地方政府创新与中国政治发展

庄虔友，李守石

(1.中共内蒙古自治区委员会党校政治学教研部，呼和浩特010070;2.上海交通大学国家形象与城市文化创新战略研究基地，上海200240)

改革开放特别是20世纪90年代以来，中国许多地方政府在政治、行政和公共服务等领域进行了大量的改革与创新。随着中国改革的深入和经济社会环境的变化，地方政府的改革与创新活动日益活跃。通过改革创新，地方政府提高了行政能力，增强了治理水平，推动了地方经济社会发展。在地方政府创新实践中取得的经验有些已经得到了推广，成为全国普遍实行的制度;有些则经提炼成为指导地方政府改革和发展的理论。作为改革开放以来中国重要的政治现象，地方政府的改革创新已经也必将继续对中国政治改革与政治发展产生重要影响。本文把地方政府创新作为中国政治改革过程中的一种政治现象，并从这一视角出发，分析地方政府创新与政治发展的关系以及它所体现的中国政治发展的规律和特点。

一、地方政府创新:过程与内容

地方政府创新就是地方各级公共权力机关为解决各种政治经济社会问题，为改善和增进公共利益、提高行政效率和治理能力而采取的创造性举措，是地方政府主导的区域性、局部性的创新性改革。①这里的地方政府是与中央政府相对而言的，指省级及其以下的地方各级政府，包括地方党委、人大、政府、政协、法院、检察院以及具有部分行政管理权的工会、共青团、妇联等地方公共权力机关。改革开放以来，这种地方政府主导的局部的创新性改革一直是中国各项改革中的重要内容。进入新世纪，随着决策者对创新重要性的强调以及对政府改革的重视，地方政府创新式改革更加活跃，成为中国政治领域改革的主要内容，是中国最重要的政治现象，体现了中国政治改革和发展的主流。

就地方政府创新的发展过程来看，中国地方政府创新是伴随着改革开放的过程而展开的。在改革开放的不同阶段，地方政府创新的内容和形式也不尽相同。从改革开放初期到20世纪90年代中期，地方政府创新主要表现为按照中央部署落实各项改革措施，创新主要是以“改革试点”的形式体现出来的，政府创新主要集中在中央指定的改革开放区域，比如经济特区、沿海开放城市等。政府创新的内容主要集中在经济体制领域。20世纪90年代中期以后，随着市场化改革的深入以及社会结构的变迁，中国地方政府的创新案例大量涌现，除了经济领域的创新外，在行政领域、政治领域也出现一些创新，如行政领域的政府职能改革、行政流程再造，政治领域的基层民主建设和乡镇选举试验等。进入新世纪以来，随着“服务型政府”、“科学发展观”、“建设创新型国家”以及“建设和谐社会”等理念的提出，创新成为潮流，地方政府创新的内容和领域进一步扩大，由经济领域进一步扩展到社会管理和政治体制领域，尤其是社会管理领域的创新不断深入和发展，成为新时期政府创新的重点。

中国地方政府创新具体包括哪些内容?有学者从创新的性质出发，将地方政府创新分为制度创新和技术创新。所谓制度创新是指对现有制度进行改造或者创立新的制度来因应社会经济发展的要求;技术创新则是指把科学技术手段应用于政府治理过程中或者对现有治理所使用的手段、措施、方法以及程序进行技术层面的改造［1］。有的学者提出，地方政府创新应区分地方政府自身的创新、地方政府所提供的公共产品和服务创新两个向度。其中地方政府自身的创新包括政府组织文化创新、业务流程创新、组织结构创新、信息技术创新等四个方面;地方政府公共产品和服务创新则是指地方政府为公民改进和完善现有的公共产品和服务，并有效提供新的公共产品和服务的过程。“地方政府创新是这两个基本向度的有机统一体”［2］16。中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中共中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合组织发起设立的“中国地方政府创新奖”，则把政府创新按内容划分为三大类十五个小项，分别是:政治改革类，包括民主选举、民主决策、政务公开、权力监督、公民参与五个项目;行政改革类，包括行政审批、政府绩效、国有资产管理体制、社区及民间组织管理、电子政务五个项目;公共服务类，包括公益事业、扶贫济弱、社会保障、乡村治理、公共安全等五个项目。总起来看，中国地方政府创新在内容上十分丰富，涵盖的范围也十分广泛，基本涉及了地方政府工作的方方面面。就创新项目的数量而言，虽无具体统计数字，但自20世纪90年代以来，各级地方政府的改革创新活动日益活跃，创新案例数量巨大。据一位学者研究，仅从2002年至2007年，见于人民日报上的关于地方政府创新的案例就达231项［3］。而中国地方政府创新奖自2000年设立以来，申报项目即达1 500多项，涉及500多个地方政府［4］。总之，地方政府创新并非是孤立的、个别的现象，而是中国政治领域里大量存在的、十分活跃的政治现象，是改革开放以来中国政治发展领域的代表性现象。

二、地方政府创新与当代中国政治发展

如何认识和评价地方政府创新与当代中国政治发展的关系?本文认为应从两个方面来分析。

1.地方政府创新作为改革发展过程中出现的一种新的政治现象，其本身是中国政治发展的结果和体现

首先，地方政府创新体现了中国渐进式改革的逻辑要求。改革开放以来，中国选择的是一条渐进式改革的发展道路。渐进式改革的基本要求就是在一定时间内，在基本制度保持不变的同时，改变具体体制，或者是改变理念、技术、结构，或者是进行局部试探性变革。这一改革逻辑，在政治领域，主要表现为中国的政治体制改革是“行政为主、微观先行”的模式。所谓行政为主，就是说迄今为止的中国政治改革主要体现为行政领域的改革，是以优化政府结构、转变政府职能以及增强政府治理能力为中心的改革，而不是以核心政治制度为中心的改革;所谓微观先行，即表现为改革更多的是以基层试点探索，成熟后再逐步推开的方式有序进行的。改革初期的许多制度，如:特区建设、证券市场发展、股份制改革等，都是在地方试点的基础上逐步推开的。地方的试点和创新至今仍然是中国制度建设的主要形式。微观先行还表现为，改革最具活力的主体是政治结构的外围而非核心，是地方和基层而非中央和上层。就此而言，地方政府的改革创新恰恰体现了中国渐进式改革这一基本逻辑。一方面，地方政府的创新式改革是基层政府主导的局部的试验和探索，改革的效果好，创新取得成功，可以逐步推广，效果不好也不会影响整体的稳定。另一方面，地方政府创新式的改革，是体制内的改革，而非体制外的改革;是主要以政府自身组织结构调整、政府能力建设、政府职能转变、政府与市场、社会关系转变等行政领域的改革。①何增科的研究显示，我国地方政府创新最活跃的领域是公共服务和社会管理类，其次是行政体制改革类，而选举、权力监督等政治领域的改革较少。参见何增科的《中国政府创新的趋势分析》，《北京行政学院学报》2011年第1期。地方政府创新的这些特点与渐进式改革的逻辑是一致的。或者说，改革开放以来中国地方政府创新的出现和活跃正是中国渐进式改革逻辑的必然体现。

其次，地方政府创新体现了中央与地方关系的变化。这可以从地方政府创新的前提条件来认识。就地方政府创新的条件而言，创新首先需要一定的自主权，即地方政府本身必须具有足够的制度变革的权力。不具备足够权力的地方政府是不可能自主推动区域性政府创新的。而这种自主权的获得，恰恰是改革开放以来中国政治发展的结果。改革开放前，中国的中央与地方关系是典型的单一制结构，中央与地方之间是一种绝对的等级权力关系，权力集中于中央，地方权力是中央或者上级政府赋予的，地方主要作为中央的派出机构或者代理人而存在。改革开放后，中国采取了放权分权式的改革，这种放权和分权表现在中央与地方关系上，就是中央把更多的人事权、财政经济权和部分政治权力下放，由此带来了中央与地方关系的显著变化。在这种放权式的改革中，地方的自主权力日益扩大，地方的自主性不断加强，出现了所谓的“地方的复兴”现象。②杨雪冬等认为，中国的改革开放是一个激活和培养各种社会力量的过程，“地方”正是国家放权和分权过程中形成的诸多社会力量的一种。“地方复兴”具有三层含义:一是“地方”具有了与集中体制其他权威博弈的能力;二是“地方”具有了独立解决自身问题的需要;三是“地方”成了各种社会力量博弈的舞台。参见杨雪冬、赖海榕《地方的复兴:地方治理改革30年》序言，社会科学文献出版社2009年版。有学者将这种变化了的中央与地方关系概括为“行为联邦制”;③郑永年认为，中国虽然在制度上不存在联邦制的政府形式，但在具体行为上，中央和地方之间存在着一定的放权和分权关系，各省在其管辖之内，对经济事务和某种程度的政治事务负主要责任。参见郑永年《中国的行为联邦制》，东方出版社2013年版，第36页。也有学者总结为“政治上的单一制和经济上的联邦主义”［5］。但无论如何，在改革过程中地方获得了更大的自主权这是一个不争的事实。地方自主权的扩大使得地方政府具备了进行自主创新的权力，可以在一定条件下主动实行一些制度创新，以便解决改革过程中不断出现的新问题、新情况;地方自主权的扩大导致的地方利益主体化和地方政府间竞争的加强也使得地方政府具有通过制度、机制创新实现竞争优势和取得实际利益的动力;改革带来的地方政府更大的立法权、管理权和财政收入支配权也增强了地方政府进行自主制度创新的能力。因此我们可以说，地方政府创新是改革以来中国中央与地方关系巨大变化的具体体现，是地方自主权扩大的结果。而中央与地方关系的变化，无疑是改革开放以来中国最重要的政治发展现象。

2.地方政府创新推动了当代中国政治发展

中国的地方政府创新本身是政治发展的体现，而地方政府创新也在不断推动着中国的政治发展，政府创新的过程也是政治发展的过程。

首先，地方政府创新促进了政治过程中技术的改进。政治发展主要表现为制度的发展和变革，但随着现代科学技术的发展，政治过程和政府治理中现代科技手段的运用越来越具有重要意义。技术的进步不仅会提高治理效率，增强政府能力，有时甚至对制度的发展起关键作用。中国的地方政府创新很大一部分是技术性创新。这些技术性创新活动涉及政治过程的方方面面。例如:厦门市政府的“市民健康信息系统建设”、深圳市监察局的“行政审批电子监察系统”、广西玉林市人民政府“一站式电子政务新模式”等政府创新案例，就是分别将信息技术引入政府公共服务、行政审批和电子政务工作中，促进了地方政府公共服务的电子化、信息化水平，提高了政府工作的效率和服务质量，确保了政府工作的公开透明度;芜湖市“政府利用网络实现政府与市民互动”的案例中，将互联网技术引入政务管理，搭建了政府与民众及时有效沟通的技术性平台，拓宽了政府与公众联系的渠道，保障了公民的知情权和监督权，推动了政府作风转变;而浙江绍兴市政府办公室“导入ISO9000质量管理体系”的政府创新案例，甚至将现代企业管理技术引入政府管理工作。在实践中，有效提高了政府管理的科学化水平。

其次，地方政府创新优化了政府组织结构，改善了政府业务流程，塑造了新型政府组织文化，推动了制度层面的政治发展。在地方政府制度创新中，以地方政府自身为改革对象的政府管理体制改革始终是最主要的内容。政府管理体制改革在实践中包括了政府组织结构改革和政府工作流程创新。政府组织结构改革是指优化地方政府部门内部、政府部门间以及政府间的组织结构、沟通方式、职能划分或者创建新的地方政府组织结构的过程;地方政府业务流程创新是“以为地方政府机关、企业和公民提供快速、便捷的公共服务为目标，利用信息和通讯技术渐进性地改进地方政府的现有业务流程或根本性地重新设计并实施新的业务流程的过程”［2］27。通过政府组织结构改革和业务流程创新，政府自身也在发生着明显的转变:推动了政府自身结构的分化，理顺了政府结构关系，重塑了政府与社会、政府与市场之间的关系;政府在改革中变得更有效率和能力、更加公开透明、更要注意回应性、更强调行政过程中的民众参与、更注重履行政府自身的责任;改善了公共服务质量，转变了政府职能，推动了政府组织文化的创新，“法治政府”、“有限政府”、“责任政府”和“服务政府”等新的政府理念逐步树立。总之，地方政府创新推动了制度层面的政治发展。

最后，地方政府创新推动了基层民主政治建设，提升了公民的参与意识，促进了现代公民文化的形成。民主建设始终是政治发展的重要内容。在中国地方政府创新中，有大量民主建设方面的创新案例，这些案例涉及民主选举、民主监督、民主管理和民主协商等多方面的内容。在民主选举方面，四川省南部县“公推公选副乡(镇)长”、四川省雅安市“人大代表选举制度改革”、浙江省台州市“乡镇团委书记直选”、浙江省台州市椒江区“县(市区)党的代表大会常任制改革”、深圳市大鹏镇“三轮两票制选举镇长”、云南红河州石屏县“直选乡镇长”、云南红河州泸西县“乡镇党委书记和党委班子直选”，等等。这些竞争性直接选举的改革试验将民主选举的范围扩大到了乡、镇甚至县一级，进行了积极的制度性探索，有利于培育民众之间的竞争意识和民主观念，实质性地推动了政治民主化的发展;在民主决策和民主协商方面，浙江省温岭市的“民主恳谈会”，贵阳市人大常委会“开放市民旁听”，浙江省杭州市人民政府“开放式决策”，中共开县麻柳乡党委、乡人民政府“八步工作法”等，这些政府创新项目，通过制度性的安排，搭建了政府和公众对话的途径，拓宽公民有序参与的渠道，增强了公民的政治参与意识，从而有效改善了政府对社会的回应能力，夯实了政府的合法性基础;在民主监督方面，浙江省温岭市新河镇“参与式预算改革”，哈尔滨市法制办公室“行政复议制度改革”、四川省人大常委“在线监督预算执行”等为代表的地方政府创新项目，在不同的方面拓宽了公众监督政府的渠道，加强了对公共权力的有效监督。在地方政府民主创新的过程中，本地公民通过亲身参与民主实践，增强了权利意识、竞争意识、法制意识和平等自由等现代政治观念。总之，地方政府创新在探索中国特色的民主建设途径，拓宽基层民主范围，增强公民民主参与意识等方面发挥了重要作用，有效地推动了基层民主发展，促进现代公民文化的形成。有学者甚至将这种基于地方政府自主推动的民主改革和探索概括为“地方政府创新式民主”［6］。

三、地方政府创新的问题驱动、体制约束与中国政治发展的双重逻辑

中国的地方政府创新具有两个鲜明的特点:第一个是具有明显的问题驱动的特点。国内学者在研究地方政府创新时发现，中国的地方创新虽然内容广泛，形式多样，但大多数创新案例都与现实中的问题相关联，公众强烈关注的、对现实的影响较大的事情通常会成为政府确定创新项目的突破口。据陈雪莲和杨雪冬的一项调查数据显示，73.5%的地方干部进行创新式的改革是为了“解决工作中出现的问题”［7］1;另一项研究也发现，地方政府创新的主要动力是“获得民众的认同”［8］。无论是“解决工作中出现的问题”还是“获得民众认同”，地方政府创新的问题驱动特征是明显的，即创新主要是为了解决地方改革和发展过程中出现的新问题、新情况，是为了回应社会压力和公众需求。这种问题驱动的政府创新是内生性的改革，而不是外部移植的改革，是在现有体制下强化政府回应能力，满足民意需求，提高政府合法性的有益尝试。地方政府创新的第二个特点是体制约束性。所谓体制约束性是指地方政府创新必须在体制给定的空间内进行，无论是创新项目的选择、创新成效的取得、创新的持续性等方面都受到体制因素的制约。就创新项目的选择来看，尽管创新项目众多，内容涉及政治改革、行政改革、公共服务、社会管理等各个方面，但这些创新项目并不涉及国家基本制度框架，而是在现有制度框架内的治理机制的改革和创新;就创新的成效和持续性来看，一个地方政府创新项目能否取得成功，能否持续下去，并不仅仅取决于项目的内容，而是与体制内的支持性因素具有很大关系。有学者从地方干部的视角进行研究发现，在评估地方政府创新是否成功的时候，地方官员更看重上级和领导的肯定和支持。调查显示，将“得到上级认可”作为创新成功标准的占40.2%，而选择群众拥护的只占36.3%［7］12。可见，在地方政府创新中，虽然有问题推动和民意取向，但在干部眼中，上级和领导的肯定和支持非常重要。没有这种来自体制内的支持，地方政府的创新性改革就难以取得成效，也难以扩散和持续。这种现象表明，地方政府创新式的改革具有体制内渐进改革的特点。这种体制内的改革在很大程度上是受体制本身的约束的，这对于我们正确认识和分析中国的政治体制改革和政治发展非常重要。

地方政府创新的问题驱动和体制约束特征显示，中国政治发展遵从双重逻辑:一是外部压力的推动。所谓外部压力是指改革过程中结构性变化所带来的压力，如社会结构分化带来的各种社会发展需求，包括入学就业、社会稳定、社会服务、医疗教育、养老保险等，这在客观上要求政府改变行政理念，优化组织结构，提高政府公共服务和治理能力;如国家社会关系变化带来的社会组织的成长，公民权利意识、民主法治意识、政治参与意识的增强，这在客观上要求政府优化公民参与渠道，增强制度建设，强化回应能力。总之，改革过程中社会结构变化所带来的外部压力是推动中国政治发展最基本的动力。当代中国的政治发展就是在应对这种外部压力，解决社会问题的过程中实现的。与此同时，再一个是中国的政治发展还必须遵从体制本身的约束，即任何制度创新和改革，都不能大幅度突破现有基本制度框架，不能打破现有体制的平衡，必须是体制内的改革或者小范围局部的试验和突破。强大的体制约束力是保证政治发展稳定、有序、平稳进行的基础，也决定了政治发展的渐进性。就此而言，中国的政治发展不可能是大幅度和大范围的激进发展，而只能是持续小幅度的温和发展。从地方政府创新我们大致可以看出中国政治是在这种双重逻辑的共同作用下，按照自己的轨迹在向前发展。这种发展逻辑并不是理性设计、人为推动的，而是在不断产生问题又解决问题的过程中，体制自身不断渐进演化的过程。其发展的方向取决于体制自身解决问题的能力和适应结构性变化的能力。这样一种渐进演化式的政治发展，总起来看是温和的、良性的，是有利于中国政治走向更加开放、更加自由和更加民主的未来的。

［1］杨雪冬.简论中国地方政府创新研究的十个问题［J］.公共管理学报，2008，(1):50-56.

［2］刘景江.地方政府创新:概念框架和两个向度［J］.浙江大学学报:哲学社会科学版，2009，(4).

［3］汪保国.党的十六大至十七大期间中国地方政府创新现象研究［C］//政府创新的中国经验.北京:中央编译出版社，2011:355-356.

［4］何增科.中国政府创新的趋势分析［J］.北京行政学院学报，2011，(1):1-8.

［5］杨光斌.中国政治30年:变迁与反思［J］.探索与争鸣，2008，(12):4-12.

［6］李凡.地方政府创新式民主的出现与发展［J］.今日中国论坛，2008，(6):17-20.

［7］陈雪莲，杨雪冬.地方政府创新的驱动模式:地方干部的视角［J］.公共管理学报，2009，(3).

［8］王国红.地方政府创新的动力与条件［J］.学术论坛，2010，(5):59-63.