我国宗教立法的现状与展望

刘诗吟

（华中师范大学，湖北 武汉 430079）

我国是一个多宗教国家，宗教事务在我国具有长期性、群众性和复杂性的特点[1]，因而宗教问题在我国的法治历程中始终处于一个特殊而敏感的地位。早在建国之初，宗教立法问题就受到了党和国家的重视，而在经历了半个多世纪的实践探索与努力之后，我国已经在形式上初步建立起了符合自身国情的宗教法律框架。但是纵观我国的宗教立法发展，依然存在一些问题。

一、我国宗教立法的现状

建国后长期的立法实践与理论发展，使我国的宗教立法工作逐渐形成了一定的体系。以国务院颁布的《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》和《宗教活动场所管理条例》为中心，各省、自治区、直辖市颁布的地方性宗教法规和政府规章为辅助，再配以我国其他法律中涉及宗教部分的规定，我国现行的宗教立法从体系上看已经具备了较为完整的形式。而在理论方面，由于宗教活动与宗教组织自身的发展，宗教事务逐渐受到国家的重视，关于宗教立法的研究也越来越受到学界的关注，一些理论问题的解决对立法实践起到了重要的指导作用。

（一）立法成就

经过半个多世纪的努力，我国宗教立法取得了卓然的成就，这主要体现在我国宗教立法的初步建立上。根据制定主体的不同与效力的强弱，我国的法律有中央立法（法律、行政法规）与地方立法之分。而宗教人口基数大，分布范围广的特点使我国的宗教立法在以上几种法律形式中均得到了体现，这些法律法规的存在构成了我国宗教立法全方位、多层次的立体格局。

首先，从宪法层面来看，宪法主要从原则上规定了公民宗教信仰自由的权利。其中，《宪法》第36条规定：中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。而第34条则规定了公民不论是否具有宗教信仰，在选举权与被选举权上都享有平等的权利。

在其他法律领域，宗教问题同样受到了不同程度的关注。例如，《民法通则》第77条规定：社会团体包括宗教团体的合法财产受法律保护。这显然是对宗教团体民事资格与权利的确定与保护。《义务教育法》第4条规定：凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。《兵役法》第3条规定：中华人民共和国公民不分民族、种族、职业、家庭出身、宗教信仰和教育程度，都有义务依照本法的规定服兵役。这些具体的规定都是宪法所确立的宗教信仰自由在社会生活各个领域的体现。

其次，在行政法规方面，国务院于1994年颁布了《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》和《宗教活动场所管理条例》这两个行政法规。随后在2004年，国务院又颁布了《宗教事务条例》。《宗教事务条例》是我国第一部宗教事务方面的综合性行政法规。随着它的颁布实施，我国公民宗教领域的相关权利与义务以法的形式得到了确立。

最后，地方性的宗教立法工作也与中央密切配合同期展开。据统计，《宗教事务条例》颁布时全国已有30个省级行政区颁布了总计55件宗教事务方面的地方性法规或者地方政府规章。[2]这些地方立法在遵循国家立法的前提下，结合了地方宗教实际，便于管理本地区的宗教事务与保障公民宗教方面的相关权利，在整体上构成了我国宗教立法体系的一个重要部分。

近几十年来，在国家的重视以及中央与地方有意识的协调之下，我国形成了现在的宗教立法体系。虽然我国宗教立法目前仍然缺乏宗教基本法或者说专门法，但由于各层次法律之间以及中央与地方立法之间的相互配合，使得我国的宗教立法体系已经从形式上得到了完善。

（二）理论成果

立法成就的取得离不开理论研究的功劳。宗教立法研究在法学领域并不热门，这也导致了某些争议与问题的解决仍然缺乏一个权威的结论，但是随着立法实践中对某些原则的确立与体现，一些重要的基本理论问题还是获得了共识。这主要体现在宗教立法的宗旨与基本原则上。

普遍认为，宗教立法的宗旨首先应当包括保护公民的信仰自由。宪法作为国家的根本大法，已经将这一原则加以明确，理应对其他法律具有指导作用。虽然目前仍有人认为将保护公民的信仰自由作为宗教立法的宗旨存在争议，而应将其作为宗教立法的基本原则，但实际上，将保护公民的信仰自由列为宗旨，并不排斥宗教立法具有其他的宗旨；同样，将保护公民的信仰自由列为宗旨也不妨碍它作为宗教立法的基本原则。所以，将保护公民的信仰自由作为宗教立法的宗旨是理所应当的。

而在宗教立法的基本原则方面，从我国的立法经验与实践来看，应当包括以下几个基本原则：

1.宗教信仰自由原则。其既然作为宗教立法的宗旨，则理应贯穿于宗教立法的始末，对宗教立法作出原则性的要求。并且，宗教信仰自由在国际社会获得了广泛认同，已成为宗教领域最被接受的理念，并写入《世界人权宣言》。我国作为世界大国，签署的条约与承诺应当在国内法中得到体现。因此，宗教信仰自由应当是宗教立法的基本原则。

2.独立自主自办原则。《宪法》第36条第4款明确指出：“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配”。对于《宪法》的规定，其他任何有关宗教立法的活动都必须予以承认。并且，坚持这一原则也是我国宗教历史发展与现实所决定的——我国的主要宗教除道教以外均为国外传入，在历史上长期受帝国主义与封建主义控制，不适应我国社会主义建设的需要，应当结合我国国情予以适当改造。在这一要求下，坚持独立自主自办原则便显得十分重要。

3.政教分离原则。这是由我国目前的宗教现实所决定的。既然是宗教立法的基本原则，那么必然要求其尽可能发挥法治作用。而目前我国在宗教事务管理过程中，发挥作用的仍是行政手段。所以从现实出发，在我国宗教立法仍不完善的情况下，我们仍然需要强调政教分离的重要性。

当然，除了以上三个原则之外，还有意见认为应当将诸如“权力与义务相结合”[3]、“执行党的基本政策”[4]等作为宗教立法的基本原则。但既然是宗教立法的基本原则，首先就要体现出它的宗教性，其次要体现它的基本性。如果不符合这两项要求，则不应该作为宗教立法基本原则。

（三）立法不足

无论从理论上还是实践上，我国的宗教立法工作都付出了大量努力，并取得了巨大的成就。但是由于缺乏国外法律借鉴以及宗教立法工作起步较晚等原因，我国宗教立法仍然存在着诸多不足。

首先，缺乏全国性的宗教基本法。我国目前仍只有《宗教事务条例》这一部综合性的行政法规是专门针对解决宗教事务的，这根本无法体现宗教事务在我国的重要性，也不符合我国五大宗教与众多信教群众的现实要求。此外，缺乏基本法也就难以保证其他相关法律法规的协调，难以适应我国信教人口日趋增长的社会现实。

其次，宗教立法的指导思想不明。宗教立法到底是一部国家对宗教事务的管理法还是一部对公民宗教权利的保障法，从现行的宗教立法体系来看，这一点并不明确，使得宗教立法工作难以在整体上保持统一。同时，在现行的宗教立法体系中，行政法规起到了巨大作用，行政手段取代法律手段成为处理宗教事务的主要手段，[5]这些都是指导思想不明确所带来的后果。

再次，多数宗教立法可操作性不强。前面提到，在处理宗教事务的过程中，行政法规与行政手段起到了主要作用，这也说明了国家立法对于宗教权利的保护多以原则性规定为主，缺乏操作性，只发挥了形式上的作用。要实现对我国公民宗教权利的切实保障，就必须解决宗教立法上可操作性不强的问题。

最后，地方立法水平较低。地方立法在实际生活中可操作性强，与中央立法相互配合，起到了较大的作用。但这并不能掩盖其水平较低的缺陷。由于缺少宗教基本法的指导与参照，各地方宗教立法水平可谓参差不齐，且总体水平较低，只是在形式上有所要求，而忽视了其实际作用，从而导致了地方立法总体上趋同的现象[1]。比如，在内容上，各地的宗教条例基本上都是分为总则、宗教团体、宗教教职人员、宗教活动场所、宗教活动、宗教财产、涉外宗教事务、法律责任、附则等。这种形式主义最终的结果就是法律实际作用的低下。

二、我国宗教立法的前景与展望

（一）理论完善

尽管目前在宗教立法问题上仍存在诸多争议，但本文认为，其中最重要、最急迫的事项主要有以下三项：

首先，要不要宗教基本法。认为我国不需要宗教基本法的人认为，从国外来看，美国没有宗教基本法；从国内来看，我国在目前没有基本法的情况下，宪法与其他法律法规乃至地方性立法能够有效地取代宗教基本法而发挥作用。事实上，这种观点并不可取。第一，我国与美国有不同的法律传统与法律制度，美国实行判例法，这是他们不必制定宗教基本法的基础；而我国是成文法国家，这也是我国必须具有宗教法律的制度原因。第二，宗教基本法的地位与作用不可替代。行政法规与地方性立法代替宗教基本法来处理宗教事务，是用下位法来代行上位法的作用，以保障宪法所规定的公民基本权利，这是明显不合理的。而目前之所以其他法律法规能够代替宗教基本法而发挥作用，乃是由于目前我国宗教发展还不充分。随着信教群众的增加以及宗教事务的复杂化，其他法律法规终将难以应付社会现实的需要。所以，从远景来看，宗教基本法是不可替代的，只有在理论上解决这个问题，立法上才会在这一方面有所作为。

其次，宗教信仰自由的内容如何明确。上文已经说明，保护公民的宗教信仰自由是宗教立法的宗旨与基本原则。其地位并无争议，但是相关内容，现行法律并没有加以明确，理论界也存在着争议。对于宗教信仰自由的理解，主要有两个层面：第一个层面在于宗教信仰自由的深度，即宗教信仰自由是内心的自由还是行为的自由。内心自由是个人在信念与情感上对宗教予以选择的自由，而行为自由则是指进行宗教活动的自由。第二个层面则在于宗教信仰的广度，即在多大的范围内享有对宗教的选择自由。这一层面的焦点在于宗教到底是泛指还是特指。比如，在一些地方性的立法规定中，将宗教限定为道教、佛教、基督教、天主教和伊斯兰教这五种，而我国宪法和《宗教事务条例》却并未对“宗教”一词作此限定。[6]所以，宗教信仰自由可以在多大范围内进行选择，也是我国未来在理论上需要作出解释并由立法加以完善的地方。

最后，重要概念如何解释。立法所解决的往往不是法律问题，而是社会问题，社会的方方面面都需要法律与相关的专业知识相结合方能解决。以宗教立法为例，在宗教立法中必然涉及到诸多宗教概念，如何解释这些概念，便成为了立法工作者所面临的难题，而理论界无疑需要为立法实践消除这些障碍。上文关于宗教范围的不同理解即是一例，而这种由于概念解释不明确或不权威所带来的理解差异，在我国目前宗教立法过程中比比皆是。再举一例，目前我国的法律法规没有对宗教事务这一概念进行明确，理论上也没有权威的解释，[7]所以对于宗教事务的具体内容以及宗教事务与其他社会事务的界线，执法部门与信教群众难以达成共识，这就容易在处理宗教事务的过程中出现执法者与相对人各说各话的局面，甚至造成相互之间的矛盾。

从目前我国的宗教立法情况来看，对以上这三个问题的理论完善既关乎我国今后宗教立法发展前景这样的基本问题，也涉及宗教立法如何细化并发挥作用这样的具体问题。总之，理论先行，立法实践才能不断完善；只有在理论上解决了这些重要的具有争议的问题，宗教立法才能在事实上不断地发展与进步。

（二）立法建议与完善

宗教立法工作虽然取得了重要进展，积累了不少宝贵经验，但与现实要求还有相当的距离。我们需进一步加强和完善宗教立法体系，具体而言，可从以下几个方面入手：

1.对宗教法规、规章进行清理和修订，保持法制统一。立法目的的实现要求保持法制的统一，但是由于我国的宗教立法体系具有多层次的特点，各类法律规范在不同时期又由不同立法主体制定，每个立法主体不可能完全顾及到它们同其他规范性文件的联系。同时，随着我国宗教法制建设的不断推进演变，有相当数量的法律、法规、规章在内容上出现了不合时宜、相互抵触、不协调的问题。在《宗教事务条例》颁布实施之后，很多作为下位法的地方宗教法规在形式和内容上存在着与《宗教事务条例》不一致的地方，这时就需要各地方尽快对《宗教事务条例》颁布实施之前制定的宗教事务方面的法规进行清理、修改和废止。[2]

2.制定《宗教事务条例实施细则》，增强宗教立法的可操作性。虽然《宗教事务条例》的制定解决了“有法可依”的问题，但其作为综合性的宗教行政法规，只能从宏观角度规定宗教的相关问题，原则规定过多、细节规定过少。从我国相关法规的制定及实施来看，主体法基本都有自己的实施细则，因此，为了贯彻好《宗教事务条例》，使宗教执法工作正确顺利地进行，使信教群众与非信教群众正确守法，相关部门应当在调查论证、结合实际、总结经验的基础上，制定《宗教事务条例实施细则》。

3.适时考虑研究制定我国涉及宗教信仰自由、宗教事务管理方面的基本法律。《宗教事务条例》的价值和功用是不言而喻的，但其地位和效力仍然只限于行政法规。复杂的宗教现实要求我国尽快制定宗教基本法，当然，此项工作的开展不可过急。由于我国宗教问题错综复杂，管理宗教事务的工作要根据地方宗教实际情况循序展开，且《宗教事务条例》实施时间不长，制定涉及宗教信仰自由和宗教事务管理方面的基本法律应该在贯彻实施《宗教事务条例》，积累相当经验的基础上，在各方面条件趋于成熟的情况下再予以考虑与实行。

4.进一步制定涉及宗教财产监督管理、宗教教职人员社会保障等内容的新的法律、法规、规章。首先，要规范宗教财产管理，保障宗教界的合法权益，重点研究宗教教职人员的社会保障、宗教财产监督管理、宗教公益慈善事业等问题，尽快出台相关规定，保障宗教教职人员的基本生活，积极推动宗教界服务于社会。其次，针对目前分裂和恐怖活动的严峻形势，应制定《关于宗教教职人员的规定》、《宗教组织管理条例》、《涉外宗教活动管理办法》等单行法律法规，进一步用法律规范宗教行为，保护合法宗教、抵制非法宗教活动。最后，进一步做好全国性宗教团体的建章立制工作，宗教团体应继续以相关法律法规为依据，以章程为核心，完善各项规章制度，建立健全自律机制，不断提高自身素质，推动宗教事务管理向制度化方向迈进。

[1]姚俊开.宗教立法之法理思考[J].西藏民族学院学报(哲学社会科学版),2008(11).

[2]王作安.我国宗教立法的回顾与思考[J].世界宗教研究,2008(3).

[3]钟娟.关于宗教立法问题的思考[J].安徽电气工程职业技术学院学报,2006(6).

[4]潘志良.略论我国的宗教立法[J].周口师范学院学报,2005(5).

[5]王大勇.我国宗教立法的前景与展望[J].法制博览,2012(10).

[6魏宏.关于我国宗教法制建设的几个问题[EB/OL].http://www.pacilution.com/.ShowArticle.asp?ArticleID=615,2013-03-29.

[7]余孝恒.关于宗教法制建设的几个问题[J].宗教学研究,1998(3).