责任中心主义及其超越——基于现代公共管理的伦理内生性视角

谢丽威，韩升

（1.中共烟台市委党校，山东烟台 264000；2.鲁东大学政治与行政学院，山东烟台 264025）

责任中心主义及其超越
——基于现代公共管理的伦理内生性视角

谢丽威1，韩升2

（1.中共烟台市委党校，山东烟台 264000；2.鲁东大学政治与行政学院，山东烟台 264025）

责任中心主义高举工具理性的基本理念，围绕客观责任的界定，力求全面到位的规则确立和制度构建。责任中心主义及其在现代公共管理中的实现形式科层制，体现了近现代以来人们对公共责任制度化的重视，但随着现代公共管理的深入发展也呈现出相当大的时代局限性。现代公共管理的善治目标要求超越单一的责任中心主义，从伦理内生性角度入手实现公共管理的伦理诠释，并积极寻求现代公共管理之责任冲突的伦理化解。现代公共管理必须承担起提供交换正义的道德使命。

责任中心主义；科层制；现代公共管理；伦理

责任中心主义推崇工具理性在现代公共管理中的绝对地位，致力于客观责任的界定而对主观责任有所忽视，由于缺少了道德自主性支持的推动，这在一定程度上造成了对公共管理责任的片面化和狭隘化理解，因而不利于现代公共管理行为的自主能动性发挥，限制了现代公共管理在社会管理创新和公共服务提升方面持续积极作为。面对服务型政府构建和社会管理创新的迫切需求，现代公共管理中的责任中心主义取向必须被超越，否则善治的社会治理目标将无从谈起。要实现对责任中心主义的超越，必须要正视并肯定现代公共管理所应该具有的伦理内生性。

一、责任中心主义、科层制及其局限性

责任中心主义在社会治理实践中的具体实现形式是科层制。科层制的出现是近代社会分工的产物，是西方理性主义与现代化大生产结合的产物，体现的是传统公共行政的体制和行为方式。“官僚制（即科层制）作为国家政治体系中的一个相对独立的组成部分是近代社会的产物，是在资本主义政治经济二元化的过程中逐渐产生的”。[1](p37)科层制是国家对社会成员实行统治和管理的工具，是在社会统治和支配行为发展到一定阶段而出现的社会组织现象。科层制在目的与手段之间进行经济上最优化的考虑，坚持效率与效益至上的原则，在制度设计和规则建构上把形式合理性推向了极致。在科层制所主导的公共管理体系中，管理者与职位紧密关联，人完全隶属和服从于相应的职位，人的管理权限和管理空间完全取决于职位的设置。在这种情况下，管理者所需要做的仅仅是完成职位所赋予的任务，独立的价值判断和信念支撑显得微不足道，个人需要做的只是把职位的任务、功能转化为个人的客观责任即可。因此，科层制对于处于其中的个人来讲，仅仅是一个完全消极被动的任务应付者和命令履行者，各种积极活动和积极作为的空间被无限压缩，由此而生成的组织显得标准化、规范化，但也缺少了足够的弹性和灵活性。具体而言，科层制具有以下特点：

（一）管理活动的科学化。

科层制组织的管理活动在方法论上深受泰勒的科学管理理论的影响，其基点是找出能够指导管理活动的科学原则，利用科学的原理与方法来制定具体管理行为的标准化的规则，以此来改进和提高组的效率。

（二）管理行为的效率价值观。

科层制理论认为效率不仅仅是手段，而且是一种价值观，即组织效率是判断公共组织的行为是否合理的标准。这种效率价值观是与工业社会崇尚科技与效率的主流文化价值观相一致的。但是公共组织过分强调效率，并将效率视为终极价值，不可避免地要与公共组织的其他价值目标如正义、公平和参与等发生冲突。

（三）组织结构的等级化。

严格的规章制度和等级结构是科层制组织及其管理的基础，也是其鲜明的特征。在这个严格的等级制组织中，制度和规则是至高无上的，组织成员的首要职责就是服从规则和执行任务，人们关心“正确地做事”胜过“做正确的事”。这种严格的等级制，在组织规模有限、知识复杂程度不高、拥有复杂程度不高的知识的人是否贡献其知识容易被观测和计量的时候，是一种能确保效率的组织模式。

（四）组织成员的价值中立性。

在科层制组织中，组织成员所从事的是不受党派利益和私人利益干扰的“天职”，所从事的是一种神圣的只服从国家利益和组织规则的职业。也就是说，在一部设计精密的国家行政机器中，每个人只是一个服务于整体效率目标的、中性的、专业化的“零部件”，不具备任何的自主性和独立性，在日常的职责履行中也不需要做出独立的价值判断和道德选择。

由此可见，科层制按照现代科学理性的原则，力求进行全面精细的制度设计，着力于实现客观责任的明晰性和确定性，将职位的设置与职责的履行作为个人在体系中行为的依据和根本。在价值中立性的原则下，个体所拥有的价值信条和道德判断等主观性因素被祛除，并由此而成为庞大科层制体系中的一个必要环节。作为责任中心主义体现的现代科层制，坚持职位设置的客观责任，这种制度化、明晰化的做法有力地遏制了现代公共管理体系中可能存在的人治化倾向以及由此而来的公权私用等问题，对于推进现代公共管理的科学化、民主化建设起到了至关重要的作用。然而，这种推崇责任中心主义的科层制在现代公共管理实践中的全面应用，也带来了意想不到的各种问题，并由此暴露出了责任中心主义理念以及科层制所存在的局限性：

（一）责任界定的模糊性。

责任中心主义强调组织成员岗位责任的明确界定，但这种界定肯定是一种不完全的规定，而且只是程序意义上对组织成员的最低限度责任的规定。也就是说在许多具体的组织行为中，单靠规则与制度无法确定究竟是谁的责任。法律制度的制订，所确定的仅仅是整个组织体系的运行规则和运转程序，以及个体行为在整个组织中的大致活动空间，至于整个组织运行的最终结果以及组织成员行为的具体内容和在组织行为中采取的态度则根本无法由此得到确定。因此，尽管责任中心主义追求的是组织成员的责任明确，而实际上则根本无法做到这一点。

（二）组织体系的低效率问题。

尽管责任中心主义力求通过规范和科学的组织行为来实现组织体系的高效率，但是在现实的运作过程中却存在着极为严重的低效率问题。一方面，由于存在着明确的权力的结构性分配和功能性分配，这造成组织结构的不断细化，这种组织不断自我膨胀的内驱力会造成组织整体协调的极度困难；另一方面组织成员通过知识的保密和独占来获得和保持权力，这就会大大降低组织中知识的共享和传播，从而严重制约组织整体行动的有效性；最后在严格的等级制组织中每个成员都将晋升到自己不能胜任的职位，因而组织将不可避免地陷入到低效率中。

（三）组织规则造成的限制自由的问题。

伴随着组织规模的不断细化和持续扩大，社会公共产品需求的日益多元化，标准的公共产品生产方式与自由选择之间的矛盾冲突日益显露出来；同时，按照标准化程序运转的组织模式也剥夺了组织成员的自由，组织成员只是整个组织系统中的一个“零部件”，只是命令的消极执行者，而不是具有独立价值判断的活生生的个体，在这种情况下，不求有功但求无过、规避风险、逃脱责任成为组织内部的一种普遍现象。

（四）过分强调责任中心主义的负面效应。

责任中心主义过分注重责任而忽视信念在组织体系中所起的作用，不可避免地会导致责任主体在具体的公共行动中主动性和积极性不足，穷于应付客观的行为准则和责任标准，缺乏对公共事务进行研究、探讨、创新性解决问题的动力，因而无法保证管理者在现代公共管理中的主动实现和创造性提升。围绕责任中心主义而构建的现代公共管理体系忽视了管理者本人的价值判断、道德意识等内在性要素，因而在面对各种未知因素所带来的不确定时显得捉襟见肘，在这种情况下很难实现对责任中心主义的权力服从关系的创造性转换。

二、救治责任中心主义的西方话语

探讨责任中心主义问题无法绕开的一个人物是马克斯·韦伯，韦伯的科层制理论在20世纪影响巨大，深深渗透到经济学、社会学以及行政管理学等领域之中。韦伯在区分“形式合理性”和“实质合理性”的基础上，认为现代化就是走向形式合理性和合理化的过程。所谓形式合理性就是合乎工具理性原则的科学性，指的是一种纯形式的、客观的、不包含价值判断的思维方式和立场，表现为手段和程序的可计算性、形式的合逻辑性；所谓实质合理性是指立足于某一信念、理想的合理性。二者的主要区别就在于形式合理性不包含价值因素，而实质合理性则不可避免地包含着价值因素。近代成长起来的科层制是这种形式合理性的最为典型的表现。科层制由于推崇“价值无涉”而日益暴露出来的问题和缺陷不能不使人们对其效率和在现代社会生活中的实际功用产生巨大怀疑，也使人们更加关注如何摆脱传统科层制的缺陷与不足，真正促成现代社会组织在形式合理化和实质化达成统一的基础上实现创造性转化。

其实，韦伯也看到了科层制存在的缺陷与不足，并为此进行了一定的努力。作为现代权力理论的奠基者之一，韦伯提出了权力集中以强化社会成员个体的政治认同，依系于权力集中的有效社会整合能够纠正科层制所存在的动力不足问题并由此形成新的社会运行动力机制。除此而外，韦伯还提出了政治领袖的政治动员和政治感召力量，在强调法理型权威的同时也没有完全忽视克里斯玛型权威所带有的特定魅力，因而政治领袖本身的道德养成必须引起重视。然而，韦伯的努力并不成功：“韦伯如果想把‘价值理性行为’也纳入到这个结构中，就必须赋予它一定的意义。这种类型只能具有信念伦理的行为取向，而不能带有责任伦理的行为取向。这样就忽略了一种根本的特征，有了这个特征，新教伦理才被确定为生活方式的方法论框架。”[2](p270)由此可见，韦伯所进行的努力并没有触及科层制的核心原则及工具理性与价值理性的二分，而仅仅是在弥补二者日益增大的罅隙，由此所进行的将仅仅是细枝末节的修正而无法带来科层制的创造性提升和根本性转变。

当代著名社会哲学家哈贝马斯同样关注到了科层制的缺陷与困境，在《交往行为理论》中，他集中分析评价了韦伯的科层制理论，这种科层制由于无限放大了技术理性在现代社会组织建构中的作用，造成了现代人在道德表达、社会交往等方面的障碍，片面强调客观责任的现代管理系统实际上却造成了不负责任行为的频繁发生，在科层制主导的现代社会管理中公共权力正在以理性的名义在无情地宰制着原本生机勃勃的生活世界，人们自由活动的空间正在遭到压缩。针对这种状况，哈贝马斯提出了商谈伦理学，“‘商谈伦理学’试图向现代社会提供一个相互理解，并为各交往共同体成员所同意的道德规范体系”。[3](p485)根据这种商谈伦理学，人们应该可以获得更多的话语交流方式并由此促进各种各样的现代公共领域，当言谈成为一种普遍的社会交往方式，在社会纠纷与矛盾发生时人们就不会再诉诸于暴力的非理性行为方式，社会共识在自由交谈中逐渐形成，人们乐于将社会问题上升为社会议题并将之推到社会舆论的焦点加以关注、讨论、分析、解决和评价。哈贝马斯的商谈伦理学构思了现代民主社会的治理模式，对实现科层制的扬弃具有积极意义。

必须要看到，近代科学的定量化、规范化、科学化成为一种理性精神贯穿于社会生活的方方面面。这使近代社会成为工具理性高度张扬的社会，工具理性的过分张扬，就意味着价值理性的衰落，就意味着价值理性交出了它作为伦理道德和宗教洞见的“代理权”。根据科学的和技术性的原则建立起来的科层制就是这种工具理性高度张扬的典型体现。科层制推崇形式合理性和工具理性，要求其体制安排和结构设计从属于权力本位和效率第一的目标。“这种形式理性却成了工业社会广泛应用的工具理性，在制度设计、生活模式和行为模式的建构等各个方面，都被作为理性的原则加以贯彻。结果，事实的多样性遭到扼杀，以至于再度物化的事实违背了人的本性，对人自身的存在构成了威胁，使人类步入了风险社会”。[4](p88)必须要超越工具理性与价值理性的简单二分以实现二者的有机整合，现代公共管理需要科层制作为其基本的结构框架，但是除此之外还必须要有更为审慎精细的道德思考，不能完全寄希望于组织体系的科学和完备，人才是现代公共管理中最为活跃和最富有力量的因素，要关注人的道德素养所激发的积极行动，在程序设计与组织弹性的基础上构思现代公共管理体系。换言之，我们需要从伦理内生性的角度对现代公共管理进行重新诠释，才能找到超越现代科层制的根本途径。

三、现代公共管理的伦理诠释

现代公共管理是政府和广大非政府公共组织运用所拥有的公共影响力，广泛地利用经济的、政治的、法律的、管理的资源和方法，为最大限度地实现公共利益，对社会公共事务进行处理以及对社会公共关系进行协调的活动。基于现代公共管理的公共性特征，伦理是内生的而非外部强加的，将公共管理伦理仅仅作为公共管理研究的一个分支或部分的做法是不恰当的，必须要将伦理问题贯穿于现代公共管理过程的始终。因为现代公共管理不仅仅是一种社会行为的调整和规范方式，更为重要的是要通过必要的道德教化与伦理规治实现个体有效的社会融入，从而保证社会整体的良性运转与和谐发展。公共管理面对的千差万别的具有道德自觉和伦理意识的个体以及在此基础上所形成的各种各样的社会团体，只有尊重个体差异和社会团体施加于其成员之上的影响，才能在促进个体科学发展和团体和谐运转中实现现代公共管理的真正效能。正是在这层意义上，拥有公共影响力的政府或非政府公共组织在公共管理行动中不仅要体现管理的科学性和规范性，更要注重管理的艺术性和创造性，实现对公共管理仅仅是外在行为约束的超越与提升。

公共管理内生着道德因素和伦理价值，这是公共管理行为活力与动力的源泉。人作为一种社会化的存在，必然要超越简单物质需求满足的生物性特征而上升为一种超越性存在，伦理道德就突显了人的这种超越性。对于基于现代社会交往而形成的公共管理而言，这种伦理道德显得尤为重要。在公共权力的公共归属与私人掌控之间所存在的矛盾必须通过道德建设和伦理规划才能化解。以政府为代表的现代公共组织代表了社会全体成员的公共利益，是基于社会公共意志而形成的契约组织，必须要遏止某些部门和个人的私欲，以营造公正合理的社会氛围并实现社会最大多数人的共同利益。“公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归”。[5](p153)我们无法避免政府等公共组织所代表的公意中存在的分歧，分歧存在是正常和现实的，容忍这种分歧并为之化解提供一种公平正义的制度框架才是体现现代公共管理之真正价值的根本所在。面对现代社会多元化发展的基本趋势，在现代公共管理行动中，积极协调政府与大量非政府组织之间的关系，突破简单的制度设计依赖，积极发掘信念养成、道德引领、伦理教化的积极社会作用才能真正营造积极、生动、活泼、和谐的社会氛围，这才是现代公共管理行动真正富有成效的依据和根源所在。

现代公共管理所展现的不仅仅是管理规律的科学性，更应该是管理行动的艺术性。公共管理的对象是活生生的人以及由此而组成的各种各样的社会组织，因而我们无法找到放之四海而皆准的管理准则。由此，公共管理的艺术性问题就显得异常重要。公共管理的刚性规定无法应对千变万化的社会环境，在众多时候需要公共管理主体依据自身的价值信条和道德判断做出自主决定，能否灵活运用既定的管理制度和规则巧妙地化解已经出现的公共管理实践问题，体现了公共管理主体自身的管理效能。这其中最为重要的因素不是基于职位和规则的消极应对，而是在坚持固有原则的基础上所做出的积极行动和有效措置。要看到贯穿公共管理行为始终的是行为人自身的道德自觉和伦理内省，离开了这一点，积极的公共管理行动无法实现，真正负责任的现代公共管理组织体系也无法形成。充分意识到现代公共管理的伦理内生性，才能在具体的公共管理实践中实现管理科学与管理艺术的有机统一，这才是突破简单的责任中心主义以及在此基础上所形成的科层制管理模式的关键所在。

四、现代公共管理中的责任冲突及其伦理化解

过分信赖制度设计而对道德信念有所忽略的责任中心主义，看不到公共管理应该具有的伦理意蕴，结果造成了现代公共管理实践中的种种责任冲突。从公共管理的伦理内生性出发来考察和分析这些责任冲突，将有助于我们在具体的公共管理行动中对之加以化解。基于此种观点，我们可以从以下几个方面来具体分析现代公共管理中存在的责任冲突：

（一）权力冲突。

权力冲突主要就是由矛盾的权力来源所带来的两种不同的客观责任冲突，如法律要求与组织上级的要求冲突；组织上级的要求与社会公众的要求冲突。面对权力冲突必须澄清主观责任并考虑更为广阔和更为基本的责任；运用价值观和道德感来确定哪一种措施最可取以及如何才能证明你的做法是正当的；通过对主观责任的评估和对更为基本的客观责任的界定，试图找到一个能同时履行客观责任和主观责任的办法。无论何时，公共管理最主要的是应该考虑如何才能与更广大的公众利益相符合。作为公共管理主体的“政府组织由公众产生，为公众服务，并对公众负责。政府和公民之间可以被视为一种委托——代理关系，因为政府必须征得公民同意并以其名义进行治理。因此政府必须满足其为之服务的公民的利益”。[6](p279)做不到这一点就是违背了受托责任，是对公民责任的否定。这是最为基本的伦理关怀问题。

（二）角色冲突。

现代社会中的个体已经突破了单一的社会角色担当，而是处于复杂网络系统的角色群之中。每一个角色都有自己的行为方式，这些不同的行为方式不可避免地会引起责任义务冲突。在处理角色冲突时，我们必须审查和界定自己在不同组织中的不同角色，以此来确定自己的行为方式。公共管理人员作为负有特殊责任的公民，其首要义务就是“扮演”好受托人的角色，真正履行好为公众服务的责任。要实现这一点，一方面需要仔细考虑如何设计或重新设计角色、各种角色之间的关系以及组织制度和文化；另一方面需要公共组织人员有意识地培养自己的诸如价值观、信仰等内部控制资源，以实现不同角色之间的道德担当，在这个过程中问题情景意识的培养尤其重要，因为它能保证个体灵活处理不同角色所赋予自身的任务和使命。

（三）利益冲突。

在现代社会中，由于价值的相对性和社会的多元化的存在，公共管理人员必然成为不同利益的管理者。利益冲突可以说是在最深刻的层次上体现了现代公共管理中公共性与个人性之间的矛盾与冲突，这种冲突的解决方式在很大程度上依赖于我们生活的私人领域与公共领域的相关价值观。在这个过程中，我们必须处理好法律与道德的关系问题，法律作为最低现代的道德具有普遍的约束力，从消极的意义上禁止一切可能损害公共利益和其他正当私人利益的行为，但法律并不能保证公共管理主体的积极作为和责任履行，道德作为一种渐次形成的内生性力量能够弥补法律效用的不足，保证公共管理主体在私人利益与社会责任之间做出正当的选择。总之，利益冲突的化解不仅需要法律规制，更需要道德评估。

综上所述，公共管理领域中的种种责任冲突，主要是由于岗位所产生的客观责任相对明确的情况下，基于个人良知、道德感、价值观和信仰所产生的主观责任相对模糊所造成的，也就是说对于公共责任内涵缺乏全面而科学的把握和理解造成的。对于这个问题的解决在很大程度上要依赖于客观责任与主观责任实现协调一致。“客观责任源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，但主观责任却根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰”。[7](p74)上述的责任中心主义恰恰是忽视了主观责任而过分强调了客观责任，而这也正是我们在化解现代公共管理的责任冲突中应该重点突出的。

五、现代公共管理提供交换正义的道德责任

一般说来，法律所确定的责任，主要是为防止恶行而做出的一种制度设置，因而是一种消极被动的责任。现代公共管理的责任观念则应该要突破这一点，达到道德责任的层次。道德责任则主要是为了充分张扬善，体现为一种积极主动的社会行为，在道德责任的履行中个体感受到的不是消极的岗位职能应对而是积极的自我实现以及由此而达成的自我效能感。道德责任感能够保证行为人对法律所确定责任的积极履行，同时也能促成其在岗位失职后的伦理反思和自我内省，从而以更为积极的姿态投入新的公共管理行动之中。“政治家面临着双重的挑战：一方面他要在舆论面前，即在选民面前申明自己的观点；另一方面他还要向自己的良知做出解释”。[8](p113)因而，现代公共管理行为应是一种法律责任与道德责任、被动履责与积极担当、他律与自律相协调的整体化过程。

公共管理作为社会公共领域的基本活动，从社会存在和发展的客观要求中获得自己的使命，就其本质而言就是要实现各种社会利益关系的协调。要在社会发展的不同历史阶段都很好地完成这一使命，需要不断实现社会制度与政策调整上的合理性，确立更为公正合理的规则和程序。现实社会中的规则与程序并不是按照一个理想范式构思出来然后再在具体的社会实践中加以推行的，而是众多社会利益共同体按照自身的意愿和利益诉求进行相互博弈的结果，当然这其中内涵着博弈各方的道德判断和伦理价值观念。公共管理作为公共利益的维护和捍卫者而言，要放大这种伦理因素在规则制订和制度生效进程中的作用，诱导社会利益各方突破相对封闭和狭隘的利益诉求，让社会各个阶层的声音都能得到传递和表达，这样才能保证制度与规则在最大现代的社会宽容中实现公平与正义。

平等与自由是社会正义的基本内涵，也是近现代社会最为基本的政治价值。平等主要体现为社会起点的平等和社会发展空间与发展机会的平等占有，而自由既是外在强制力量对个体私人领域侵占的缺席更是自我积极主动的价值实现。只要公共管理能够理解这种平等与自由，积极地为这种平等与自由提供保障，积极地促进交换主体平等与自由的实现，那么也就是初步实现了公共管理的道德化。平等与自由将导向道德自觉而不是外在的制度和体制的设计，关注的是作为社会主体的个体在既有框架与规范下的积极行动。因为道德原则与规范是通过道德主体的创造性理解而转化为行动的，只要有了平等与自由这两项原则性的规定就可以达到为交换正义提供保证的目标。作为公共管理而言，其道德责任就是要维护和提供交换主体的平等自由和交换正义。这种对交换正义的提供主要是通过制度和秩序的供给来实现的，它注重制度结构体系安排的合理性和公正性。“判断制度的正义，首先在于制度本身不是个体对应的而是公共适应的，其次在于制度本身不是情感适应的而是理性适应的，第三在于制度本身带有强制适应性而非单纯的自愿适应”。[9](p316-317)基于现代市场经济在资源配置和社会流动导向方面的基础性作用，我们必须要强化制度建设对于保障交换正义的积极作用，当然其中一个很重要的考量因素就是个体道德价值的积极自我实现。

综上所述，基于伦理内生性视角来考察现代公共管理能够实现对责任中心主义的超越，这是现代公共管理科学化民主化发展的客观要求，也是在现代社会管理创新中真正落实以人为本基本原则的需要。现代公共管理不仅仅是对人的强制规范与机械约束，更是对人的宽容、尊重与协调以及为人的自由而全面发展创造更为和谐、有序、宽松、生机勃勃的生活空间，把握了这一点也就从根本上真正理解了现代公共管理的伦理内生性问题。

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责任编辑 申华

D63-3

A

1003-8477（2013）11-0048-05

谢丽威（1981—），女，中共烟台市委党校讲师。韩升（1978—），男，博士，鲁东大学副教授。

国家社会科学基金项目（11BKS001）的阶段性研究成果。