社团政社分离改革问题与对策探究——以重庆市为例

王 栋

(1.苏州大学 政治与公共管理学院，江苏苏州215123;2.重庆三峡学院 政法学院，重庆404000)

党政机关与社会团体的“政社分离改革”，是指党政机关与除行业性协会以外的学术性、专业性和联合性社团的分离改革。改革的目的是按照社会事务管理的规律，积极完善社团的培育和发展机制，努力建立与社会发展相配套的发达社团体系，还原社团的应有社会地位，成为维护社会秩序、协调利益关系、促进公平正义、规范公民与政府行为的重要机制。重庆市率先在全国开展了政社分离改革，迈出了社团独立性地位确立的关键一步，为改革工作在全国进一步扩展提供了经验，被称为政社分离改革的“重庆模式”。但是，重庆改革后社团发展的问题与矛盾仍然十分突出，改革进程仍未完全结束。另外，重庆改革缺少其他地区改革的经验借鉴，增加了改革进一步深化的难度，这就急需理论界对此进行调研，总结经验，形成有效对策，以支持“后改革时代”①任务的顺利进行。2012年4月，我们组成重庆市社团政社分离改革调研组，历时一个月，调查了40个社会性社团，希望找出存在的问题并提出解决之策，以供参考。

一、问题提出的文献和背景分析

总结当前国内外“社团政社分离改革”的研究现状，主要有以下特点:

第一，从西方发达国家来看，社团的民间性、独立性和自治性特点明显，基本不存在政府干预情况，因此关于政府与社团政社分离方面的改革也就不是那么突出。由于现实中社团与国家(政府)的对抗频繁，社团一般作为其成员的代言人与国家对话，因此当前西方国家有关政社关系的研究主要集中于社团与国家的权力冲突、相互制衡以及合作机制建设等方面［1］。

第二，从国内来看，对于社团政社分离改革主要集中于两个层面的研究:

一是对于社团政社分离改革理论研究。这方面研究以“重庆市实施社团政社分离改革”时间为界，重庆市改革前，在社会团体方面的研究成果丰富，但是对于党政机关与社会团体政社分离改革的系统性论述很少。对社团的去行政化改革已经提到了论证层面，但研究主要集中于党政机关与社会团体之间的关系界定和职能划分等方面［2］。在重庆改革之后，针对政社分离改革的过程及意义进行论述，且仅是对问题进行的简单解释对接，没有从微观层面进行解剖论证并提出系统性解决方案。北京和上海也先后进行了相关改革，但还处于改革初期，其研究较为零碎和片面。

二是对重庆社团政社分离的实践研究。从研究层次来看，重庆方面的研究基本停留在实践经验总结和问题排查解决阶段。成果主要体现在政府部门对于改革发布的文件和通知，另外还体现为大量媒体报道评论性文章。以上从宏观层面进行了概要式分析。随着研究深入，出现了从某个角度展开的论述，包括对某类社团研究、①重庆市教育学会:《“政社分离”后重庆市教育社团的发展对策》，2009年8月2日。政府与社团的互动关系研究、社团的管理机制研究、社团市场化方向研究和党建在社团发展中的利弊分析等。但是这些研究还缺少逻辑机理分析，缺少与其他地区改革的比较分析，缺少与“非在编”社团的比较分析，更缺少针对实践问题的对策建议性分析。从研究阶段来看，重庆市的政社分离改革第一阶段即“分离工作”已经完成，进入了“后改革时期”，但是，研究基本还滞留于“如何分离”的问题分析上，对于分离后社团如何更好发展、如何与政府合作，社团的定位及发展空间等基本未做深入研究。

二、重庆市政社分离改革存在的问题及原因解析

重庆市实施政社分离改革以来，在政府的强力推动和政策支持下，社团行政化倾向得到了进一步扭转。妥善处理好国家和社团的利益，既防止了国有资产的流失，又确保了社团资产不受侵害，社团外部发展环境更加优化;纠正了社团与党政机关的寻租现象，促进了行风政风的进一步好转。但是，“政社分离”改革所带来的问题也比较突出。我们对全市40个社团的政社分离改革的调查问卷显示，有32.4%的社团认为改革促进了发展，41.2%的社团认为改革没有多大影响，23.5%的社团认为该项改革制约了发展。可以说改革并没有像想象的那样取得预期成果，反而带来了许多负面影响。总结问题的原因，主要有以下三个方面:

(一)社团自有资源短缺，缺乏内动力

1.社团经费短缺，经费来源渠道狭隘。一是会费并非是大多数社团的主要经费来源。在调研的40家社团中，约38%的社团(15个)没有提供会费收入;约35%的社团(14个)会费收入不足其年度总收入的40%;约13%的社团(5个)收缴的会费仅占其年度总收入的1/100甚至是1/1000;只有约17%的社团(7个)会费收入是其主要的经费来源。二是绝大多数社团创收能力差。分析40家社团向会员(或社会)提供服务或者开展经营性活动来增加收入的情况，我们发现，70%以上的社团(28个)没有这方面的收入。只有33.3%的社团(13个)有这方面的收入。其中约有17%的社团(7个)经营收入占其年度总收入的一半以上。这部分社团要么与政府有非常密切的联系，要么与人民生活联系紧密。另外，7个社团的经营收入不到其年度总收入的1/10。关于社团目前的经费是否够用的问题，只有7.5%的社团(3个)选择了“收支平衡”选择项。90%以上的社团选择“支大于收”的选项。三是绝大多数社团没有得到社会赞助。分析社团争取社会赞助的情况。有17.5%的社团(7个)得到了社会赞助，它们主要是涉足人们比较关心的应用学科的学会。社会赞助金额占其年度总收入的比例最高为53.3%，最低为15%。其他83%的社团(33个)没有得到社会赞助。四是政府资助是社团重要经费来源。调查发现，47.5%的社团(19个)靠政府资助维持运转。社团开展具体活动时，其挂靠单位承担部分开支。社团日常工作中使用的文具用品等也得到政府资助。至少有90%的社团得到政府主管部门除拨款之外不同形式的物质资助。另外，由于兼职人员大都在原来的行政机关或者事业单位领取报酬，在社团仅有少量补贴甚至没有任何补贴。因此，社团人员的工资支出费用事实上相当部分是政府“埋单”。

2.自有办公场所匮乏。调查显示，社团自有办公住所缺乏。其中租用办公3个，占7.5%;借用办公18个，占45%;合用办公16个，占40%;而能够独立办公仅3个，占7.5%。因此，社团缺乏独立的办公场所，一旦与党政机关分离后，就没有了外力支持，给社团的后续发展造成了很大困难。

3.人力资源缺乏，人才结构不合理。一是员工人数少，志愿者缺乏。调查表明，30%的社团(12个)拥有3名员工，20%的社团(8个)拥有4名员工，13%的社团(5个)拥有6名员工，10%的社团(4个)拥有7名员工。拥有2名或者5名员工的社团分别占7.5%(各3个)。员工人数仅1名或者在9名以上的社团都较少，具体情况为:拥有员工1名、9名、10名和20名的社团各有1个，均占被调查社团总数的2.5%。仅有1个社团有志愿者(约占3%)，其他社团的工作均没有志愿者的参与。二是兼职人员是社团员工的主要组成部分。调查发现，约47%的社团拥有1名以上专职人员，其中绝大部分是政府机关的离退休公务员。离退休人员为主的社团(4个，占10%)，其他社团也存在离退休人员占比例较大现象。93%以上的社团拥有1名以上兼职人员，只有兼职人员而没有专职人员的社团达20个，占50%。没有兼职人员的仅有2个社团，由此我们可以推定:兼职人员成为社团员工的主要组成部分。在对拥有1名以上专职人员的那部分社团(47%)的调查中发现，专职人员一般由两类人员组成，即政府机关或者事业单位的正式员工和离退休人员，反映出社团自身培养的专职人员缺乏。总体来说，社团工作人员结构最主要的问题是缺乏有专业素养的热心人，而专业人士进入社团又面临大多数社团没有专门的编制和相应的待遇，没有明确的晋升通道和退出机制等现实问题。绝大部分工作人员不在社团领工资，所有社团都没有为其工作人员提供各类保险和福利待遇。社团工作人员的年收入较低，一般介于3 000—15 000元之间，甚至还有一部分工作人员没有任何收入。社团工作人员的低收入水平使得社团缺乏对优秀人才的吸引力。

(二)社团活动能力不够，对党政机关过度依赖，缺乏影响力

1.社团服务能力较差，社会认可度底。从交纳会费来看，交纳会费的积极程度是反映会员对社团认可程度的一个重要指标。而社团向会员(或社会)提供服务是其宗旨中的应有之义。83%的社团没有会费收入或者只有极少量的会费收入，反映出重庆市社团提供服务的数量不多，质量不高，成员对社团认可度不高。83%的社团没有得到任何社会赞助，可以说明社团的社会认可度也不高。

2.对党政机关或者主管部门的依赖性强。经调查，23个社团属于政府有关部门牵头成立，占58.8%，2个社团属于企业与政府有关部门发起，占2.4%，7个社团属于龙头主管部门带动，约占20%，8个社团属于个人或者其他部门联合发起，占18.8%。相关数据还显示，政府目前掌握着80%左右的信息源，而这种局面在推进社团改革的过程中并没有得到改观。另外，社团在一定程度上依靠政府的承接服务来开展活动，从统计结果来看，51.8%的社团(21个)承接政府委托的服务项目或者活动;48.2%的社团(19个)没有承接过政府委托的服务工作。调查结果说明，社团虽然开展服务活动，但社会承接服务能力差，相当部分社团靠承接政府委托业务工作，换句话说，重庆市的社团仍处于政府选择阶段而非社会选择阶段。

(三)社团内在机制建设不完善，民主因素不成熟，缺乏自治力

重庆市社团的内在机制建设比较混乱，基本上没有形成一套完善的自我管理、运行和监督机制，从而影响了改革后的独立发展。在被调查的社会团体中，数据显示，47%的社团没有建立完善的内部规章制度和完整的内部治理结构，只有13%的社团建立了相对成熟的内部机制。这些问题主要表现在以下方面:一是在管理机制上，由于双重管理体制和分级管理原则仍旧没有根本改变，社团管理大都受到外界因素的干扰，特别是社团用人机制方面的独立性还存在着相关利益部门的压力和影响;二是在运行机制上，社团缺乏权力、决策、执行和监督制度，虽然目前重庆市万州区、涪陵区等区县已经出台了《社会团体内部管理制度(范本)的通知》等指导性意见，但具体到全市的社会团体个体几乎还没有相应制度上的建设;三是奖惩机制和责任追究制度也没有建立，对于社团的问题还基本上是依赖外部法律部门的约束和监管;四是在自律机制上，缺乏规章制度建设，内在道德机制也没有形成，自我管理、自我教育、自我服务能力差。

(四)社团相关法律机制不健全，扶持政策欠缺，缺乏保障力

一方面改革虽削弱了主管部门与社团的联系，但社团双重管理体制仍未改变，政府对社团的管理权力没有减少;另一方面，政府对社团支持的少，出现了“管的多给予的少”的不良局面。2007年12月，重庆市针对政社分离改革对社团发展影响问题进行了补救，颁布了《关于处理社会团体政社分离改革工作有关问题的通知》，但这个规定没有涉及社团法律地位、政策支持等社团发展的实质性问题。目前，重庆市关于培育发展民间社团的政府规章迟迟不能出台，社团的职能、定位依旧不明确，社团的法律地位依然模糊。调查显示，44.8%社团认为地方法规很不健全，17.9%社团认为自身规划及发展方向不明，20.9%社团认为培育发展与监督管理不到位。另外，重庆对社团的优惠政策都只在一些个别或者零星的政策中体现。目前，除少数区县对行业性协会和农村专业经济合作社给予一些资金扶持和政策优惠外，重庆市从制度层面上还没有对学术性、专业性和联合性社团的扶持政策。

(五)行政职能转变不到位，社团定位不明确，缺乏空间力

调查显示，82.1%社团认为“政社分离”后政府的职能转变和扶持政策没有跟上。分析当前重庆市行政职能转变未能跟上社团发展需要的原因主要有以下三点:一是社团自身服务能力和活动能力还未成熟，政府不愿将服务项目转包给不信任的社团，据抽样调查，仅有8%的社团承接了政府部门转移、委托的部分职能;二是政府对政社“伙伴关系”称谓还存在偏见，不愿接受政府地位趋低，与社团地位对等的理念，不愿与社团直面合作;三是购买社团服务的机制尚未建立，政府没有将购买社团服务所需的经费纳入财政预算;四是服务型政府尚在建设之中，政府的角色、职能定位一时很难改变。

三、进一步完善政社分离改革的对策

(一)加强社团政策法规建设

当前，中国社团政策法规建设主要集中在管理方面，一是登记制度的建设，如《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记暂行办法》、《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》、《教育类民办非企业单位登记办法(试行)》、《社会团体分支机构》、《代表机构登记办法(2001)》等;二是对社团管理和控制的法规建设:《中共中央、国务院关于严格控制成立全国性组织的通知》、《外国商会管理暂行规定》、《民政部关于查处非法社团组织的通知》等;三是社团评估制度建设:《社会组织评估管理办法》。而对于社团的能力建设即加强对社团的培育和优惠政策方面还显得有些薄弱，当前主要有:《民政部关于加强社会组织专职工作人员劳动合同管理的通知》、《中共中央组织部、民政部关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》、《人事部关于全国性社会团体专职工作人员人事管理问题的通知》等。在今后的社团法规建设中，政府应该在人才引进、财政支持、税收优惠、激励政策等方面出台具体法律法规，充实社团发展的内在动力，增强社团参与社会管理的积极性和能力，同时政府还应在社团保障、监管、评估等方面进行法律法规的建设和完善，以保证社团健康可持续发展。

(二)加强社团内外机制建设

政社分离改革是从体制方面进行的改革，对于社团环境甚至民主政治整体都有着比较彻底的改善，从根本上去除了社团发展的不利因素和发展障碍。然而，体制改革的同时，国家必须及时进行更细致的制度层面和机制层面的建设。只有从社团的结构和内容上根据体制的变动进行相应的调整和补充，才能保障改革后的新体制顺利运行。社团机制的建设就是要在社团内在结构和外在制度的建设上更具系统性、适应性、效能性、自动性和可调性。除此之外，社团机制建设还应就政社分离改革的民主性发展要求，在公共性、法治性、公平性方面进行完善。这些特性的要求将会加强社会管理各个主体之间互动关系的规范性，实现公平竞争，合作互动的和谐关系。社团机制建设包括社团内在自治机制和社团外在民主机制。内在机制就是要实现社团会员自由、平等、互助和社团的权力、选举、决策、管理等民主运作。社团外在民主机制则给予社团一个民主、自由、平等的社会制度空间，以平衡和协调社团与政府、社团与党组织、社团与其成员，以及社团之间的关系，使社团有效融入社会，更好地发挥社团的社会治理作用。

(三)加强社团职能权利建设

社会团体是中国特色社会主义建设的重要力量。从宏观角度来看，它是市场经济发展的基础性载体、是民主政治建设的基本元素、是社会治理的主要组成部分。从微观来看，社会团体的职能权利则在各个领域和行业都发挥着积极作用。胡锦涛同志指出要鼓励社会组织参与社会管理，“发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。”另外，它还有着促进民众团结、加强社会和谐、公民精神教育、民主素质训练、经济利益协调等积极作用。社会团体的职能与其权利是分不开的，有什么样的职能，就应具备保障其作用发挥的权利。独立性、自治性、公平性、法治性是社团的主要权利特征。当前，中国加强和实现社团职能权利的主要措施，主要还是从处理好社团与政府的角色关系入手:一是明确政府与社团权利及职能划分，政府主管全局性和政治性问题的解决，而社会团体主要从事专业的、社会性的和微观性的任务处理。政府不仅要加大对社团的培育力度，还应放权于社团，增强社团的自治性和独立性，在法律政策方面给予积极的保护和扶持。二是积极推进政府行政职能转变，让渡不该管的事务和不应有权利，使社会团体的职能权利真正有发挥作用的空间。

政社分离改革在全国刚刚展开，重庆市所留给我们的不仅是经验，同时也有值得我们吸取的教训。在政社分离“后改革时代”，我们应对这方面问题深入展开研究，可以从社团本身，或者从政府角度，也可从多方互动角度(公民、社团、政府)进行，同时我们还可以从公民社会的基础理论研究入手。政社分离改革任重而道远，问题不仅仅限于一个方面，它的研究必将对于整个社会系统有一个全面的审视和检阅，亦必将推动社团和社会治理的良性发展。

［1］ 贾西津.“伙伴关系”——英国政府与社会关系的启示［J］.学会，2006，(6).

［2］ 马庆钰.论“政社分开”与社会组织管理改革［J］.行政管理改革，2010，(7).