服务型政府的支撑性制度资源研究综述——以农村公共服务的有效供给为视角

于 浩

所谓服务型政府，是在公民本位、社会本位理念指导下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。服务型政府强调公民权利的第一性，政府能够为民谋利，满足民众需求。服务型政府的隐含前提是还权于民与公民权利优先，在此前提下政府的作用就被转换成服务，也就是通过建立沟通、对话和协商机制，在协商、对话中找到共同的价值观和利益表达机制，把公众满意作为政府服务质量的核心，与公众建立长期的互动关系。①杜振强:《服务型政府视阈下农村公共服务的有效供给》，《重庆职业技术学院学报》2008 年第3 期。据此，本文所说的面向农村公共服务的服务型政府是在农民本位理念的指导下，以农民需求为主导，为满足农民需求为宗旨，进行有效农村公共产品和服务的供给的政府。要想把农村居民的正当权利需求作为行政出发点，以农村居民的满意与否为评价标准，需要建构完善的服务型政府的支撑性制度。根据政府供给农村公共服务的流程，服务型政府制度建设主要体现在农村居民的民意调查制度、农村居民的决策参与制度、服务承诺制度等。

一、农村居民的民意调查制度

民生主义取向是服务型政府建设的理论基点，关注民意，顺应民意才能使政策在制定之初就着眼于民众利益。李琼英认为政府在出台涉及民众切身利益的重大决策或制定政策前，通过广泛的民意调查及时地了解民众的意愿，有助于弥补政府决策的有限性，最大限度地防止决策失误。②李琼英:《民意调查应当制度化》，《安徽日报》2010 年8 月16 日。

在农村公共服务的供给方面，政府通过进行民意调查，了解广大农民的迫切需求，可以最大程度减少因为政府和农民之间因为信息不对等而存在的供需之间的失衡。但是目前我国对于民意调查大多是学者在进行研究过程中进行的，为了给研究提供数据和时间支撑。这种形式的民意调查对政府提供公共服务的决策影响不大。从全国来看，民意调查还没有相应的法规和健全的行业管理办法，缺乏技术规范。③黄 嵘:《重视民意调查是科学决策建设和谐社会的重要举措》，《青海经济研究》2006 年第1 期。从目前情况看，尽管有一些渠道可以上下沟通，如各级领导、人大代表和政协委员深入基层调查研究，新闻媒体报道采访和领导机关向上层汇报等形式反映民意。但由于消息反馈路线太长，中间环节太多，人为干扰等因素的影响很难获准确信息，可以说还缺乏一条科学的、正规的能与广大人民群众直接联系的民意信息渠道。④陈 健，王 军:《浅谈民意统计调查》，《经济师》2001 年第10 期。因此，为了保证民意调查在地方政府决策中充分发挥作用，必须实现民意调查制度化，国家应该制定一个权威性的关于民意调查的规范制度，各地可以据此结合本地实际情况制定具体的实施细则，使民意调查的各项活动都在规范下运作。⑤黄 嵘:《重视民意调查是科学决策建设和谐社会的重要举措》，《青海经济研究》2006 年第1 期。从统计部门的实际情况看，目前我国已经建立起比较完备的统计工作网络系统，它们有比较完善的组织机构，稳定的经费来源，掌握科学的信息采集、加工处理和传输的方法和手段，有一大批知识广博、经验丰富的统计专家，完全有条件、有能力，科学、系统、有效地实施民意调查。①陈 健，王 军:《浅谈民意统计调查》，《经济师》2001 年第10 期。虽然民意调查制度化目前在我国已经具备了一些条件，但是在现实生活中还存在着诸多障碍，使其难以发挥预期效用。李琼英指出，由于部分民众对民意调查理解度不够，不能把民意调查和自身利益联系起来;对民意调查的不信任;拥有的信息有限和不完整，导致公众对民意调查的参与度不高，民意调查在反映民众的真实意愿方面存在很大限制。②李琼英:《我国民意调查的应用及其制度化路径设计》，《合肥工业大学学报》(社会科学版)2008 年第10 期。

如何建立有效的民意调查机制，李琼英认为实现民意调查制度化必须制定一套规范体系，包括公民的权利和义务、准则和程序、激励和监督机制等等，保障民意调查行之有效，还包括建立规范的公民权利保障机制、有效的监督机制、建立完善的操作机制。③李琼英:《我国民意调查的应用及其制度化路径设计》，《合肥工业大学学报》(社会科学版)2008 年第10 期。朱山、章海波指出，民意调查应与新闻媒介的监督相结合，一方面通过新闻媒介将调查结果公之于众，另一方面通过新闻媒介监督民意调查。④朱 山，章海波:《试论民意调查与政府决策》，《当代法学论坛》2009 年第2 期。陈秀元，庄军认为健全民意调查制度必须解决好三个方面的问题:一是民意调查的组织实施，二是民意调查结果的公布，三是民意调查结果的应用。⑤陈秀元，庄 军:《构建和谐社会亟须建立健全民意调查制度》，《山东省青年管理干部学院学报》2007 年第7 期。

孙继昌提出了民意调查的具体方法。他认为民意调查应以抽样调查为主，十分必要时也可以进行普查。调查单位应是国内常住居民，调查方法以采用问卷法为宜。调查登记的具体内容应是居民对调查项目所持的态度。调查获得的原始资料进行超级汇总，汇总结果可以形成认同率、支持率、满意率等一系列指标，并可用数理统计方法进行分析，最后应写出调查分析报告提供给决策机关，有的也可以通过传媒向社会披露。⑥孙继昌:《应建立民意统计调查制度》，《中国统计》1994 年第10 期。

二、农村居民的决策参与制度

农民参与公共政策的过程是农民政治参与的一个方面。现阶段，在政府公共服务供给的政策制定过程中，缺乏农民的有效参与，农民在政策制定过程中没有话语权，或者不被重视，导致政府在公共服务供给中存在“供给错位”的现象。农民的决策参与制度的建设是保障农民的需求得到充分重视和落实的重要因素。因此应当对农村公共服务供给制度进行改革，建设一个农民有效参与的制度，完善农民的需求表达渠道，加大农民在决策中的地位和作用，建立一个以农民需求为导向的政府供给决策制度。卜伟伟分析农村公共物品需求表达的构成要素，提出:表达的主体为广大的农民。表达的客体是个人、执政党、各级政府或其他各种正式或非正式组织等。表达的内容为农民所需要的公共物品的种类、数量、结构以及生产方式、供给程序等。表达的方式即表达渠道，表达渠道的顺畅是建立公共物品需求表达机制的关键所在。⑦参见卜伟伟《农民公共物品需求表达机制研究》，济南:山东大学硕士学位论文，2010 年。

需求的表达需要表达渠道，农村需求表达机制的缺乏主要就是由于农民缺乏有效的需求表达渠道。刘波指出农民没有表达自身需求的畅通渠道，他们对基础设施的需求意愿无法得到真实准确的反应，无法在政府的决策中体现自己的意志。⑧参见刘 波《农村基础设施有效供给的需求表达机制》，西安，西北大学硕士学位论文，2011 年。农民难以表达自己的需求偏好，无法行使自己的监督权利，农民缺位也是导致农村公共物品和服务效率低下，供给不足的原因。

陈康来对比城市和农村的公共参与，认为农民的政策参与程度不高的原因主要有以下方面:农民在意见表达中，往往是利益受损才表达，而且很少主动表达自己的意见;农村参与渠道少等原因。⑨陈康来:《公共政策中的农民参与》，《沿海企业与科技》2008 年第5 期。王蔚，彭庆军认为农民表达自己需求难主要是因为在现行乡村民主体制与程序不够完善，个别行政官员可能假借公共意志，通过公共需求扩大化实现公共供给预算最大化，由此索取剩余，使得公共需求不切实际地增长，从而造成农民的公共服务需求表达缺失或者失真;税费改革使地方政府丧失自主性，政府官员变成只唯上而不愿为民服务的官僚;农村公共服务的需求被大量政绩工程所代替。[10]王 蔚，彭庆军:《论农村公共服务需求表达机制的构建》，《湖南社会科学》2011 年第5 期。农民对村干部的不信任也是农民表达机制缺乏的原因。

建立健全农民需求表达机制，促进农民在政府供给决策中的作用的发挥，是提高政府有效供给水平的一个措施。赖芳艳认为要多渠道激发农民参与意识，增强农民的参与能力还要健全农民参与体制，从体制上确保农民参与。①参见赖芳艳《新农村建设:政府主导与农民参与—以琴江镇为例》，南昌:南昌大学硕士学位论文，2009 年。叶郁认为加快农民的参与，要提升农民的素质，提高农民政策参与的能力和水平，还要政府改变执政理念，在服务型政府的理念下，行政机关越来越多地采用带有契约、指导、协商、鼓励、帮助等具有私法性质的柔性手段来服务公众、管理社会。②叶 郁:《社会主义新农村建设中农民参与问题探析》，《理论界》2007 年第4 期。张晓军认为要充分发挥村民大会和村民代表大会的作用;县乡范围内的大型公共物品供给应在广泛听取群众意见的基础上，由本级人民代表大会投票表决，常规性的公共物品供给也应接受人民代表大会的监督检查，保证有限的资金投入到公共物品生产中去。③张晓军:《农村公共物品有效供给的对策研究》，《山东财政学院学报》2006 年第5 期。

三、公共服务承诺制度

所谓公共服务承诺，就是将公共服务的内容、公共服务的标准、公共服务秩序、公共服务的时限、公共服务的主体和公共服务违诺责任等向公民公开公布和承诺，形成一种履行契约的外部压力，以实现公共服务水平和质量的持续改善。为进一步提高公共服务的水平和公众的满意程度，推行公共服务承诺制度是一条可供选择的有效途径。④肖 飞:《略谈当前地方政府履行公共服务职能中的主要问题及改进》，《中国行政管理学会2004 年年会暨“政府社会管理与公共服务”论文集》，2004 年。显而易见，公共服务承诺的主体是政府，对象是广大社会公众，是政府对将要提供的公共服务向社会公开，接受社会公众的监督和评价。

建立政府服务承诺制度，对于规范政府供给内容和程序，强化政府在农村公共服务供给中的责任具有重要作用，从而促进政府供给的公共服务质量的提升和有效供给。在农村公共服务的供给中，政府的服务承诺制表明政府在农村公共服务供给中的提供的内容、目标和标准、方式、方法等，便于公众对政府的供给执行情况进行监督和评价。承诺内容就是政府在农村公共服务这一方面主要提供哪些服务，政府供给的公共服务的类别和具体内容有哪些;目标和标准，就是政府供给给农民什么样的公共服务，即供给的质量;方式和方法是指政府在提供公共服务过程中采用什么方法和手段供给。农民可以根据政府的承诺，在实际享受的公共服务进行对比，监督政府提供的服务是否到位，是否符合标准。

我国虽然出现了服务承诺制，有些政府部门提出了一些诸如“服务承诺”的口号，但是，这些行为往往仅仅局限于操作层面和技术层面，还远远没有达到制度化的程度。⑤王 军:《论新公共服务视域下的政府责任承担》，《湖湘论坛》2007 年第5 期。另一方面，政府的公共服务承诺存在“承诺但不践诺”的尴尬局面。政府的承诺很美好，但是在实际操作中，存在“偷工减料”， “偷梁换柱”甚至完全不践诺的情况。以制度形式把政府公共服务供给的内容、标准、责任、程序等确定下来，社会公众的监督下，促进政府保证公共服务供给的水平和质量。而且，肖飞认为政府部门在进行服务承诺的时候要量力而行，政府出台承诺制度必须求真务实，通盘考虑，要充分考虑政府是否具备践行承诺的人力、财力和能力，凡努力却做不到的，一律不予公开承诺，原先已做出的公开承诺，现在失去实用价值的，要坚决予以取消。⑥肖 飞:《略谈当前地方政府履行公共服务职能中的主要问题及改进》，《中国行政管理学会2004 年年会暨“政府社会管理与公共服务”论文集》，2004 年。

合作是政府承诺实现和履行的基础，通过政府和农民的合作，促进政府在服务承诺时符合农民的需求，着重于满足农民的利益。在供给过程中，能够很好地得到农民的配合。姜军认为公共行政方式的转变促使公共服务的发展。公共服务要求政府与公民的关系，由对抗向合作转变，从而为行政承诺塑造了实现的平台。通过对传统信诺文化的继承和扬弃，对经济发展所引起社会变革的深层剖析，对公共服务理念的构建，从而形成了现代行政承诺的良好的外部环境，进一步推进行政承诺的真正解救。

农村公共服务供给不足和供给无效一直是困扰我国政府的重要问题。在建设服务型政府的过程中，农村问题和农民问题是亟待解决和不可避免的障碍。建设面向农村公共服务供给的服务型政府制度建设，是促进政府充分有效供给农村公共服务的重要环节，但我国服务型政府建设过程中，制度缺乏，制度不完善是制约服务型政府建设的重要因素。如何着眼于公共服务有效供给来进行有针对性的支撑性制度建设，是服务型政府建设的重要构成内容。