刍议《防暑降温措施管理办法》

刘 璐，宋晓波

(1.武汉工程大学，湖北 武汉430205；2.武汉音乐学院，湖北 武汉430060）

刍议《防暑降温措施管理办法》

刘 璐1，宋晓波2

(1.武汉工程大学，湖北 武汉430205；2.武汉音乐学院，湖北 武汉430060）

2012年6月29日《防暑降温措施管理办法》正式公布，标志着国家高温劳动保护立法向前迈出了一大步，其在内容上充分体现了以劳动者为本的立法理念，公平、平等地保护劳动者的高温权益。《防暑降温措施管理办法》具有诸多立法亮点，但也存在缺陷，应不断完善。

高温天气；防暑降温；高温劳动

已入盛夏，高温天气覆盖全国。针对民众呼声，2012年6月29日，卫生部、国家安全监管总局、全国总工会、人力资源和社会保障部四个部门共同印发了《防暑降温措施管理办法》（以下简称“新办法”）。走过52个年头的《防暑降温暂行办法》正式退出历史舞台，纵览“新办法”，从高温标准到适用人群、从高温津贴到休息权利、从监察责任部门到惩处措施，面面俱到，立法亮点颇多。

一、新办法新亮点

（一）扩大了高温劳动保护对象

1960年实施的《防暑降温暂行办法》规定，高温休假仅限于交通运输业、工业、炎热季节的露天作业、基本建设工地的高温作业、田间作业。根据我国当前的经济发展形势，“新办法”将高温权益保护的适用范围予以扩大，规定企业、事业单位和个体组织等用人单位对高温作业及在高温天气期间工作的劳动者，应给予高温劳动保护，进一步将高温休息权涵盖各行各业的高温作业人群。

（二）确立了高温天气的判定标准

“新办法”第一次通过立法明确了高温天气的具体标准，即市级以上气象主管部门所属气象台站向公众发布的日最高气温35℃以上的天气，确定了高温天气的认定主体是市级以上气象主管部门所属气象台站。同时，为加强“新办法”的可操作性，根据35℃、37℃和40℃以上的不同高温设置了具体的处理方式，有利于执法者在具体执法过程中的判定。“新办法”通过规范化的法律细则，将企业法律义务和劳动者权益以法律条文的形式固化，告知劳动者在什么温度下能工作、什么温度下不能工作，以及劳动者在高温工作条件下享有法律赋予的具体权益，敦促用人单位依法办事，主动落实高温休假相关政策，实现劳动者体面劳动，让高温天气下的劳动“惨案”不再发生。

（三）建立了高温津贴发放制度

“新办法”建立了高温津贴发放制度，将高温津贴作为工资总额的组成部分，赋予劳动者在高温天气下工作获得高温津贴的权利，高温津贴成为劳动者的法定权利之一。国家通过立法确立高温津贴制度，保护了高温作业的劳动者这一弱势群体，平衡了强资弱劳的不平衡劳动关系，有效促进了我国劳动市场的和谐发展。

（四）明晰了高温中暑工伤标准，构筑高温劳动保护的有力保障

“新办法”规定，工伤赔偿包含高温工作中暑所造成的伤害，并细化了高温下工作中暑认定工伤的三种情形，即：劳动者因高温作业引起中暑，经诊断为职业病的；劳动者因高温天气作业引起中暑的；劳动者在工作时间和工作岗位上中暑死亡或中暑后48小时经抢救无效死亡的。高温中暑工伤认定的情形以列举方式罗列，通俗易懂，工伤认定程序更简便，劳动者维权更便捷。

“新办法”针对高温劳动者采取普遍性保护和特别保护的原则，既规定了高温下劳动者保护的一般性规定，又对孕妇和未成年人等特殊群体实行特殊保护，禁止用人单位安排其在35℃以上的高温天气下作业。同时，“新办法”还加强了高温管理，要求用人单位在高温天气下加强劳动保护措施。

（五）加大企业高温用工行为的处罚力度

原暂行办法的缺陷是企业违法成本低，一旦用人单位不遵守相关法律规定，侵害高温劳动者合法权益，执法部门对其处罚面临无法可依的尴尬局面。新办法对此特别予以修订，对于用人单位的违法行为，执法部门应依法制止并责令其立即整改；情节严重的，可追究用人单位及其负责人的相应责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

二、新办法的立法缺陷

（一）高温天气认定标准单一，劳动保护执行力不强

国外关于高温天气的界定标准更加人性化，措施更完善。例如，美国认为劳动保护意义上的“高温”，不仅仅指空气温度上的“高温”，更指劳动者所感受的“高温”；日本在“高温”的界定上采用的是湿球黑球温度指数（WEGT指数），它是综合评价人体接触作业环境热负荷的一个基本参量，综合考虑了空气温度、风速、空气湿度和热辐射四个因素，另外将工作服的质地对指数的影响也在考虑范围之内。从美国、日本对高温的界定标准多元化看，我国单纯以“气温”作为判定高温的标准过于单一，对劳动者的保护缺乏全面性，人性化立法有待进一步完善。

（二）高温作业中暑的工伤申请认定条件繁琐

“新办法”对工伤的认定分列三种情形，其中一种情形规定，劳动者在工作时间和工作岗位上中暑死亡或中暑后48小时内经抢救无效死亡的，可认定为工伤。笔者认为，所涉及劳动者高温作业中暑后死亡的权利救济问题有值得商榷之处。若依此规定推理，劳动者高温工作中暑后48小时内死亡视为工伤，48小时后超过1分钟死亡，则不视为工伤。显然，此条规定将48小时作为判定中暑是否属于工伤的标准，不仅过于冷血，更显失公平。48小时时间的限制无疑缩小了劳动者享受高温工伤权益的保护范围，客观上造成“死得够快”才能认定工伤的社会怪象。该条款易成为用人单位逃避工伤赔偿责任的理由之一，不利于劳动者高温权益的保护。

中暑已被劳动保障部门列为法定职业病之一，工会也将其列入了工伤范围，但其申请程序复杂，申请时间跨度长，劳动者无论是精力还是财力均无法承受。劳动者高温中暑申请认定为工伤，其前置条件为取得用人单位出具的中暑发生环境的相关证明。如果劳动者高温中暑被确定为工伤，则用人单位需履行工伤赔偿责任，因此一般情况下用人单位会拒绝开具证明或拖延时间，让劳动者高温权益维护难上加难。

（三）法律责任规定过于原则，震慑作用有限

“新办法”虽引入刑罚重刑，意欲增强打击用人单位违法行为的力度，但处罚条款过于原则，定义模糊不清。例如，“情节严重的，按照国家有关法律法规追究用人单位及其负责人的相应责任。”此处“情节严重”的认定标准是什么？相应责任的定义是什么？相应责任的处罚标准和法律依据又是什么？该规定并未予以明确。因概念的界定模糊，在实际操作中易出现纠纷。

三、关于完善高温劳动保护立法的建议

（一）制定配套细则，规范劳动法治环境

“新办法”是由国家安全监管总局、卫生部、人力资源社会保障部和全国总工会四部门联合制定的，其法律性质上属于部门规章，在法律体系中处于较低层级。地方人大、政府应根据本地实际情况制定高温保护配套实施细则，完善高温权益保障的法制建设，发挥多部门法的组合效应，确保高温劳动保护法的权威性和严密性，共同保障劳动者高温权益。

（二）细化和明确用人单位违法行为的处罚条款与责任追究

缺乏完善的惩罚机制是原高温暂行办法未能得到有效执行的重要原因。“新办法”加大了对企业违法用工行为的处罚力度，意图用重典刑罚出重拳规范高温作业劳动秩序。“新办法”规定，对情节严重的按照国家有关法规追究用人单位及其负责人的相应责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。笔者认为，处罚规定过于原则，实际操作性不强，应对“情节严重”的概念予以界定，什么情况下属于“情节严重”，可通过列举式立法体例对高温下作业导致的恶性生产事故予以列举，分别列出“情节严重”的法定情形，保证执法人员在执法时判定明确。至于处罚手段可以经济性惩罚为主，辅以刑事惩罚，震慑高温下的违法用工行为。

（三）狠抓高温劳动保护立法监管与执法，让高温劳动保护办法硬起来

徒善不足以为政，徒法不足以自行，善法需善施。高温劳动保护立法是否有效关键在于执法，劳动监察部门、工会执法是否“给力”，是保障“新办法”落到实处的关键。设立高温权益保障巡查机制，建立和健全高温下劳动者的投诉渠道。在夏季高温季节，各省市高温权益保护主管部门应广开维权投诉渠道，通过公布维权电话、电邮、信箱、微博等多类型投诉途径，受理社会各界对高温违法作业的举报，保证劳动者维权途径的通畅。

建立企业诚信、守法用工信息平台，如企业有违法用工行为将录入全国共享的企业诚信信息系统，同时，将企业的诚信用工信息作为企业年审的必备要件之一，如企业违法用工次数超过一定限额，将被列入企业用工黑名单，一并撤销其营业执照，一定期限内不得从事相同行业。以“执法必严”达到“有法必依”，落实劳动者高温权益保护，帮助企业培育良好的劳资关系，引导企业和当地经济的良性发展。

结语

高温劳动保护立法虽姗姗来迟，但对夏天高温作业的劳动者来说无疑是福音，体现出政府对劳动人民的深切关怀。从首次立法界定高温天气标准、确立高温津贴发放制度到引入刑事法律责任，无一不体现出巨大的进步。但如何将权利兑现为劳动者真实可感的权益，不仅需要立法者的智慧，更需要执法的决心和勇气，也需要劳动者强烈的自我保护和劳动维权意识。《防暑降温措施管理办法》不能立即改变劳动者高温权益保障的困境，高温劳动保护立法，不求速成，但求渐进。

D922.5

A

1673―2391（2013）08―0073―02

2013-04-23 责任编校：王 欢