清初直隶省行政区划制度的变动过程及其特征

赵 金 辉

(呼伦贝尔学院 政治与历史学院，内蒙古 海拉尔 021008)

清初直隶省行政区划制度的变动过程及其特征

赵 金 辉

(呼伦贝尔学院 政治与历史学院，内蒙古 海拉尔 021008)

清朝建立后，一改元明两代行省制度中京畿地区中央直辖的惯例，将直隶省的行政管辖权由中央下放到地方。经过清初的频繁变动和调整，直隶省形成了以直隶总督为最高行政长官的行政管理制度，使频繁变动的行政管理权归于统一。直隶地区“旗民杂处”使行政区划制度具有明显的复杂性，并且由于地处京畿，承担了首都的部分政治和社会管理职能。

直隶省；行政管理制度；变动过程；特征

网络出版时间：2013-11-26 09:10

满清入关后，直隶省行政管理权由中央下放到地方执行，但并未实现统一，而是经过了频繁的变动和调整，最终形成了以直隶总督为最高地方行政长官，辅以直隶布政使和按察使的行政制度，省会确定为保定。

一、清初直隶行政区划制度的变动过程

行省制度始于元代，在元明两代对京畿地区实行中央政府直接管理。元代规定，中书省统辖京城大都附近的各路、府、州，这个地区称之为“腹里”[1]147。明初废除了元代的中书省和行中书省的名称，地方行政区以“承宣布政使司”(简称布政使)为最高长官，地方行政区域由直隶于中央的特别区(南、北两直隶)和13个承宣布政使司构成，共15个地方行政区域[1]161。北直隶除明初暂时设置北平承宣布政使司之外，都是处于中央政府直接管辖之下。满清入关定鼎北京之后，在继承明代制度的基础上，改南直隶为江南省，改北直隶为直隶[1]172，北直隶领顺天、永平、大名、顺德、广平、河间、保定、真定(后改为正定)8个府，延庆、保安2个直隶州以及宣府镇[2]。至此，直隶的行政权才由中央划归地方政府实施。

虽然清政府将北直隶的行政管理权从中央下放到地方执行，但最初却将直隶各府州县置于多个巡抚或总督的管辖之下。主要包括宣府巡抚、天津巡抚、保定巡抚、顺天巡抚、直隶巡抚以及直隶山东河南三省总督、宣大总督、直隶总督等。这些巡抚、总督设置或裁撤频繁，管辖区域也处于经常变动之中。宣府巡抚(治宣府镇)和宣大总督(治大同)都是承明制所设，顺治八年(1651年)裁宣府巡抚，析其所属归宣大总督管辖，顺治十五年(1658年)，宣大总督被裁撤，统归顺天巡抚管辖；天津巡抚是顺治二年(1645年)设置，管辖天津卫以及保定巡抚治下划归的河间府，顺治六年(1649年)即被裁撤，其所领的河间府归顺天巡抚管辖；保定巡抚始设于明正德十年(1515年)①，入清后领保定、真定、顺德、广平、大名等府，驻真定府，顺治六年(1649年)置直隶山东河南3省总督，驻大名府，兼理保定、顺德、真定、大名、广平5府及河南省的怀庆、卫辉、彰德3府军务，保定巡抚被裁撤[2]；顺治十年(1653年)顺天巡抚(治遵化)移驻河间，至此，直隶省统归3省总督和顺天巡抚管辖。顺治十五年(1658年)，裁撤3省总督，复置保定巡抚[3]卷一百十六.志九十一.职官三，仍驻大名府。顺治十七年(1660年)，裁撤顺天巡抚，其所辖划归保定巡抚管辖，移驻真定府。顺治十八年(1661年)，增置直隶总督，驻大名府。康熙四年(1665年)，改直隶总督为3省总督，六年(1667年)，改保定巡抚为直隶巡抚，八年(1669年)，3省总督被裁，直隶巡抚移驻保定府，同时，于保定府设守、巡二道，管辖全省钱粮、刑名[2]，至此，直隶省才正式建立起来，省会为保定。随后，康熙五十四年(1715年)，直隶巡抚加总督衔，仍管巡抚事。六十年(1721年)，巡抚罢加总督衔，雍正二年(1724年)，升直隶巡抚为直隶总督，仍驻保定府，巡抚不复设，并改守、巡两道为直隶布政使和按察使②。此成为有清一代的定制。

二、清初直隶省行政区划制度的特征

清初，直隶地方行政管辖权从中央下放后经历了频繁的变动而最终确定下来，与全国其它行省相比，直隶省由于地处京畿，具有独特的地位，在行政制度方面也具有鲜明的特征。

(一)清初直隶地区“由乱到治”使行政管理权频繁变动后归于统一

明末清初战争频仍，直隶地区是战争的主要地区之一，战争也对直隶地区造成较大的破坏。据史料记载，战争过后，“沿室罄空，合邑穷黎仅保一命，岂复遭土寇……村村受害，户户寒心”[4]211。造成人口大量流亡，土地荒芜。战争使直隶地区的社会处于失序状态，社会治安恶化，政治统治极不稳固。顺治元年(1644年)，保定巡抚王文奎曾上奏指出，畿南“风烟甫息，人心未宁，奸宄顽凶，乘机啸聚，始而打劫村舍，满厌腰缠，渐则呼百召千，妄窥城市……保定之束鹿、唐县，有经被攻破者，有围困饱掠而去者”[4]165。另外，直隶山东河南3省总督的设置也是强化3省交界地区统治的结果，清初，“直隶、山东、河南接壤，盗贼窃发，东西窜匿，难于越境追捕，请改保定巡抚为总督”[3]卷二六三.列传第五十六.姚文然传。

因此，强化京畿地区政治军事统治成为清王朝的现实需要。清王朝沿袭了明末时在北直隶设置了多处总督和巡抚，有利于政治统治的强化和社会秩序的恢复。经过清初政治和军事措施的实施，直隶地区逐渐平宁下来，满汉矛盾也得到缓和，经济逐渐恢复，社会秩序日渐稳定，于是，清朝政府对地方行政建置进行了调整，先后裁撤、归并了多处总督、巡抚，最终形成以保定为省会、以直隶巡抚(雍正二年后为总督)为最高地方行政长官的直隶省。

(二)直隶地区“旗民杂处”使行政区划制度具有明显的复杂性

清代，同其它省份相比，直隶省的行政管理具有明显的复杂性。满清入关后，清王朝实行的圈地、投充和逃人法等政策深刻影响着直隶地区。伴随着大量关外的满洲八旗迁入畿辅地区，为了解决王公贵族、勋臣以及八旗兵丁的生计问题，开始了大规模的圈地，圈地范围从近京州县逐渐扩展，很快波及直隶大部分地区。至顺治三年，畿辅之内大部分土地都被圈占。圈地之外，直隶还面对两大突出的问题，即投充与逃人。投充始于清初睿亲王多尔衮摄政时期，他允许贫民投充旗下当差，旋即富裕家庭以及有地之家亦大量投充旗下。投充也引发一系列问题，“八旗投充之人，自带本身田产外，又任意私添，或指令近邻之地据为己业，或连他人之业隐避差徭，被占之民，既难控诉，国课亦为亏减，上下交困，莫此为甚”[5]117。逃人是指投充旗下而逃跑的奴仆，早在满清入关之前，逃人事件已经屡有发生，入关后，大量仆役也进入畿辅地区，逃人事件迅速增加，至顺治十二年(1655年)时已经达到3万多人。面对逃人事件，满清政府制定了逃人法，并设立督捕衙门专司其职，逃人之法执行中，窦弊丛生，严重危害社会稳定。

大量满洲八旗进入直隶地区后，直接导致直隶全省旗民杂处，遍布各旗、王公以及内务府的庄园、庄头地，行政管理较为复杂。雍正皇帝曾经谕令户部、吏部，指出：“直隶地方，旗民杂处，猾吏舞文，太监戚属散处州县，兼皇庄王公等庄屯，全在其间，地方官往往掣肘。”③面对行政管理的复杂性，强化地方行政统治与应对地方的特殊性成为满清王朝需要解决的重要问题。康熙二十一年(1682年)，康熙皇帝派遣大臣，负责巡察直隶各地的“绅衿势要、土棍豪强及旗下凶恶人员”的违法行为，以祛除积弊，而且亲自谕令直隶巡抚于成龙：“直隶旗下各庄人户，不守法度，尔须执法严治，不得瞻徇顾忌”②。正是清政府的圈地等政策导致直隶省的行政管理具有明显的复杂性特征。

(三)直隶地区地处京畿，承担首都的部分政治和社会管理职能

直隶地区作为京畿要地，其行政管理职能不仅仅包括对地方社会的有效控制和管理，还涵盖为京师创造安定的社会环境以及拱卫京师等内容，这与中央政府存在密切联动关系，也成为元明两代由中央政府直接管辖的原因所在。清代直隶地区的行政管理始终受到皇帝的高度重视，在统治者的眼中，直隶“乃天下根本，必加意安养，使民生乐业，方能自近及远，渐至太平”，因此，“王化所宜先沛，恩膏用培邦本”②。另外，直隶省的行政管理也要承担首都的部分职能，为首都政治统治和社会管理提供服务。康熙二十四年(1685年)，左都御史胡升猷上奏称：“京师不设藩臬两司，所以尊朝廷，重畿辅也，其藩臬责任归之守、巡二道(驻保定)，守道司度支，总八旗钱粮二百万有奇，巡道司刑名，畿南北满、汉八旗借以综理，虽曰监司，即京师之藩臬也。”③胡升猷所提到的“守、巡二道”，在雍正二年(1724年)改为了直隶的布政使和按察使，这充分说明了直隶省行政管理同首都的密切关系，其对首都北京具有一定的依附性，承担其扩散出来的部分职能。

在不同的历史时期，行省制度自身处于变动和调整之中。清代初期，清政府面对直隶地区社会失序、治安恶化、政治统治极不稳固以及“旗民杂处”和社会管理复杂的多重挑战，采取了多项有效措施，最终建构起了直隶省的行政制度，并奠定了之后直隶省以及河北省行政区划的基础。

注释：

① 尤文远.保定历史沿革考[A].保定文史资料选辑(第1辑)[C].政协保定文史资料研究委员会，1984.

② 李鸿章等修，黄彭年等撰.(光绪)畿辅通志[M].清宣统二年(1910年)刊本重印.卷三十.职官六，卷一.帝制纪一.诏谕一，卷一.帝制纪一.诏谕一.华文书局.

③ 雍正.世宗宪皇帝圣训[A].纪昀.四库全书(史部.卷六，雍正三年八月庚申)[C].台北：台湾商务印书馆，1986.

[1] 程幸超.中国地方政府[M].香港：中华书局香港分局,1987.

[2] 牛平汉.清代政区沿革综表[M].北京：中国地图出版社,1990.

[3] 柯劭忞.清史稿[M].北京：中华书局，1977.

[4] 张伟仁.明清档案(第一册)[M].台北：联经出版社,1982.

[5] 蒋良骐.东华录[M].北京：中华书局，1980.

ChangeProcessandItsCharacteristicsofAdministrativeDivisionSystemofZhiliProvinceintheEarlyQingDynasty

ZHAO Jin-hui

(School of Politics and History,Hulunbuir College,Hailar,Inner Mongolia 021008,China)

After the founding of the Qing Dynasty,the administrative jurisdiction of Zhili Province as part of the capital city and its environs was transferred from the central government to the local,which broke the conventional system of administrative provinces adopted by the Yuan and Ming dynasties.Then through frequent changes and adjustments,Zhili Province formed the administrative system that the Governor of Zhili became the first executive office and all the executive power was unified.Because of its special location,Zhili area not only had obvious complexity in its administrative division system but also undertook some political and social management functions.

Zhili Province;administrative management system;change process;characteristics

2013-09-10

赵金辉(1979-)，男，内蒙古通辽人，内蒙古呼伦贝尔学院政治与历史学院讲师，历史学硕士，主要研究方向为城市史、地方史、北方民族史。

K 249

A

2095-462X(2013)06-0043-03

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20131126.0910.007.html

(责任编辑李桂萍)