政策执行跟踪审计的若干问题探讨

熊晏锋

宿州市审计局社保科，安徽宿州，234000

近年来，随着社会主义市场经济体制不断完善，公共财政支出加大，尤其是对重大投资项目和重点民生资金等专项资金投入力度不断加大。为保证专项资金使用效益和宏观经济政策执行情况得以实现，审计机关调整审计思路，一改过去偏重于追惩性质的事后监督，不断加大过程监督环节的控制力度，逐步将事后审计转变为事前介入、事中跟踪，并且经常性地检查政策执行情况，及时发现违反政策要求、偏离政策方向和影响政策效果的问题，对政府投资项目、财政专项资金等进行全程跟踪审计，于是，跟踪审计应运而生[1]。

1 跟踪审计的概念和特点

1.1 跟踪审计的概念

跟踪审计有很多定义方法，目前理论界和实务界还没有形成完全统一的看法。对于国家审计机关来说，跟踪审计即审计机关依据审计准则等相关法律法规对被审计对象的效率、效果、效益进行事前预防、事中控制和事后监督的一种审计活动，它能有效预防和控制腐败行为的滋生。但跟踪审计不能偏离审计监督者的定位而介入到项目管理职能中。

政策执行情况跟踪审计，是审计机关把促进落实各项国家政策方针作为审计目标，监督被审计对象是否贯彻执行落实既定政策，确保政策执行的有效性和资金使用的效益性，对项目进行适时评价、有效纠正和持续监督，进行全程跟踪、及时反馈，提高项目绩效的一种审计模式。开展政策执行情况跟踪审计，是国家审计机关贯彻党的十八大精神、服务国家治理，在更宽领域、更高层面发挥更大作用，促进科学发展、加快转变经济发展方式的要求，也是“十二五”规划纲要健全对中央重大决策部署执行情况纪律保障机制的重要举措。

1.2 跟踪审计的特点

跟踪审计是在审计实践中探索改变传统审计以发现违法违规问题为目的的弊端，做到未雨绸缪、防微杜渐，以防范违法违规违纪行为发生，更好地维护国家财政经济秩序，提高资金使用效益，它具有以下四个特点。

一是预防性。与传统审计模式相比，跟踪审计在关注审计结果的基础上更加强调关注被审计对象的发展过程，力求在跟踪过程中发现被审对象存在的问题，从而针对问题及时整改，具备预防性和时效性。跟踪审计对被审计对象相关问题的有效预防，更加有利于促进被审计对象的顺利发展，有效发挥审计的“免疫系统”功能。

二是介入及时性。在传统的审计中，审计人员大多进行的是事后审计，时间节点上具有滞后性。与传统审计模式相比，跟踪审计将关口前移，在被审计对象发展的开始阶段就及时介入，克服了时间滞后这一不足，更加有利于审计风险的有效控制[2]。

三是过程持续性。跟踪审计的实施往往与被审计对象同步贯穿全过程，跟踪审计具有时间跨度大、审计周期长、审计过程较为持久的特点。这一特点加大了跟踪审计的监督力度，与传统审计相比更加有利于实现审计的“免疫系统”功能。

四是内容广泛性。跟踪审计在实施过程中是全方位、多层次和全覆盖的，不仅关注被审计对象财务收支的合规合法，而且关注被审计对象的管理和绩效情况。这一特点适应我国经济发展方式的转变，适应审计转型的需要，更加有利于发挥审计在国家治理中的作用，促进社会经济又好又快发展。

2 政策执行跟踪审计的内涵、目标及内容

2.1 政策执行跟踪审计的内涵

政策执行是政策执行者通过特定的组织形式和机构，运用政策资源，组合各种必备要素，以各项行动将政策观念形态的内容转化为政策执行行动，以获得实际效果，实现既定目标。政策宣传、物质准备、局部实验、全面落实等多个环节共同构成了政策执行的全过程，政策执行则与政策制定和政策完善共同构成了完善国家治理的总过程。但是在实际执行过程中，由于政策本身有缺陷、执行机构不健全、执行者态度或能力欠缺、政策宣传不到位、公共资源投入不足以及缺乏行之有效的监督等，造成政策执行存在瑕疵，甚至出现政策敷衍、落实不力、执行变异和失控等现象。因此，国家审计机关作为国家治理的机构，要紧紧围绕国家宏观政策贯彻落实情况这一中心，以政策执行的各个环节为切入点，针对可能出现的偏差和问题，大力加强政策执行跟踪审计，从而提出促进经济社会又好又快发展的审计意见和建议，最终实现政策落实、国家良治的目的。

政策执行跟踪审计是对中央制定的各项宏观经济政策，包括财政政策、货币政策、产业政策等制度和规定，发挥建设性作用，评价政策执行情况的效果性、效益性和合规性。它是为适应我国经济形势发展需要，探索推行一种中国特色现代国家审计工作的创新方式，也是一种中国特色审计方式[3]。

2.2 政策执行跟踪审计的目标

政策执行跟踪审计的根本目标是围绕“贯彻落实路线方针政策措施”这一主线实施审计，充分发挥“免疫系统”功能，最终实现国家审计目标、推动完善国家治理；主要任务是通过实施审计，反映国家政策的施行成效，揭露政策执行存在的问题，同时分析原因，提出有效建议，以推动国家政策的落实，实现政令畅通，完善政策，维护民利，保障国利。通过加强对中央重大方针政策和宏观调控措施贯彻落实情况的跟踪审计，推动政策执行者深刻把握政策的精神实质，提高运用政策的能力和水平，以充分发挥政策的导向作用，保障各项政策措施的真正落实。同时对审计发现的问题，应从体制、机制、制度等多层面进行分析和研究，找出真实原因，从而提出维护国家政策安全运行、防范化解风险、优化政策措施的审计对策，为全面有效落实和更加健全完善政策措施提供服务。

2.3 政策执行跟踪审计的内容

政策执行跟踪审计的内容可以从以下几个方面进行理解。

(1)从政策范围来看，政策执行跟踪审计所涉及的政策内容应是党和国家对内政策中经济、政治、文化、社会、生态文明建设等方面的相关政策。

(2)从审计的对象来看，政策执行跟踪审计的对象主要是政策执行主体，涉及各级党政部门、相关单位组织和政策的具体执行者。

(3)从审计的时间来看，政策执行跟踪审计主要包括政策实施的有效时间范围。

(4)从审计的过程范围来看，政策执行跟踪审计涵盖政策执行的各环节全过程。

(5)从审计内容来看，政策执行跟踪审计的基本内容，包括实现特定的政策目标，完成政策部署的任务，遵循政策规定的行动原则、要求的工作方式，安排的一般步骤实施、细化的具体措施落实等情况。重点是政策制定和贯彻执行的总体情况、主要成效与问题，特别是与政策执行直接相关联的重点项目、相配套的中央资金、相对应的地方对策进行深入跟踪审计，重中之重是自始至终跟踪审查政策是否得到及时全面有效落实。

3 政策执行跟踪审计的组织方式

3.1 科学确定审计项目

科学确定审计项目，是审计人员实施审计、取得审计实效、促进政策落实的基石[4]。为实现这一目标，可以从以下几个方面着手。

一要与时俱进，牢固掌握目前现行的各项政策措施，包括国家宏观政策和各级党委、政府制定实施的各项政策，这是政策执行跟踪审计的立项基础。只有熟悉目前现行的各项政策措施，才能精选出服务大局、领导关心、民众关注的政策执行情况跟踪审计项目。

二要面向公众，公开征集，择优选择。一项政策的施行往往涉及到社会的方方面面。政策制定得好不好、执行得到不到位、有没有使群众获益，这些问题人民群众最有发言权。因此，审计机关过可以通过“走出去”公开征集群众想法，通过“请进来”聆听社会公众意见，以此来打造高关注度、高质量的政策执行跟踪审计项目。

三要结合审计工作实际，科学确定审计目标。在实际工作中，各项政策的执行情况往往具有不同特点：有的政策执行周期较长，有的政策执行强调时效性，有的两者兼顾。因此，审计机关应当根据具体情况，提出不同的审计要求，确立不同的审计目标。对周期较长的政策执行，审计机关可以连续跟踪；对时效性较强的政策执行，审计机关应当做到及时介入；对于两者兼顾的政策执行，审计机关则可以根据实际情况，灵活选择，既可以连续跟踪，也可以采用不定期抽查跟踪。总而言之，针对不同的政策执行特点，确立不同的审计目标，做到有的放矢。

3.2 灵活运用审计方法

与一般审计项目相比，政策执行情况跟踪审计在满足一般性审计质量要求的同时，还要体现出政策执行的独有特点。因此，审计人员在实施政策执行情况审计项目时，需要灵活运用各种审计方法。

首先在政策执行跟踪审计前期，审计人员可以根据审计调查的特点，广泛地进行调查了解，收集相关资料，加大审计覆盖面，提高审计说服力。其次在审计过程中，由于各级审计机关大都面临“人少活多”的现状，再者审计人员自身知识储备有限，因此在审计实施中可以采用外聘专家的方式来弥补上述缺陷；同时审计人员还可以面向社会公众，广泛听取民众意见，以座谈会、调查问卷等形式客观、真实地了解政策落实情况，确保审计取得良好实效。最后随着审计信息化工程的不断推进，审计人员应更加注重运用计算机审计方法，定期或不定期跟踪政策执行，以提高政策执行审计的效率。

3.3 多方转化审计成果

审计机关在做到科学确立审计项目、灵活运用审计方法外，还应注重审计成果的运用和转化，力求做到以审计成果助推政策执行。首先审计成果不仅要反映政策执行中违纪违规问题，还要关注执行过程中的损失浪费现象，推进建设资源节约型社会。其次审计成果不仅要反映政策执行中的问题和不足，还要从体制、机制、制度等多方面、多角度、多层次揭示问题背后的原因，满足政策执行跟踪审计的宏观性要求。最后，审计成果还应注重针对问题产生的根本原因，提出建设性建议，满足政策执行跟踪审计的建设性特色要求。

4 完善政策执行跟踪审计的几点建议

4.1 提高质量

实施政策执行跟踪审计，应采取适应其特征要求的质量保证措施，形成特有的质量保证体系。一是要健全政策执行跟踪审计的质量控制管理制度，如制定质量标准与管理规则等专业制度，对审计机关、审计组、全方位各环节工作、整个跟踪活动全过程、全部参审人员实行全面质量管理。二是要开展政策执行跟踪审计的项目质量考核评价。比如可以制定项目质量考核和优秀项目评选办法，注重从目标任务完成、成果作用影响、经济社会成效方面进行综合质量考评，以促进提高整个政策执行跟踪审计质量。

4.2 提升成果

为提升政策执行跟踪审计成果，一要加强审计结果的综合利用，提升成果层次，强化对全国政策执行跟踪审计结果情况的收集整理、综合分析和研究利用，拓宽成果利用渠道，实现成果资源共享。二要搞好政策相互协调配合，增强成果效力。即加强所跟踪审计的经济政策与其他政策的协调配合，增强所跟踪政策与相关政策的协调衔接，充分发挥国家政策的整体效力。三要坚持审计结果公告公开，扩大成果影响。即把政策执行跟踪审计与社会公众监督有机结合，加大审计成果公告和信息公开的力度，提升审计开放的透明度，使审计成果具有影响力。

4.3 落实整改

整改情况是否能得到落实，关系到今后审计发现的类似问题是否会再次发生，直接影响到政策执行审计的成效。首先，审计机关应当关注被审计单位的实际整改情况，除了要求被审计单位提供整改报告外，还应进行实地调查，检验审计意见是否被采纳、审计决定是否被落实。其次，审计机关要重视社会监督的力量，创新审计整改结果公告的方式，加大审计整改结果的公告力度，使审计监督与社会监督有效结合，以促进政策执行效果的提高。最后审计机关应当强化被审计单位的整改意识，增强其整改的主动性；对审计整改的工作典型予以宣传报道，对拒不整改的有关单位或个人可以予以通报批评，同时要结合跟踪审计的特点，适时安排后续的审计监督，提升审计整改检查的力度。

4.4 加强自身建设

政策执行跟踪审计对审计能力的要求较高，为搞好政策执行跟踪审计，审计机关应当积极创造条件，适应重大政策执行跟踪审计的需要。一是提升审计队伍素质。审计机关需要通过各种途径，提升审计人员的创新意识、效率意识和质量意识，打造一批跟得上形势、审得出问题、说得清事实的审计专业化人才[5]。二是创新审计方法。在实施政策执行跟踪审计时，审计机关更需要进一步加强审计信息化建设，提高审计管理和业务的信息化水平，通过完善联网审计平台建设、加大联网审计覆盖面等措施,整合审计资源，共享审计信息，实现政策执行跟踪审计方式和方法的创新。三是加强审计法治化建设。审计机关要加强政策执行跟踪审计法规制度建设，依法规范审计行为，提升审计法治化、制度化、科学化水平，夯实政策执行跟踪审计可持续推进的根本基础。

参考文献：

[1]蒋秀中．加强跟踪审计强化“免疫系统”功能[J]．中国审计,2009(18)：64-65

[2]黎仁华，李齐辉．跟踪审计的机理与方法研究：基于汶川特大地震灾后恢复重建审计经验[J]．审计研究，2011，27(6)：21-25

[3]王世安．跟踪审计在我国新发展的探讨[J]．财政监督,2011(10):63-64

[4]蔡守宇．浅析政策执行情况跟踪审计的组织实施[J]．现代审计与经济,2012(6):5-6

[5]宋依佳．政策执行情况跟踪审计若干问题探讨[J]．审计研究，2012(6)：10-14