行重新分配，按着行政级别而不是地方分局的效益对职工薪俸统一分配，处级、副处级年收入可达40万～50万，中层的科级员近20万，一线运输调度、治安维护等各类客运、货运工人编制的员工，一般在3万～4万元左右，甚至更低。这种体制严重挫伤了地方分局及其职工的积极性［2］。

最后，公益性与经营性不分。铁道运输具有公共产品和私人物品的双重属性，如国土开发、消除地区经济发展差距、加强和巩固民族地区的稳定、满足军事需要、运输抢险救灾物资等非经济性的铁路建设项目和运输服务，以及对重要物资的运输、对亏损企业的运输补贴属于政府提供的公共产品，具有显著的公益性。在经济发达、运输市场发育比较完善的区域，铁路的建设和经营具备明显的商业性，因而它又具备一般竞争性行业的经营特征。当铁路企业作为市场化的经营主体，只追求盈利性业务的收益时，很多重大的公益性服务得不到保证，从而影响社会福利水平的提高;而当铁路企业承担公益性服务，不考虑运输成本和收益时，它必定会向国家财政提出补贴要求，同时也影响铁路企业改进服务质量和降低成本的激励，铁路资产的配置效率也难以提高［3］。

简而言之，过去铁道部既是行业主管部门也是垄断型企业，这种缺乏分工的管理体制盛行于农业社会，远远不能适应工业社会和后工业社会发展的需要，迫切需要改革。

二、铁道管理体制改革:过程与动因分析

政企分开是改革开放以来历次铁道管理体制改革的中心与方向，七次主要的改革并未真正解决这一问题，现阶段铁道管理体制改革主要是解决由于政企不分、高度集权的体制导致的低效率、融资和治理腐败等问题。

1.铁道部管理体制改革的历程

改革开放以来，中国实行了行政分权和市场化导向的行政管理体制改革。铁道部管理体制改革与行政管理体制的改革同步进行。20世纪80年代以来，铁道部管理体制不断尝试政企分开的改革，期间主要有七次改革，即1982年铁道部开始放权让利，把财务、人事等下放给铁路局，并实行利润留成制度，1985年实行的铁路大包干，铁道部实现自主经营，自负盈亏，首次以经济主体的身份运作，1992年开始建立现代企业制度，1996年和2000年两次网运分离的改革，2003年又实行网运合一、区域竞争、主辅业分离的改革，2005年又撤销铁路分局，使铁路的垂直管理机制从四级缩减到三级，并实行部省合作共建铁路的改革。应该指出，铁道部管理体制改革的主题是下放权力、政企分开。然而，以2003年为界，可以把改革分为两个阶段，2003年之前的改革主要是探索政企分开，2003年之后，在铁道“跨域式发展”的思路指导下，一些原先被分离出去的铁路企业事实上其自主权已经被铁道部收回，改革出现了倒退。

2.现阶段铁道管理体制改革的动因分析:低效、融资和腐败

与以往历次改革相同，现阶段铁道管理体制改革的根本原因仍然是由于政企不分、高度集权的管理体制导致的低效，无法适应工业社会经济发展的需要。与以往历次改革不同的是，现阶段铁道管理体制改革主要是为了解决两个更为直接的问题:融资和治理铁道系统的腐败。

首先，政企不分、高度集权、缺乏分工的管理体制带来的低效率，无法适应工业社会经济发展的需要。铁道部是行业的监管者、政策法规的制定者和市场的参与者，它既提供非经济性的铁路建设等公共物品，也提供盈利性的私人物品。在公共物品供给中，官僚体制采取的不是市场竞争的机制而是依靠等级化的强制机制，它不是强调节约成本，而是强调办事程序，由于缺乏降低成本的激励机制，进而造成一些公共物品供给不足、一些公共物品重复建设，导致公共财政资金和公共设施低效运营。在私人物品供给中，地方铁路局和铁路运输企业不具备市场经营主体地位和企业法人责任，加之它们长期以来处于铁道部垂直领导和行政干预下，主要依靠公共权力的垄断而不是靠提高自主创新能力的方式获取利润，严重扭曲市场机制，扰乱市场秩序，损害了市场效率和公众福祉。另外，仅就行业规模和发展速度来讲，铁路远远落后于公路、航空、水运等其他运输部门，更是远远不能满足中国迅速工业化的客运和货运需求。

其次，解决铁路大跃进带来的建设资金严重不足的问题。现阶段，解决铁道大跃进带来的资金困难是直接推动铁道部管理体制改革的动力因素。在跨越式发展的思路指导下，铁路投融资政策过于激进造成了当下铁道建设资金的严重不足，其中投资规模从2004年的532亿元飙升至2010年的8 500亿元，铁路投资急速大规模扩张，时下，铁道建设资金缺口达万亿。虽然，2012年5月铁道部发布了《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，将工程招投标全部下放地方更被指为打造公平平台的举措，希望通过改革走向社会融资的关键一步，以及近期通过部省合作、政府参与、政府信用、大额融资等措施，这些措施无疑都是解决铁路内生性投资不足而采取的融资改革尝试。然而，民间并不缺乏资金，由于进入门槛高、投资大、回报周期长以及缺乏话语权等多重问题，民资对铁路投资积极性并不高。可见，解决铁路建设资金不足是现阶段改革铁道管理体制的重要动力之一［4］。

最后，治理铁道系统的腐败。治理腐败、提高政府的公信力是推动现阶段铁道部管理体制改革的又一关键动力。近年来，在高铁建设过程中，由于投资规模大、权力高度集中、缺乏有效的内外监督机制，铁道部高级官员成为独立王国的主宰者，导致腐败案层出不穷，这些腐败案严重损害了政府公信力。治理铁道系统的腐败、重建政府公信力以及推动政府转型成为现阶段改革铁道部管理体制的最直接动力。

三、软预算约束、垄断与逆向选择的行为分析

政企分开、采取市场化的改革策略为何屡屡失败?为什么铁道部及其铁道运输企业会出现低效、建设资金的严重不足以及腐败等问题呢?从根本上讲，这些问题根源于政企不分、公益性与营利性不分、高度集权的铁道部管理体制，具体言之，从近年来铁道部管理体制改革看，由于政府垄断导致的软预算约束、逆向选择和道德约束，铁道系统的管理体制陷入了路径依赖和自我强化的困境中，其自我革新的可能性不大。

1.软预算约束

预算软约束是由匈牙利经济学家雅诺什·科尔奈最初提出的用来解释社会主义企业行为的概念，是指当国有企业一旦发生亏损或者破产时，政府常常追加投资、增加贷款、减少税收并提供财政补贴，以保证它生存下去［5］。这一概念被进一步发展成为解释政府援助国有企业非经济行为的经典理论。

铁路建设的资金来源主要有两个方面:财政拨款和国有商业银行的贷款。2011年之前，中国铁路建设连年高涨。2008年国家4万亿投资中，有1.12万亿元流入铁路，宏观环境宽松所带来的投资惯性，使得此后每年的铁路基本建设投资一直维持在6 000亿元以上。从2008年铁路投资总额3 376亿元一路飙升至2010年的8 500亿元。债务融资比例从2005年的44.87%飙升至2010年的81.24%。铁道运营亏损严重，2008年净亏损130亿元，2012年一季度净亏损69.79亿元［6］。

那么，在铁路建设、运营负债和亏损一路飙升之下，国家和国有商业银行为何仍向其频频注资呢?主要有两个原因:一是国家的父爱主义，国家与铁道部之间的关系犹如父子关系，父子关系代表了计划经济模式下中央按配给方式在企业间进行实物分配的国家与企业之间关系［7］，这时的铁道系统完全依赖国家。同时，频频向铁道部注资也是政府无法承受铁道建设破产后引起的经济连锁反应以及相应的政治代价［8］。二是经济因素。政府投资注定是亏损铁路的投资，以及对未完工无效率的铁道建设项目追加投资，其边际收益可能大于项目废弃产生的边际成本［9］。也就是说，软预算约束是由资本所有权的集中及随之而来的以代理人监督资本投向的问题导致让一些未经批准的项目开工，让一些不赢利的项目完工的后果［10］。

2.垄断经营导致的高成本

铁道系统既提供纯粹公共物品又提供私人物品。在纯粹公共物品的供给上，由于成本高、收益低、周期长，市场无法供给，政府垄断供给这类物品，能够达到规模经济、节约成本的目的。然而，实证研究表明:这些产业自然垄断的“先天优势”地位会导致企业内部的无效率，从而抵消规模经济效益所带来的成本节省。铁路产业政企不分、铁路路网规模不大、运能紧张且分配不均衡、铁路运输定价机制不健全、运价不合理导致企业内部产生无效率问题，进而导致中国自然垄断的铁路产业不具备规模经济性［11］。在私人物品的供给上，市场竞争比企业垄断经营的效率更高，成本更低。另外，中国市场化改革以来，国有企业控制的领域逐渐开放，公路运输、民航等领域市场化、民营化之后，发展迅速，铁道行业由于系统垄断导致自身市场化改革的失败，其市场份额日趋为公路、民航所占有。

目前，铁道系统的垄断主要表现为三个方面:一是铁道部主管铁路的投资、建设、运营以及行业监管和政策制定俨然成了一个独立王国;二是运输市场的垄断;三是行政性垄断。尽管近年来国家已经允许、鼓励民间资本进入铁路、航空等几大垄断行业，尤其是“非公经济36条”的出台。但是，铁路投资、建设仍然沿袭着传统的行政审批制和行政式管理，短期内不可能有太大改观［12］。必须指出，近年来在高铁建设中掠夺性垄断日趋明显。掠夺性垄断是指一些完全靠关系的企业从铁道建设与运营中赚取高额利润的垄断行为。

长期以来，高度集权的铁道系统采取行政主导的垄断经营导致铁道系统内部裙带关系错综复杂，形成日益复杂的由关系型垄断的企业、铁道部高官与铁道建设实施方构成的稳定的“铁三角”，三者之间存在着隐秘的利益链，寻租、腐败层出不穷，这些既得利益集团抵制铁道系统市场化改革对其利益的冲击，抵制竞争与民资进入，而奢侈动车、铁道部巨额债务等等无非是垄断经营引发的高成本和效率损耗的表现。必须指出，铁道系统的封闭管理、垄断经营已经严重阻碍了中国铁道运输业的长远发展。中央政府欲通过出台鼓励民间资本进入铁道运输系统，而不破除高度集权、政企不分的行政垄断经营体制，铁道部的改革只会堵塞外部资本的进入，进一步提高改革的代价。

3.逆向选择、道德危机、政府治理转型的困境

从近年来铁道管理体制改革、铁道建设和运营看，铁道系统正在铁道部强势推动下采取低效甚至严重浪费的垄断经营的逆向选择行为。逆向选择是一种不合理经济制度下所造成的市场配置资源扭曲效率的现象，逆向选择不仅与信息不对称和制度约束紧密相关，还与制度，尤其是政府治理方式紧密相关［13］，逆向选择将导致劣品驱逐优品，低效率生产方式取代高效率的生产方式，减少市场交易，从而诱发强迫交易，最终破坏市场秩序、损害制度信誉。近年来铁道建设中的逆向选择表明:当前中国政府治理转型陷入了困境，政府治理改革可能存在反向运动［14］。改革开放30多年，中国不仅在经济上取得了奇迹，而且在政府治理模式和政府管理体制改革等方面也取得了显著成就。而金融危机的来临使政府不愿意退出一般市场竞争领域，而继续强势主导铁路建设与运用、取代市场秩序，这些措施进一步提高了铁路系统的预算软约束水平;在诸如铁路工程偷工减料质量堪忧、机车采购腐败严重、特别重大铁路交通事故与安全隐患、巨额负债不断出现等等问题上，政府信誉扫地，可能带来政府改革的停滞、反向改革运动以及对政府本身的损害。

四、推动政府转型，实行政企分开:改革铁道管理体制的宏观战略

与世界各国类似，中国铁路乱象的根源也在于政企不分、高度集权的铁道部管理体制。中国铁道管理制的改革除了要借鉴发达国家的成功经验外，尤为重要的是要把铁道管理体制改革置于中国政府转型之中，应该以推动政府转型的方式改革铁道管理体制。如果不能建立有限政府、责任政府、法治政府，如果政府不从一般性竞争领域退出仍然继续从事垄断性营利行为，继续随意干预企业正常经营活动，不能建立现代企业制度，不能建立公平正义的市场竞争环境和市场秩序，那么，现行铁道管理体制就不可能改变，铁道部乱象就不可能得到彻底治理。在推动政府治理转型的基础上，铁道管理体制改革应该坚持政企分开、政资分开、引入竞争、放松管制的改革原则，以增进民众的福祉为根本目标，采取政企分开，引入竞争，打破垄断，深化铁路运输经营机制的市场化改革，成立新铁路建设总公司，引入民资，解决铁道系统的巨额债务问题，逐步推进客运货运分离，建立适应现代社会发展需要的管理体制。

1.推动政府转型，建立有限政府、责任政府、法治政府

铁道管理体制的根本在于推动政府的成功转型，即从全能型政府转变到有限政府，建立有限政府、责任政府、法治政府;政府角色从市场竞争的直接经营者转变为铁道法规政策的制定者和铁路运输市场的规制者，政府职能从一般性微观市场领域的垄断性竞争中退出转向强化政府的宏观调控职能，打破行业垄断，建立公平正义、自由竞争的市场环境;实行政企分开，改革国有企业，实行所有权与经营权分离，建立现代企业法人制度，避免行政干预，赋予、强化铁路运输企业的市场经营主体地位。下放铁道部经营管理权给铁道运营企业，强化铁道部的政策制定和行业监管职能;建立、完善铁道建设、运营中的较大安全生产事故或者重大工程质量事故的责任追究制度和处罚制度。

2.打破垄断，引入竞争，深化铁路运输经营机制的市场化改革

应该按照“政企分开、网运分离、打破垄断、引入竞争”的原则逐步推进铁道管理体制改革，实行政企分开，国家铁路管理局应该继续承担的政府监管、行业管理职能，铁路运输企业的权责下放给铁道运输企业，两者互不干涉。改革后的铁道部合并到交通部之中，在大交通运输系统内部，实现运输体系的整合和公共资源在各交通运输网络间的分配。铁道部改为大交通运输部下的国家铁路管理局，负责制定铁路政策、技术和安全标准，但不拥有所有权，不承担服务运营职能。成立过渡性质的铁路运输总公司，改革地方铁路局为铁路运营公司承担作为企业的运营职能，在此基础上成立大型地区铁路公司，股权归国资委。而地区公司之间互授轨道使用权，铁道全网调度指挥权归铁路运输总公司。此外，成立一些独立公司，通过支付轨道使用费取得轨道使用权，国家铁路局对收费标准进行监管［15］。各地区公司均普遍采取公司化治理结构提供铁路服务，铁路运输按照市场供求定价。改革铁道建设的行政审批制度，实行行政备案制度，推动路网建设主体和铁路控股权的多元化［16］和市场化运营的持续发展。

3.成立新铁路建设总公司，引入民资，解决铁道系统的巨额债务问题

铁道部巨额债务问题应该是铁道管理体制改革的核心问题。该问题的解决应该置于铁道内部管理体制之中，即铁道政企分开后，由中央银行和财政部注资，或者通过发行国债置换铁路债务作为资金的方式，设立新铁路建设总公司，承担铁路债务，负责铁路建设基金的管理和新线建设，线路建成后转交铁路运输企业运营。根据《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》等相关政策措施，按照平等准入、公平待遇原则，在铁路市场准入条件、财务清算办法、运输管理、项目审批、接轨许可及公益性运输负担等方面，建立健全规章制度，保护各类投资者的合法权益［17］。打破由关系型垄断的企业、铁道部高官与铁道建设实施方构成的稳定的“铁三角”关系，破除既得利益集团之间隐蔽的利益链和对改革的抵制，打破铁道系统的系统性封闭，建立公开透明的招投标制度，加强审计和社会监督，治理掠夺性垄断、寻租和腐败行为，扫平民资进入铁道系统的门槛，降低铁道系统的软预算约束水平，从根本上解决铁道系统的巨额债务问题。

4.分步改革，推进客运货运分离，解决铁道系统公益性与营利性矛盾的问题

今年初全国人大、国务院已着手改革铁路管理体制。首先，铁路改革的第一步是政企分开，为此应该分别成立铁路运输总公司和铁路建设与资产管理总公司等机构，铁路运输总公司承担铁路系统的客货运等职责，拥有调度指挥权。铁路建设与资产管理总公司则负责铁路系统基础设施投融资和建设，实现行业开放。其次是解决铁路运营和发展的问题，推动行业合理发展。在政企分开基础上，改革铁路运营组织方式，将具有过渡性质铁路运输总公司的权力分配给几大区域铁路公司。采取客货运分开的方式，分别成立铁路客运总公司和货运总公司，铁路客运的服务对象是旅客具有很强的公益性;而铁路货运的服务对象是全国的工商企业，以盈利为目的具有较强的商业性，由于客运与货运属性的不同，决定了两者的融资方式、治理方式、政府的监管方式，同时，两者的技术路线、发展方向和运输组织模式也不同，客运和货运按照不同的标准和要求，开展生产运营和安全管理，解决了铁路客货运不分的情况下公益性与营利性冲突的难题［18］。

［1］ “亚社会”角色是积弊之源［N］.经济观察报，2012-08-06.

［2］ 宋菁.铁路改革下一步:财权下放有较大分歧［N］.21世纪经济报道，2011-09-01.

［3］ 张江宇.铁路的公益性与经营性如何界定［J］.综合运输，2004，(2).

［4］ 张智.铁道部在建工程几乎全负债建设资金缺口万亿［N］.华夏时报，2012-02-19.

［5］ KORNAJ.J.The Soft Budget Constraint［J］.Kyklos，1986，39，(1):3-30.

［6］ 温淑萍，席斯，张向东，胡蓉萍.“输血”铁道部［N］.经济观察报，2011-11-01.

［7］ 胡汉辉，许素友.预算软约束理论的进展［J］.东南大学学报:哲学社会科学版，2001，(11).

［8］ HILLMAN，A.L.，E.KATZ and J.Rosenberg.Workers as insurance:Anticipated government assistance and factor demand［J］.Oxford Economic Papers，1987，39(4):813-820.

［9］ DEWATRIPONT，M.and MASKIN，E.Credit and Efficiency in Centralized and Decentralized Economies［M］.Mimeo:Harvard University，1990.

［10］ BAI，C.and Y.WANG.The Myth of the East Asian Miracle:The Macroeconomic Implications of Soft Budgets［J］.American Economic Review，1999，89(2):432-437.

［11］ 薛沂.自然垄断、规模经济与规制改革——对我国铁路产业的实证分析［J］.铁道运输与经济，2005，(1).

［12］ 王强.“铁老大”:难破的垄断逻辑［J］.商务周刊，2005，(6).

［13］ SANDAS，P.Adverse Selection and Competitive Market Making:Empirical Evidence from a Limit Order Market［J］.Review of Financial Studies，2001，14(3):705-734.

［14］ 王利月，张丙宣.企业重组、政府作用与市场秩序——对近年来国内几个钢企并购案的分析［J］.浙江大学学报:人文社会科学版，2010，(6).

［15］ 谢雪琳，付晶晶.世行建言撤销铁道部设铁路公司［N］.第一财经日报，2012-01-13.

［16］ 孙春芳，胡思继.铁路改革不光是大部制的问题［N］.21世纪经济报道，2012-03-07.

［17］ 范思立.铁道部“以退为进”地方或成铁路改革中坚［N］.中国经济时报，2012-09-10.

［18］ 刘亮.铁道部的明天［J］.决策探索，2012，(6).