中国政府环境保护的纵向研究——关于集权与分权的争论

张磊，王彩波

（吉林大学，吉林长春 130012）

中国政府环境保护的纵向研究
——关于集权与分权的争论

张磊，王彩波

（吉林大学，吉林长春 130012）

中央政府与地方政府对于环境治理权的划分是个政治问题，这意味着政府有没有保护和治理环境的动力与意愿。通常来讲，中央政府与地方政府在环境治理权上的界限是依据环境这一公共物品外部性的覆盖范围来界定的，但学界关于中央政府集权抑或地方政府分权的争论也从来没有停止过。从目前中国环境治理的现状来讲，应当跳出必然集权与分权的争论，实现环境治理主体的多元化，赋予非政府环保组织更多的功能性，以弥补纵向分权的不足，实现有效环境治理，真正改善中国的环境。

集权；分权；环境保护；中央政府；地方政府

生态环境问题是一个政治问题。表面上是污染防治技术滞后的问题，而深层次则是政府包括中央政府和地方政府有没有动力和意愿去保护和治理的问题。从这一层面上讲，生态治理涉及中央与地方的关系，而如果从权力、利益与责任配置的视角来看，通常是指生态环境治理和保护的集权和放权。“所谓集权就是由中央政府统一管理全国所有地方的环境保护事务，而各级地方政府只有执行中央政府命令就可以了；分权是指由地方政府根据其所辖区域环境和社会发展的实际状况自主地管理所在地区的环境保护事务，中央政府只负责对全国性的环境保护进行管理”。[1](p165)

一、溯源：中央与地方关系之集权与分权

中国一直是一个泱泱大国，不仅民族众多，且地域差异甚大；但自从秦朝以来，中国基本上都是中央集权的国家，决策机构和管理机构具有同一性的特点。这种多样化与同一性的矛盾如何化解，就成为历代王朝认真考虑和对待的政治问题，其实质乃是权力如何在中央和地方政府之间分配的问题。

回顾中国几千年的发展历程，无不存在着国家集权统一和地方诸侯割据的历史循环，这正是集权与分权在政治领域的典型表现，而自新中国成立以来，虽然也在重复着分权与集权、放权与授权，但归结起来，是具有一定的规律和特征的。经过了新中国成立初期中央集权的计划经济、党和国家权力的完全集中化，自20世纪60、70年代，中央政府开始向地方政府进行行政性分权和责任的分担，以使基本公共服务能够快速传递到基层。“由于政治运动不断，这种行政分权时常被体制性混乱所打断”。[2](p79)在此之前，无论中国是集权还是分权，政府的权力结构和运行机制仍表现出集权化的特征。从1978年至今，中央政府在多方面进行了权力的下放，主要包括行政性分权、政治性分权、经济性分权和社会性分权。其中，“政治性分权包括政策执行或政治代表选举中公民参与的程序增加，将权力和权威转移到地方政府，支持社会组织提供社会化公益服务。”[2](p79)无论是集权抑或分权，都各有利弊，如学者金太军等人所归纳的，集权能有效地提供全国性公共物品和服务，可以将跨地区外部效应内部化。[3](p30-31)当然集权也可能加剧中央政府与地方的矛盾、中央政府成为社会各种矛盾冲突的中心，及决策过程非理性化等问题；而分权特别是纵向分权，最大的优势就是有利于调动地方的积极性，但也会形成“弱中央强地方”的局面。当然，“中央与地方关系的一个重要特点是如何理清中央和地方在行政权力分割上的不稳定的收放循环”。[3](p30-31)换言之，任何绝对的集权和分权都无法满足现代国家的发展，无论集权还是分权都是必要的，应在二者之间实现某种均衡。在角色分配上，中央政府主要负责全国性的公益事业、公共工程、宏观的经济调控及外交国防等事权；而地方政府则因地制宜地处理地方事务，这是因为如斯蒂格利茨所认为的，地方政府存在的理由在于它比中央政府更加接近民众，即比中央政府更加了解所管辖的民众的需求和效用。孙中山先生也指出：“权力之分配，不当以中央或地方为对象，而当以权力之性质为对象，权之宜属于中央者，属之中央可也，权之宜属于地方者，属之地方可也。”[3](p45)

二、焦点：环境治理集权抑或分权的争论

从经济学视角来看，环境可以看作是一种典型的公共物品。基于环境质量的这种公共性，对环境进行保护自然被视为政府的基本职能之一。但在政府履行环境保护责任过程中需要解决的一个问题是，由于许多国家都存在着不同层级的政府，环境保护责任应在中央政府和地方政府之间如何适当分配、各级政府在环境管理中各自应扮演何种角色。

（一）环境覆盖范围决定环境治理权的归属。

如上文所论及的，中央与地方关系的划分依据通常是按照公共物品和服务的覆盖范围，地方政府管辖本地区的公共事务，而全国性范围的或者跨区域的公共事务则应当由中央政府统一管理。回到环境问题上，环境这一公共物品的治理权限也应当遵从这一划分标准，无论中外，这是目前环境治理权集中抑或下放的共识。正如美国学者奥茨主张的，环境保护应是一个联合行动，由地方政府对仅限于其辖区范围内的环境事务执行规制控制，而由中央政府承担全国性污染问题的规制责任，并对环境科学和污染控制技术的研究和开发活动(这类活动通常有正的外部性)提供支持以及对地方政府提供必要的信息和指导。中国学者余敏江等人也认为，“中央政府与地方政府间的环境保护责任划分至关重要。政府间的环境保护责任划分总体上应遵循‘一级政府、一级事权、一级财权、一级权益’的原则。政府环境事权范围应当与环境问题的影响范围（外溢性范围）相适应。影响范围限定于特定行政管辖区的环境问题，属于地方性环境服务，应该由地方政府负责筹资和组织提供或实施；如果环境影响范围是跨行政区的，甚至是全国范围的，就是全国性公共物品，应由中央政府负责。中央政府的环境事权主要是解决具有跨行政区、跨流域、具有明显外部性特征的国家环境事务。”[4](p109)谢庆奎也持有同样的观点：同居民日常生产密切相关的事物，尽可能由居民身边的地方公共团体来管理；影响全国和其他地区利益的事务，地方公共团体不能处理的事务由国家政府部门来管理。涉及中央和地方共同管理的事务，也明确规定各自分管的程度。影响面较大的又需在地方办的，地方无力自己完成的事务，则作为中央对地方的委办事务。在这一原则基础上，分别规定中央政府和地方政府的职能范围。其中本地区范围内的文化教育、卫生保健、体育、环保、市政建设、公用事业、地方治安等是与公众直接相关的公共行政事务，应由地方负责。[5](p310)尽管谢庆奎教授所强调的环境保护作为一项事权，其权限划分并没有真正揭示中国的现实，而是基于西方国家成熟的市民社会和健全的社团组织，但他却阐明了一个在环境治理方面应然和实然的权限划分及其限度问题。

然而，环境问题的复杂性及不同国家差异化的政治结构使得环境治理权力的划分问题存在不小的争议，即政府的环境治理应当集权于中央还是分权于地方，抑或双方合理分权？从中国中央与地方关系的历史经验、相关法律的规定（宪法、组织法、环境保护法等）及各级环保机构的设置来看，地方政府负有环境保护的主要责任。环境治理权的下放已成为既定事实，然而这种环境领域的分权合理与否，学界并没有形成统一的认识。正所谓“它们各自的优点是对方的缺点”。[3](p42)

（二）环境治理的集权、外部效应内化与区域协调。

究竟环境治理权力应该下放还是向中央集中，在美国，环境联邦主义是对这一问题进行了较深入阐述的典型代表理论。环境联邦主义理论兴起于20世纪六七十年代的美国，研究的主题则是在环境管理中不同层级政府间的关系以及各层级政府在设计、执行各种环境规制措施中的角色，其发展经历了两个阶段：第一代环境联邦主义理论和第二代环境联邦主义理论。第一代环境联邦主义即早期的环境联邦主义理论家普遍相信，环境管理绩效的提高应依赖于联邦法律的制定和执行能力，如果缺乏强有力的中央政府，地方政府往往会出于经济增长竞争的考虑而降低环境标准。斯图尔特指出，地方政府往往认为改善环境需要提高环境标准，这不仅会加大地方企业的生产成本，还因环境的外部性使得环境改善后的收益被低环境标准地区所共享，所以不会主动采取阻碍经济发展的高环境标准，这会导致地区间政府在环境问题上转向低层的竞争（race to the bottom），造成环境的恶化。故应由中央政府对环境事务统一进行管理。从另一个角度来讲，对于一个地区的政策制定者来说，通常是没有动力去担心他们破坏环境的行为是否对周围地区产生了成本。加之，相较污染利益集团，环保主义者在地方政治活动中的劣势地位，使其在全国层面上比在地方层面上更容易获取充分的资源来施加有效的政治影响。美国的环境联邦主义是基于联邦制的政权结构而提出的治理环境问题的理论，并不一定适应于单一制国家。但是第一代环境联邦主义关于环境治理集权的主张反映出集权的优点可以弥补分权的缺点。众所周知，环境问题的一大特征就是其外部性具有溢出效应，某一地区环境的负面影响可以波及周边很多地区甚至全国，而环境问题的出现通常与经济发展模式相关，所以以提高环境质量为目标的经济发展必然会增加企业的生产成本，即“环境保护的各项举措事实上会侵害经济和投资”。[6](p33-59)根据有限理性的观点，地方政府作为一个利益团体组织，无论是单一制国家还是联邦制国家，都具有区别于中央政府的自己的利益诉求，特别是经济的发展目标。回到中国，经过三十多年的经济体制改革，财政权的下放使得省级及以下的地方官员有极大的动力去发展他们的地方经济，而政府及全社会对于发展、消费及经济利益的普遍强调为地方政府干预和组织环境保护的行为提供了正当性。[7](p757-787)即财政权下放后，地方迫于经济发展的压力而对经济的重视明显强于环保的行为毫无疑问导致了环境质量的退化。郑永年教授则针对中国问题提出了自己的主张，他认为很多问题因为集权而产生，但重新放权未必就能解决问题。最明显的就是在社会政策领域，包括社会保障、医疗、教育和环保方面的政策。所有这些方面涉及社会成员的基本公民权问题。公民权应当是全国范围的。现在中央具有政策制定权，但政策实施权在地方。更是因为在这些领域往往是中央出政策，地方出钱，很多政策根本落实不下去。这就要求，中央政府在财政集权后，也要把事权（执行政策）的一些方面收归上来。这样做，就可以把“地方公民权”转型成为“国家公民权”。尽管这并不是说，中央政府要担负所有的责任，但必须要担负相当程度的责任，以实现最低限度的公民权。不管怎样说，从世界各国的经验来看，中央政府在所有这些社会政策方面，必须负有不可推卸的责任。[8](p10-11)

此外，中国分权式改革的结果是会导致地方保护主义抬头进而造成生态环境问题。所以为了抵制地方保护现象、实现区域公共管理必须加强中央政府的协调作用，这是基于中央政府可以作为超脱地方政府间利益争端的公正裁判，在地方政府的博弈结构中充当信息沟通与冲突裁判的作用，对于各地方政府而言，中央政府的有力协调也能大大降低彼此协调的交易成本，提高交易的效率。[9](p102)中央集权的目的在于弥补和纠正地方分权的不足，因为“地方政府为发展本社区的经济，会降低环境质量标准以减轻辖区内企业治理污染的成本，结果辖区间政府竞争会导致过度的环境恶化，为此有人建议环境问题应该由中央政府统一管制，以避免地方政府竞争的不良影响”。[10](p47)众所周知，环境污染首先在特定地方发生，当地居民一般首当其冲，因而如果地方民主发挥有效作用，地方政府对当地人民负责，那么许多污染可以在源头上得到防治，中央只需负责解决地方无力解决的跨区域污染问题。由于在中国，各地人大选举仍存在种种问题，乡镇以上人大的选举机制并非使得地方政府直接对当地人民负责，而是主要来自上级领导的压力。因而目前地方民主并非治理环境污染的现实有效途径。所以要有效应对中国的环境危机，中央政府必须承担更多的责任。[11](p131-132)可见，将环境治理权集中于中央政府不仅可以有效消除环境产生的不良影响，即将其负的外部性内化，更可以跳脱地方的狭隘和争端，从而协调好区域间的环境保护。

（三）环境治理的分权、政策创新与公共性竞争。

到20世纪80年代后期，随着“大政府”在各项公共事务治理中的失灵，越来越多的学者也开始提倡环境领域的放权，即环境治理和保护的中心从中央政府向地方政府转移。随之主张环保分权的第二代环境联邦主义理论占据了主导。普鲁斯特等学者认为，先前中央政府对各地方政府进行统一的环境规制的一大缺点在于其对不同地区居民的环境质量差异性偏好不敏感，易出现所有地区执行统一环境标准的问题。而在现实中，有些地区的居民可能偏好于高质量的环境，而另一些地区的居民较之环境质量则更看重经济条件或社会福利等。另外，各地区因地理位置、技术水平的不同环境治理成本也存在很大的不同，所以基于成本——收益分析法，每个地区应根据自身的状况来制定相应的环境政策，实施符合自身需求的环境保护。同时，环境管理的分权化也使各级地方政府有较大的动力和较多的空间进行环境政策的创新。在中国，学者们也通常主张环境权力应该下放地方，这是因为环境问题主要发生在地方，“之所以中央政府要将生态区域治理的绝大部分权限赋予地方政府，特别是市县政府，原因在于生态环境的恶化意味着对地方经济发展的严重制约和对当地人生产活动的重要影响”。[4](p76)一般而言，中央与地方事权和财权的划分应当遵循下列原则：第一，提供公共物品和公共服务的权力尽可能地下放给地方政府，中央只负责全国性公共物品和服务，省级政府负责省区性公共物品和公共服务，而初等教育、治安、公共交通、消防、环境保护尽可能由基层政府来承担。[2](p105)此外，要坚持社会主义市场经济改革方向，必然要强化中央政府的宏观经济管理职能，减少地方政府的经济管理职能，加强他们的公共服务职能，诸如教育、公共卫生、环境保护等。党的十六届六中全会审议通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确了2020年构建和谐社会的目标和主要任务，要求在中央与地方关系上要加快从“以提高经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变，[13](p124)而基本服务均等化的加强则意味着加大了地方政府环境保护的权限。然而长期以来，中国中央与地方关系是以“经济总量为导向”，GDP成为考核地方政绩的重要指标，一味追求经济发展指标，忽视资源、环境等对经济发展的可承载能力，违背了科学发展可持续发展的原则。按照杨瑞龙的解释，随着放权让利改革战略和财政分灶吃饭体制的推行，地方经济发展和官员升迁、政绩评价、地方民众的支持程度密切相关，地方政府之间就不可避免地发生竞争。这种在中央集权的政治体制下同级地方政府之间的攀比性竞争被学者程臻宇称之为“政绩性竞争”，[14](p42)这种性质的竞争体现了地方政府作为上级政府的政治分支机构，上级的考核是其面临的最大压力，自然会努力争取比同级竞争对手更好更快地完成上级的指令和任务，这也是对上级政府政治权威的服从。在中国，地方政府间的竞争是不可避免的，但这种竞争除了政绩性外也具有公共性的特征，即地方政府是辖区的公众利益代言人，“代表所在辖区内的居民、厂商，而在相互之间进行的竞争”，[15](p27)所以辖区公众的利益偏好自然就会成为地方政府关注的焦点，也是其进行公共性竞争的最大驱动力。“分权下的地方政府之间主要是竞争关系，迫于选民和市场主体的压力，地方政府必须提供合意的公共品和服务，以此吸引自由流动的居民和资源。”[1](p167)虽然这是西方自由民主国家的地方政府间竞争，即按照乔宝云等人的说法，分权要能激励地方政府提供地方公共物品，其前提条件是居民能够通过‘用脚投票’和‘用手投票’两种机制来表达自己的偏好，而中国的选举制度和户籍管理制度使得公民并没有足够的流动自由，此外中国的地方政府由于经济分权与政治集权的矛盾而存在着政绩性的竞争，地方可能会出现以牺牲生态环境为代价而追求经济发展和政绩的短视行为，但随着中国政府体制改革的推进，服务型政府建设的加强，地方政府竞争的公共性也在不断凸显，这又会使地方政府不能无视辖区民众的利益和诉求，当环境保护成为辖区公众的最大需求和公共利益时，地方政府则会将环境保护的成功与否作为其竞争力的衡量标准，显然环境分权会赋予地方政府治理环境的职责和权力，也会为这种地方政府间的竞争提供可能。胡鞍钢则在《中国：创新绿色发展》一书中具体分析了北京、重庆、青海等城市绿色转型的发展道路后指出，这一成功就在于国家负责总体规划，由省级政府负总责，地市县级政府作为实施主体，由第三方监督和评估。因此根据中国目前环境现状，环境权力应当下放地方，还应改变地方政府的绩效考核机制，不搞GDP评估，而应该搞生态服务评估。正如周黎安所指出的，“在中国的行政体制下对于多维度、难测度的政府公共服务（诸如社会救济、环境保护、社会治安）也普遍采取‘数目字管理’的方式，而且层层分解，逐级下达落实，这在国际范围内是不容易看到的行政管理实践”。[16](p209)当然，也有学者从地方环保局的生存困境出发，剖析了环境集权的缺陷，“由于没有分权的结构，不仅影响地方政府的积极性，而且也导致地方环保局（尤其是省环保局）效仿环保部采用发文件、使用晦涩的术语等方式工作……真正执法的行政建制是县（处）级的环保机构，这些执法机构面对的往往是行政级别高出许多的国有企业或受到更高级政府保护的‘三资企业’。这些强势的经济利益集团通过游说或投资转移等活动，足够影响到环保机构负责人的升迁和环境机构的经费多寡”。[2](p293-294)所以环境治理权的向上集中只会导致地方政府及环保机构对环境问题监管不力，执行不力，“睁一只眼闭一只眼”，这种环保不力行为一方面基于上级或利益集团的压力，另一方面则是没有足够的动力和激励。可见，环境权的下放不仅意味着地方政府拥有了环境保护的执行权力，更为其自主处理本地区的环境问题提供了条件和空间，利于调动地方的积极性，也使各地的环境治理具有了针对性和有效性。

（四）合理平衡中央与地方的环境治理权。

虽然中国实行的是各级政府对当地环境质量负责，环境保护行政主管部门统一监督管理的环境管理体制，然而单纯的纵向分权并不一定能为中国的环境治理带来好的效果。在中国改革初期，城市政府和企业的经济决策权力下放，及经济快速发展的要求，刺激了地方政府和企业以环境退化为代价来追逐经济增长。1992年邓小平深圳考察后对经济高速运转的重申使得地方政府官员竭尽全力地去推动和保护地方工业。这些地方官员不断地对环保部门执行环保法律的行为进行干涉，而对经济的追逐也使得环保部门工作人员监管污染企业的能力降低。阿比盖尔R.耶希尔则认为，在中国要改善环境首先中央政府必须要求所有地方政府，包括县级地方政府去成立基层的环保部门，并配置大量的专业工作人员，其次是中央政府必须对地方政府环保部门下放财政权，使其有能力承担环境监督管理的费用，否则以市场为主导的改革的继续深入也是不能有效改善中国的环境质量的。[17](p81-103)换言之，财政权下放使得省级及以下的地方官员有极大的动力去发展他们的地方经济。政府及全社会对于发展、消费及经济利益的普遍强调为地方政府干预和阻止环境保护的相关行为提供了正当性。按照学者李瑞昌的观点，目前中国环境治理存在着权力过度向上集中的问题，即环保部集权，环保部借助地方环保局执行政策和贯彻中央政府政策意向，这样环保部不直接与省级政府发生关系而依靠地方环保局与地方政府发生关系，但是由于各省和地方的环保局在经费上和人员编制上受到省委、省政府和地方党委、政府的约束，而为了防止地方环保局尤其是省环保厅成为代替地方政府向环保部要求特权的说客，国家环保总局选择对资源集权控制；而地方环保机构，尤其是县（处）级环保部门则处于环保部、地方政府和强大的企业联盟的集体挤压之下，于是纵向的资源控制难以达到环境治理的绩效。[2](p291-294)正如丁杨鑫所认为的，“分权改革为地方政府发展本地区经济提供了动力，并促进了地区之间的竞争，导致中国经济持续增长。但目前来看分权在环境保护上的作用没有发挥出来……GDP为主的官员政绩考评机制作为一种‘高能激励’方式，会导致地方政府官员的努力向经济增长这一维度倾斜，造成努力配置的扭曲，不利于传递目前民众对环境质量需求；过度集权使得中央政府在环境保护中起着绝对主导作用，地方政府发挥的作用相对较小。而环境保护不力是由于快速的经济增长所引起的，还是由于分权结构下地方政府缺乏环境保护的动力导致的，目前的研究都没有给出相关回答。”[1](p167-168)青年学者冉冉也认识到，在中国现有的文献普遍认为中国的环境危机是地方环境治理的失败造成的，环境治理的障碍主要来自于地方政府，认为对污染企业睁一只眼闭一只眼的地方政府官员应该对地方环境治理的危机承担主要责任。这种研究思路忽视了中央政府在地方环境治理中的作用。[18](p117)美国学者李侃如则明确指出了中国目前政府环境治理的一大特征：即使中国在政治上以经济高速增长来保持社会稳定，不幸的是中国政治体制的结构和动力对于全力处理这些环境问题造成了严重的障碍。因为全国性的政治契约（以快速经济增长为基础，达到政治稳定）已经使经济成就成了评判地方党政官员表现的重要标准。中国的改革已经给地方上分权过大，在污染付费制度等环保问题的日常管理上，地方政府是关键的机构——但它们却不是可以使用的合适的机构。在一个一体化、多层次的国家机构体系中，中国必须使纵向（从中央到地方的协作）和横向（某个地区内的协作）的要求相互配合。

结语

由于地方的环境问题更多，更严峻，因而地方政府在环境保护方面的责任也更凸显，如多个城市PX项目设址纷争、北京空气PM2.5严重超标、潍坊地下水污染及其他生态退化问题都出现在地方，而中央政府对于环境问题的职责主要是全国性的、指导性的；且根据《中华人民共和国环境保护法》的规定，具有环境保护职能的地方政府指县级以上的地方人民政府，具体包括省、直辖市、自治区的地方政府，市级地方政府和县级地方政府。因而，对于地方环境治理权的归属问题一般不存在争议，都是划归为地方政府的环保职能和权限中；而跨区域或者全国性的才由中央政府集中治理，所以这种环境治理权的划分依据是按照环境问题产生外部效应的覆盖范围而定的，地方的环境问题归地方政府治理，跨区域的和全国性质的归中央政府治理。当然，政治上的集权体制意味着地方政府具有环保职能并不代表其具有了环境治理的自主权，且地方政府仅是在法律和职能划分上拥有了环境治理的权力，但并不像经济发展那样具有足够的动力和意愿。所以基于在中国改善环境将会比其他发展目标特别是经济目标更难，这要求经济和政治上的自下而上的改革。一方面中国需要寻求正确的方式激励地方官员和企业去保护环境，将环境保护作为比经济发展更重要的政绩考核指标；另一方面，由于中国单一制的政体很难改变，而集权抑或分权在环境治理中则各有利弊，故需要另辟蹊径地寻找新的环境治理主体，要么赋予非政府组织或者公民团体环境治理的权限，使其成为功能性的团体组织；要么必须弱化政府对法院、非政府组织及公众传媒的政治压制，以使这些组织成为环境保护的独立力量。

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责任编辑 申华

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1003－8477（2013）11－0043－05

张磊（1985—），女，吉林大学行政学院政治学理论专业博士研究生。王彩波（1950—），女，吉林大学行政学院政治学理论专业教授，博士生导师。

国家社科基金重大项目（12&ZD058）。