政府信息公开制度的理论基础

胡 东

(黑龙江大学法学院，哈尔滨150080)

政府信息公开制度的理论基础与政府信息公开制度的价值追求密切相关，正是因为政府信息公开制度有其自身的价值，才使政府信息公开制度具有产生和发展的合理性。由于制度的价值根源于制度的理论基础，因此，通过考察制度的价值可以探究制度存在的理论依据。政府信息公开制度的基本价值表现在两个方面:一是保障公民权利，二是实现政府管理目标。本文尝试从公民权利与政府管理的维度探讨政府信息公开制度的理论基础。

一、公民权利维度的政府信息公开制度的理论基础

在以权利为基本价值的法律体系中，某项法律制度的正当性与合法性是以其特定的权利价值为基础的。目前，建立政府信息公开法律制度的国家均实行了民主政治制度，其政府信息公开制度的建立正是为了满足公众获得政府信息的权利，也就是说，公众要求获得政府信息的权利诉求是推动政府信息公开制度发展的真正动力［1］。因此，公民权利维度的政府信息公开制度的理论基础是人民主权理论、行政知情权理论和表达权理论。

1.人民主权理论。人民主权理论的基本含义是国家权力来源于人民，服务于人民，对人民负责。人民主权理论起源于西方资产阶级启蒙思想家的社会契约思想。根据社会契约思想，国家是人们订立契约的产物，是公意运用的结果，因此大家必须服从公意。公意即为最高的权力——主权。人民主权学说认为:“国民全体为主权的所有者，为主权的主体，而行使主权的个人或者机关，则系受主权所有者的委托而行使权力。”［2］

马克思、恩格斯从历史唯物主义出发，认为社会主义国家人民主权应建立在承认“个人是社会的主人”和“人民是历史的创造者”的认识之上，并建立在真正的普遍的民主选举制度之上才能具有历史正当性和现实合理性。

人民主权理论在资产阶级推翻封建专制统治的斗争中成为主要的思想武器，资产阶级革命胜利后，各国纷纷以宪法的形式确立了人民主权原则。同样，中国共产党在革命胜利后，在宪法中明确规定了“中华人民共和国的一切权力属于人民。”

依据人民主权理论，国家的权力来自于人民，人民是国家权力的最终享有者，因此，人民对政府进行监督就是必然的。而人民要监督政府，就必需获得政府管理的相关信息，了解政府的所作所为，通过掌握政府信息，对政府作出准确的评价。此外，政府所收集的信息均是利用人民所缴纳的税收来获得的，属于“公共产品”，人民基于纳税人的地位，有权利分享这一公共财产，政府收集、储存、使用以及处理信息的行为，其目的应为人民的利益而为，因此，政府也有义务公开其掌握的信息。

2.行政知情权理论。知情权又称了解权、得知权、知政权。广义的知情权指公众所享有的知悉和获取信息的权利，狭义的知情权仅指公法领域中的知情权，即公众获取官方(包括行政、司法、政党)信息的自由与权利，概括为行政知情权。知情权最早在1945年由美国记者肯特·库柏在文章中提出，他认为公民应当享有更加广泛的知情权，如果“不尊重(公民的)知情权，在一个国家乃至在世界上便无政治自由可言。”一般认为，行政知情权包含三个方面的内容:一是政府不得妨碍公众就国家事务的事实和观点进行信息交流;二是政府有义务应公众请求而提供信息;三是政府有义务令公众得以了解政府情况［3］。

行政知情权是一项基本人权。1946年联合国通过的第19号决议中明确规定:“查阅情报自由为基本人权之一，且属联合国所致力维护之一切自由之关键。”英国教授菲利普·考派尔同样认为，公民的知情权是从公民表达自由这一项基本人权中引申出来的［4］。中国学者郭道晖教授也认为:“公民获知行政信息的权利成为一项基本人权，首先是基于它们是人类生存的基本需要。因为人是社会动物，只有依靠人群组成的社会共同体的集体力量才能对付自然和其他外来因素的影响和控制，求取生存。为此，就必须了解外界和共同体内部的人与自然、人与人之间的各种情况和信息，才能确定如何获取其生存所需的物资与精神文化资源，抵抗、对付外来的侵扰。基于此，知情权可以说是由生存权派生出来的一项基本人权。”［5］

《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)，虽然没有明确规定公民的知情权，但从《宪法》第2条有关“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务”的规定，以及《宪法》第35条:“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”的规定中，可以推导出知情权在中国是有宪法基础的，可以说知情权是一项宪法性基本权利。正如有的学者认为，行政知情权体现为近现代宪政内在蕴含的公民应当普遍具有的权利，是实现公民其他权利的前提性与基础性权利，具有不可或缺、不可转让、不可替代、母体权利的稳定性与世界范围内的共通性和相似性［6］。没有了行政知情权，公民的选举权和参政权就无法实现，因而行政知情权是人民行使一切民主权利的前提。由此可见，行政知情权是政府信息公开制度最直接的理论基础。

3.表达权理论。表达权又称表达自由权，是指人民有表达其思想和意见而不受非法干涉的自由。表达自由包括观点、情感、信仰等思想自由共同构成了精神自由权，而精神自由又是同人身自由、经济自由处于同等地位的人权内容。表达自由作为一种信息沟通的自由，它意味着通过言论、著作、出版以及其他多种媒介传递信息和交流信息的自由，从广义上说，用行动作为表达意见的方式也属于表达自由，如美国联邦法院将“焚烧国旗”的行为也视为广义的表达自由［7］。而美国耶鲁大学法学院教授艾默森则更进一步认为:获得情报的权利同样是表达自由权的重要内容［8］。日本最高法院在有关判决中也认为，国民的知情权与表达思想的自由一样，共同受宪法第21条表达自由条款的保障［9］。

表达自由包括表达者的权益和受众的权益两个部分。通常情况下，表达者的权利是消极的——他拥有表达自由但没有强迫受众接受的自由;而受众的权利是积极的——他可以依个人需要充分接受表达。因此，尽管表达者有表达或者不表达的自由，但是政府作为一类特殊的主体，面对受众接受表达的需求时，必须积极主动表达，即通过政府信息公开满足公众的表达自由。此外，从表达自由的价值而言，其基本价值之一就是对抗国家权力，防止行政权力的滥用，而这一价值的前提是公众对政府有充分的了解。因此，获得政府信息的权利应当是言论自由内在的含义［1］。

二、政府管理维度的政府信息公开制度的理论基础

政府信息公开制度除了具有保障人权的价值以外，还有保障政府管理目标实现的价值。在政府实现其保护国家安全、提供社会秩序、促进经济社会发展的基本职能过程中，政府信息公开制度发挥着重要作用，特别是当今社会已经进入了信息化时代，政府任何管理目标的实现都离不开政府信息公开。笔者认为，从政府管理角度对中国政府信息公开制度进行理论证成，更符合中国的实际情况，更有利于中国政府信息公开制度与其他政治、法律制度的衔接。概括而言，从政府管理角度审视中国政府信息公开制度的理论依据应当包括民主集中制原则、依法治国原则和透明度原则等。

1.民主集中制原则。民主集中制原则是中国政权的基本组织原则。《中华人民共和国宪法》第3条明确指出:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”民主集中制的基本含义是指民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。民主集中制作为中国政府信息公开制度的理论基础体现在两个方面:一是民主集中制体现了发扬民主的过程，即实行社会主义民主政治。社会主义民主政治的本质和核心是人民当家作主，国家的一切权力属于人民。人民有权管理国家和社会事务，监督国家机关及其工作人员，依法享有言论、出版、集会、结社、游行、示威等自由权利。随着经济与社会的发展，人民参加国家管理的积极性不断提高，而政府信息公开是人民参加国家管理的基本条件和前提。正如有的学者指出，没有信息公开，公民就不了解政府决策、决定的事实根据、形成过程、基本目标、预期的成本和效益等情况，就很难对政府的相应决策、决定进行评价，提出自己的意见、建议，公民参与很可能就只是一种走形式、走过场［10］。因此，通过法律建立政府信息公开制度对于保障人民参加国家管理的有效性是十分重要且必不可少的。二是在民主集中制原则下，实现集中的过程是汇集多数意见形成统一意志，保证广大人民利益实现的过程。中国的根本政治制度是人民代表大会制度，全国人民代表大会是最高权力机关，它代表全国人民的意志，制定宪法和法律，决定国家的重大问题，并产生国家最高行政机关、审判机关和检察机关。在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，规定了国家行政机关、审判机关、检察机关的职权范围。无论是人民代表行使权力，还是各民主党派参政议政、进行民主监督，其首要条件都是了解政府信息。只有通过政府信息公开制度为人民代表和民主党派参与决策、民主管理和民主监督提供保障之后，社会主义民主的目标才能真正得以实现。

从政府管理角度出发，政府无论是履行社会管理职责还是完成公共服务和改善民生的任务，都需要适时地发布政府信息，为社会提供有效服务。

2.依法治国原则。依法治国原则是指依照体现人民意志和社会发展规律的法律治理国家，即要求国家的政治、经济、社会管理等各方面的活动都要依照法律进行，而不受任何个人意志的干预或者阻碍。1997年9月，中共十五大明确提出了“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略，要求广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。

建设法治国家最重要的方面就是规范和限制政府权力。在人治国家中，公众必须守法，政府可以不守法。在法治国家中，公众应当守法，而政府必须首先守法。从西方国家法治产生和发展的历史来看，法治一开始是作为政府的对立物出现的。法治“首先是指和专断权力的影响相反的正规法律的绝对的无上的或者超越一切的权力，它防止政府方面的专断权、特权甚至广泛的自由裁量权。”因此，在依法治国原则下，推进行政公开，让权力在阳光下运行成为政府改革始终要坚持的方向。

2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)，明确提出了建设法治政府的奋斗目标，并强调为在新形势下深入贯彻落实依法治国基本方略，全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设，不断提高政府公信力和执行力，必须全面推进政务公开。该《纲要》就政府信息公开制度做了如下三点要求:一是加大政府信息公开力度。《纲要》要求认真贯彻实施《政府信息公开条例》，坚持以公开为原则、不公开为例外，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要向社会公开。政府信息公开要及时、准确、具体。对人民群众申请公开政府信息的，要依法在规定时限内予以答复，并做好相应服务工作。二是推进办事公开。《纲要》明确提出要把公开透明作为政府工作的基本制度，拓宽办事公开领域。所有面向社会服务的政府部门都要全面推进办事公开制度，依法公开办事依据、条件、要求、过程和结果，充分告知办事项目有关信息。三是创新政务公开方式。《纲要》要求进一步加强电子政务建设，充分利用现代信息技术，建设好互联网信息服务平台和便民服务网络平台，方便人民群众通过互联网办事。要把政务公开与行政审批制度改革结合起来，推行网上电子审批、“一个窗口对外”和“一站式”服务。从上述规定可以明确得出，依法治国原则是中国政府信息公开制度的理论基础。

3.透明度原则。透明度原则是世界贸易组织(WTO)的一项基本原则，是指世界贸易组织各缔约方要按期或及时公布其有关经济贸易的政策、法律、法规、法令、条例、管理办法以及签订的经贸条约的情况和统计数据，尽量减少和避免政府内部规定等不透明的贸易规则。世界贸易组织透明度原则不仅是一项原则性规定，而且也充分体现在世界贸易组织的规则中，其主要目的在于防止和消除缔约方政府的不公开行政管理造成的歧视待遇并由此给国际自由贸易带来障碍，监督缔约方政府执行世界贸易组织各项协定，履行市场开放的承诺［11］。

透明度原则既是世界贸易组织的一般原则，也是中国加入世界贸易组织所作出承诺中的一项专门原则。透明度原则在《中国加入世界贸易组织议定书》(以下简称《议定书》)中具有十分重要的地位，并在《议定书》第2条“贸易制度的实施”(D)款中作了专门规定。根据透明度原则的内容及《议定书》的规定，透明度原则要求中国政府应当做到:(1)执行的有关世界贸易组织的规定及措施，必须是已经公布的和可以易于获得的;(2)应公正、合理、统一地实施有关贸易的法规、条例、判决和措施，中央政府与地方政府需要为此作出统一安排;(3)必须要有方便、灵活的获取行政公开信息的程序和手段;(4)必须使行政公开制度化、法制化。

中国作为世界贸易组织成员国之一，就需要履行成员国的责任，建立起一个透明、公正的法律体系以及咨询机制以保障对外贸易和投资活动的正常进行。中国不仅要在对外贸易的法律、法规和政策方面实现公开透明，还要进一步完善政府信息公开制度，为履行加入世界贸易组织的承诺提供法律保障。

三、结 语

通过以上对政府信息公开制度的理论基础的介绍和分析，以及对中国具体国情和政治制度的考量，可以得出如下结论:保障公民权利是世界各国政府信息公开法律制度的一项基本价值目标，在这一价值目标下的政府信息公开制度的理论基础是人民主权理论、行政知情权理论、表达权理论。当从政府管理角度观察，民主集中制和依法治国原则为中国政府信息公开制度提供了充分的理论依据。同时，中国加入世界贸易组织以来的国际法上的承诺也客观要求我们遵循透明度原则，完善政府信息公开制度。只有明确了中国政府信息公开制度的理论基础，才能通过借鉴国外相关立法技术和经验，在中国特色的制度架构下不断完善中国政府信息公开制度。

［1］ 张明杰.开放的政府——政府信息公开法律制度研究［M］.北京:中国政法大学出版社，2003:76.

［2］ 王世杰，钱端升.比较宪法［M］.北京:中国政法大学出版社，1997:42.

［3］ HERBERT N.Foerstel，Freedom of Information and the Right to Know［M］.New York:Greenwood Press，1999:14.

［4］ PHILIP COPPEL.Information Rights［M］.London:Sweet＆ Maxwell Press，2004:29.

［5］ 郭道晖.知情权与信息公开制度［J］.江海学刊，2003，(1):17.

［6］ 张龙.行政知情权的法理研究［M］.北京:北京大学出版社，2010:13.

［7］ 张千帆.西方宪政体系:上册［M］.北京:中国政法大学出版社，2000:382.

［8］ 欧山.表达自由初步研究［M］//人权研究:第1卷.济南:山东人民出版社，2001:368.

［9］ ［日］阿部照哉，池田政章，等.宪法:下册［M］.周宗宪，译.北京:中国政法大学出版社，2006:152.

［10］ 姜明安.公众参与与行政法治［J］.中国法学，2001，(2):25.

［11］ 张莹波.试析WTO透明度原则对我国政务公开的影响［J］.辽宁行政学院学报，2004，(5):9.