东北地区加快落实《中俄合作规划纲要》对策研究

马 友 君

(黑龙江省社会科学院 俄罗斯研究所，哈尔滨 150018)

2009年9月，中俄两国首脑批准的《中华人民共和国东北地区与俄罗斯联邦远东及东西伯利亚地区合作规划纲要》(以下简称《中俄合作规划纲要》)是两国建交以来最大的一次项目合作(比中苏合作项目数量多出近一倍)。20世纪50年代中苏合作的156个项目落户东北地区73 项，占全国项目的1/2，使东北成为新中国的重工业基地，这些项目至今仍在东北乃至全国经济建设中发挥着重要的作用。《中俄合作规划纲要》的落实标志着中俄战略协作伙伴关系由政治互信、睦邻友好向经济领域务实合作拓展，这不仅有利于两国关系的不断深化，也有利于东北振兴战略的实施。但由于资金和政策等原因，东北地区在项目落实进程等方面还存在进展不一等问题，有必要对此进行细致的梳理。

一、东北地区推进《中俄合作规划纲要》落实状况

《中俄合作规划纲要》列出涉及中方重点项目，包括基础设施建设与改造项目、科技项目、旅游项目等共计111 项。其中，吉林省37 项、黑龙江省33 项、内蒙古21 项、辽宁省20 项。自《中俄合作规划纲要》实施以来，东北地区认真落实，扎实推进，项目合作取得显著成效，但是项目推进速度不尽相同。

1.园区类合作项目建设速度快。《中俄合作规划纲要》中东北地区园区类项目共有5 项，其中，黑龙江省和吉林省各2 项，辽宁省1 项。黑龙江的两个园区项目总投资额4.2 亿元，已经投入使用。图们边境口岸物流园区作为图们市的物流主枢纽，前期已投资近千万元，该园区的建设将有助于协调调度图们市内，图们市与朝鲜、俄罗斯，以及以图们市为中心向周围地区辐射的货物运输。作为现代物流业的基础设施，物流园区主要围绕发展物流业总体目标进行建设，可以推广物流技术在图们乃至延边地区的应用，并带动附近区域的产品加工、邮政、商贸、教育、服务等相关产业的发展。2010年8月，基础设施建设完备、进驻单位齐全的绥芬河综合保税区正式通关运行，目前已完成一期工程，计划实现销售收入10 亿元，招进贸易企业50 家、工业企业20 家、加工型企业10 家，实现贸易额1.5 亿美元。这对提升黑龙江省沿边开放、建设哈牡绥东对俄贸易加工区和东北亚经济贸易开发区、拓展国际经贸合作具有深远意义。乌苏里斯克经济贸易合作区2010年实现销售收入13.2 亿美元，缴纳税金2500 万美元，成为乌苏里斯克市第一纳税大户。该区已累计投资20 多亿元，目前已有来自东北地区、浙江和福建等省市区近20 家企业进入合作区开展生产经营。该合作区不仅是当地税收主要来源，也为俄方创造了较多的就业岗位，同时为我国企业走进俄罗斯市场搭建了良好平台，正逐步成为中俄特别是远东地区合作的典范。

2.农林加工类项目建设速度快。《中俄合作规划纲要》中东北地区农林产品加工类项目共计13 项，总投资33.9 亿元，占东北地区项目总投资的2.5%。但最大的项目是黑龙江省中俄元丰木材加工批发大市场，该项目是黑龙江省及哈尔滨市重点推进的项目，2010年已累计完成投资3.2亿元，基本完成了前期建设，2011年完成全部工程建设，共建成标准地上建筑物11 万平方米，可容生产企业和商户2 200 多家，加工企业年实现产值15 亿元，流通企业年实现销售收入9 亿元，出口创汇实现1.5 亿美元，缴纳税金2 亿元。珲春市年新增180 万平方米实木地板扩能项目已经列入珲春市的“十二五”规划之中，正在紧锣密鼓地运作，“十二五”期间，林产品加工业增加值年均增长18%左右。

3.口岸建设类项目建设速度快。《中俄合作规划纲要》涉及中俄口岸及边境基础设施的建设与改造项目很多，两国的项目合计共有52 项。其中，中方铁路建设和改造项目9 项，俄方4 项;中方公路建设项目10 项，俄方6 项。中方有4 项高速公路建设项目，主要集中在黑龙江、吉林和内蒙古境内。公路口岸建设项目较多，双方共计18项，其中，中方改造和建设的口岸项目14 项，俄方4 项。铁路口岸、口岸码头和浮箱固冰通道都集中在黑龙江省境内，共计6 项。有些项目已成为常设项目，如2010年12月，饶河口岸浮箱固冰通道正式开通运营，这是中俄乌苏里江流域首条冰上客货运输通道，也是黑龙江省范围内第二条口岸浮箱固冰通道，它的建成彻底消除了冬季黑龙江省横跨乌苏里江对俄运输的安全隐患，提高了通关能力，年延长通关时间70 天，基本实现全年四季通关。大桥交通建设项目也正积极推进，同江大桥前期工程已开工。同江大桥是全国唯一的中俄跨江铁路大桥，项目建成后可将我国东北铁路网与俄罗斯西伯利亚铁路网连接，形成一条新的国际铁路通道，届时将彻底改写中俄界江无桥的历史，可以从根本上解决东北东部地区水运口岸“半年闲”的问题，保证过境通道长期畅通;黑河大桥也在积极推进中，有的分期项目已经接近尾声，如“前抚(前进—抚远)”铁路等。

4.能源类合作项目建设速度慢。《中俄合作规划纲要》中资源类项目共计27 项，其中，黑龙江和内蒙古项目最多，分别占15 项和9 项，投资额906.9 亿元，占东北地区资源投资总额的96.6%。能源类项目的不足是项目投资额低、开工项目少。至2011年已经开工投产项目只有4 项，投资额为53 亿元，占投资总额的6%，大部分项目还处于前期筹备阶段，有的项目也仅仅在网上发布招商公告，无具体推进举措，甚至并不排除这些项目从此被“搁置”的可能。

5.物流类合作项目建设速度慢。《中俄合作规划纲要》中物流项目只有4 项，黑龙江省占2项、吉林省占2 项。物流园区类项目开工时间早、进展慢、效益低。2005年绥芬河市国际物流园区项目就已经举行了奠基仪式，2011年已被列入绥芬河市“十二五”规划，但至今尚未完全投入使用。主要问题在于重点项目进度缓慢，开工项目进度滞后，投资完成量与目标存在较大差距。

6.旅游会展类项目建设速度慢。《中俄合作规划纲要》中，属于旅游和人文等服务类项目共计8 项，而且全部集中在黑龙江省境内，占黑龙江省总项目的24%，投资额15.8 亿元，占黑龙江省项目投资额的1.7%，涉及黑河、牡丹江、大兴安岭等六个地市。其中，只有黑河市中俄民族风情园项目和大兴安岭地区漠河县北极村旅游景区建设项目在原来的基础上提升了规模和档次，其余项目尚处于前期编制规划和谋划招商阶段，并未进入实质性的运行阶段。

二、东北地区落实《中俄合作规划纲要》面临的主要问题

《中俄合作规划纲要》为东北地区加快对俄开放步伐和促进经济社会发展带来了难得的历史机遇，但机制不健全、相关配套政策和资金不能及时到位等问题也制约着合作项目的落实。问题主要体现在以下几方面:

1.总体进度不理想。《中俄合作规划纲要》时限已经过去1/4，但中俄双方落实规划的重点项目还不到项目总数的1/6。一方面，按目前推进速度，中方至2018年很难完成规划所列的全部项目。东北地区虽然落实项目的数量、投资的额度和推进的速度等方面相对好于俄方，但总的进度并不快，远未达到规划的时限要求，虽然有些项目已经开工建设，但大都是在《中俄合作规划纲要》签订之前的项目，真正属于新开工的项目并不多。另一方面，由于俄方体制、资金和技术等多方面的原因，其落实进度比中方还慢。俄方项目91 项，已经实施的优先合作项目只有12 项，占俄方总项目的1/8，投资额度只占项目总额的1/20。目前，只有哈巴罗夫斯克边疆区木材深加工中心和400 万～500 万千瓦/小时天然气发电厂项目开始了前期建设，但投资额也不过8 000 万美元。未来可开工项目更少，大部分项目还处于前期论证阶段。回顾远东开发的历史，国家级纲要落实的状况并不理想，成为导致远东长期落后的主要原因之一。据俄罗斯学者统计，自1972—1986年，苏共中央决议的执行率为65%;1996—2005年的国家专项纲要执行率仅为10%。俄远东联邦区总统全权代表伊沙耶夫曾言，俄联邦制定的投资规划几乎从未执行过。2010年6月，俄科学院远东分院经济所所长米纳基尔院士在哈尔滨市参加第三届东北亚区域合作论坛时也毫无讳言地指出，俄方的各种纲要大多是纸上谈兵。

2.政策支持不到位。国家支持以广西为龙头的中国对东盟国家自由贸易区的建设规划已经初步实现，国家对于新疆全方位政策倾斜与资金投入支持也助推了该地区经济社会快速发展。相比之下，国家对《中俄合作规划纲要》的落实并没有适时出台相关支持政策，东北地区落实《中俄合作规划纲要》没有形成一个加快推进落实的政策环境，与其他沿边省区相比，还存在着一定差距。一是境外项目扶持政策明显缺位。东北地区的境外项目扶持政策明显缺位，没有实施对境外投资合作项目前期补助和境外投资项目贷款贴息等政策，更缺乏对外经济技术合作市场开拓资金补贴的支持力度。二是对项目进程疏于监管。东北地区对项目进程疏于必要的监督和管理，缺少对俄合作项目定期调度制度，没有对项目的进度和质量进行跟踪检查，导致部分项目招投标等制度落实不到位，部分项目资金缺口严重，从而影响了项目的正常开工建设。

3.资金扶持不及时。《中俄合作规划纲要》由两国中央政府制定，地方协调，最后需要由企业落实和实施。东北各省区尚未出台对《中俄合作规划纲要》项目的资金支持政策，更缺少专项资金的扶持。例如，按照规划，至2018年黑龙江省大项目需投资近1 000 亿元，年均投资额应为115亿元。但目前，黑龙江省仅实现了投资额42.4 亿元，只占所需投资额的4.5%，年均投资只有11.9亿元，实际投资额只占所需投资额的1/10。黑龙江省如不及时地对重点项目给予大力的资金支持，有些项目会有“胎死腹中”的危险。

4.协调机制不健全。东北地区目前在落实《中俄合作规划纲要》机制方面存在的不足，突出表现为三个“不够”。一是国家落实机构的级别层次不够高。中国在落实《中俄合作规划纲要》上至今还没有一个专门的负责机构，缺乏落实的组织保障。目前，中方负责落实《中俄合作规划纲要》的国家机构是国家发改委东北振兴司。东北振兴司在管理、财政、人事等方面均不足以担当协调统筹东北三省一区对俄合作的职能。与此不同，俄方在健全落实机制方面好于中方。2010年俄罗斯就成立了以总统驻远东联邦区全权代表伊沙耶夫任组长的“俄中地区合作协调领导小组”，负责全面协调俄境内《中俄合作规划纲要》的落实。由此可知，在纲要落实机构的级别上，中国的层次明显低于俄方，出现极大的“不对等”现象:俄“次国家级”对中国的“部局”级。在中俄合作过程中，一般情况下俄方都是“慢半拍”，但这里让人例外地看到了俄方对《中俄合作规划纲要》落实的积极态度。二是中俄两国地区之间沟通不够顺畅。《中俄合作规划纲要》属于中国东北地区和俄罗斯远东及东西伯利亚地区之间的项目合作架构，各区域虽有自己的发展战略，但区域之间的协调沟通还没有提到议事日程，从地区层面上推进《中俄合作规划纲要》落实的双边和多边组织机构没有建立起来，影响了《中俄合作规划纲要》的进一步落实。具体表现为中国东北三省一区和俄远东及东西伯利亚各联邦主体及地方政府之间没有建立地方层面的沟通渠道以及地区间定期会晤的机制，更没有建立调解纠纷的有效机制，因此导致诸多地方层面的纠纷只能等待国家层面上的协调，常常使简单问题复杂化，严重影响了纠纷解决的时效性要求。三是东北地区相互协调机制不够完善。虽然中俄两国政府间签署了合作框架，但在中国合作项目的主体多为地方政府、企业，所以各省区只关心本地区项目的落实，同类项目间统一的相互协调机制建设还很不完善，各地出台的支持项目落实的举措也不尽相同，出现了各自为战、与俄罗斯企业多点对接的现象，甚至形成“暗箱”操作、相互排斥的局面，从而导致重点地区、重点项目作用不突出。如不及时调整和完善，将会出现20世纪八九十年代对俄经贸合作中，国内企业之间恶性竞争、相互倾轧的状况。

三、推进落实《中俄合作规划纲要》的对策建议

《中俄合作规划纲要》面临的落实机制不健全、速度不快、政策支持不到位、资金投入不足等问题，急需采取超常规的举措加以解决。特别是随着俄罗斯入世和普京重新当选总统，为东北地区加速对俄开放步伐、开展大项目合作提供了难得的机遇。为此，提出以下建议:

1.应以加快中俄边境园区的建立、推进《中俄合作规划纲要》的落实。东北振兴战略实施以来，加大了对外开放的步伐，也积极探索了境外合作的新模式。实践证明，境外园区是目前行之有效的双赢合作模式，值得在更大范围“复制”推广。一是扩大园区的建设规模。从目前落实《中俄合作规划纲要》的实际情况来看，仅设立贸易园区是远远不够的，应不断加大加工园区、产业园区的开发力度，如下列宁斯阔耶中国木材加工园区、巴斯科沃木材工业园区及农业园区等。争取“十二五”期间，在东北地区各沿边口岸分别建设2 ～3个不同类型的园区，未来3 ～5年内使东北边境园区建设步伐明显加快，同时通过增强园区承载力和产业集聚度，增强园区的实力。应组织国内外500 强企业或南方一些知名品牌以集团的形式入驻园区，带动中国生产能力较大、竞争优势较强的企业“集群”入驻园区，以壮大园区规模。二是加大园区的引资力度。招商引资是加快边境园区发展的主要动力。积极探索各种有效的招商方式，鼓励央企、大型国企和私营企业等各类投资者采取合资、合作、独资等形式到园区投资。应加强银企对接，加强园区与金融机构的联系和沟通，争取贷款支持。同时地方政府也应进一步拓宽园区的融资新渠道，尝试采取“区中园”、“园中园”的办法，激活民间资本参与，从而走出一条财政投一块、银行贷一块、民营资本集一块的多元化融资渠道，以解决园区建设资金不足的问题。

2.应以加快建设重大项目带动《中俄合作规划纲要》落实。《中俄合作规划纲要》中重点项目投资都超亿元，而且70%以上是能源类项目。但在《中俄合作规划纲要》签订之后启动的大项目不多，投资额也不大。鉴此，应积极进行规划，尽早启动以能源合作、矿产开发、木材采伐加工、科技合作、农业综合开发、旅游休闲合作等为主的对俄合作重大项目。加快大项目建设需要多方合力，一方面需要国家政策和资金的支持，因为很多项目虽然落户在东北地区，却为国家级项目，地方政府无力承担或不应承担，如口岸基础设施和交通基础设施建设等;另一方面也需要央企、国企和民营企业资本的介入，尤其需要争取国内外500强企业投资大项目，也可以争取从国家东北老工业基地外贸发展专项资金中拿出一部分，支持东北地区对俄大项目建设。建议国家和地方拿出“一五”时期中苏两国合作打造156 项重点工程的气魄和力度，加快推进并在“十二五”期间全面落实这些中俄合作大项目。

3.应以形成对俄合作“倒逼”机制促进《中俄合作规划纲要》落实。针对落实《中俄合作规划纲要》过程中俄方落实项目的总体进度相对落后于中方的情况，中方应继续加大投入，继续推进落实已建项目和在建项目，以“三个率先”形成对俄合作的“倒逼”态势，以对俄合作的主动性带动和促进俄方加快落实的步伐。一是率先启动。黑瞎子岛开发伊始并未得到俄方的认可，相反，俄方甚至表现出敌视、漠视、疑虑和猜忌的态度。经过沟通和互动，特别是黑龙江省率先完成了上岛大桥的建设，终于使俄方由不理解到理解、由不信任到信任，近期甚至主动提出要和中方辟建互免签证区，从而使双方的合作进一步深化。鉴此，应率先启动《中俄合作规划纲要》安排的相关项目，以逐渐打消俄方的疑虑，促进项目的落实。二是率先投资。让俄方看到希望，有利于项目合作。涉及双方共建合作项目，一定应先投资。《中俄合作规划纲要》口岸基础设施项目共52 项，中方应先投资先完成，这样俄方才有可能“步吾后尘”，口岸基础建设需要双方共同完成，口岸的作用才能充分地发挥。实际上，改善口岸的基础设施也是俄方发展目标，在这一点上双方的目的是一致的。同时，应彻底改变传统的合作方式，即由以贸易为主向贸易和投资并重转变，接近日、韩的水平。东北地区不仅进口俄“原”字号战略资源，更要在俄境内增加投资，实现互利双赢，让俄罗斯人真真切切地看到双方合作成功给其带来的实惠。三是率先受益。推进项目的落实，应让俄方切实得到实惠。黑龙江省对俄投资的阿玛扎尔林浆一体化项目前景非常乐观，一旦投入规模生产，不仅可以解决当地劳动力就业问题，而且必将成为地方财政纳税大户。在项目合作上，中方应先“上手”、先受益，让俄方看到乐观的前景。应造成这样一种态势，即只要俄方跟上中方项目的推进速度，我方受益俄方也必将受益。同江大桥一旦投入使用，每年将有近千万吨的矿石和木材等产品运抵东北地区，必将促进该地区边境地区经济的发展，对俄远东地区的经济发展也将起到强力推动作用。“倒逼”机制的形成是目前中国对俄合作的迫切要求。

4.应以争取建立中俄地区发展合作基金保障《中俄合作规划纲要》的落实。解决资金问题是推动《中俄合作规划纲要》落实的重要举措，解决东北地区项目资金最有效的办法主要表现在三个方面:一是应尽快设立中俄地区合作发展基金，解决企业资金难题。应从东北地区对俄合作一直处于全国前列现实考虑，争取国家批准注资成立中俄地区合作发展基金，专项支持东北地区对俄合作纳入国家规划项目。国家投入部分主要用于口岸、交通和基础设施建设。《中俄合作规划纲要》东北地区投资总额需1 300 多亿元，目前投资额还不到10%，如果加上基础设施建设，资金的缺口更大。设立基金不仅可以支持东北地区优先发展对俄大项目合作，解决企业资金不足的问题，更重要的是表明了中央积极支持地方政府开展对俄合作的态度。二是应尽快制定金融优惠政策，壮大做强“五大”产业。在落实《中俄合作规划纲要》过程中，东北地区应优先发展壮大石油化工、木材、粮食、电力、食品等五大产业，同时积极发展汽车、高新技术、机械等产业。对资金投向上述产业的东北地区外的金融机构在税收、财政补贴等予以优惠，适当扩大贷款利率浮动幅度，对政策性银行贷放的专项资金所需的配套资金实行区别待遇，例如，对来自其他地区金融机构的部分，实行国家财政补贴利差及地方政府担保的双重优惠政策，带动商业金融机构资金流向东北地区优先发展产业。三是应实施差异化信贷管理措施，保障重点产业资金来源。应通过降低存款准备金比例、放宽利率浮动等措施促进资金及金融机构向《中俄合作规划纲要》中东北地区的重点项目聚集。对于东北地区境内的金融机构允许其以低于全国规定的存款准备金比例开展业务，这样有助于东北地区的金融机构以较低的成本吸纳来自全国的资金，促进资金向东北地区的重点产业流动。同时，可以把东北地区列为利率市场化的改革试点区，允许东北地区金融机构根据市场需求适当调整存贷利率，允许该区以外的金融机构向东北地区的贷款提供利差补贴及地方政府担保，以保障重点产业的资金来源。

5.应以构建中俄区域合作长效机制保证《中俄合作规划纲要》落实。为有效和实质地推进《中俄合作规划纲要》的落实，首先在制度上应加以保证，制定推进和落实的长效机制:一是应建立中国东北地区对俄合作常设机构。鉴于俄罗斯在2010年就已经成立了俄中地区合作协调领导小组，并且由俄远东联邦区总统代表伊沙耶夫任组长。建议中国设立高于俄方总统全权代表的副总理级的东北地区对俄合作常设机构——联合办事处或合作委员会，常设机构地点设在哈尔滨市，机构的运行方式由东北三省一区政府负责人轮流主持，邀请国家部委参加。联席会议定期或者不定期地向负责外贸的国家副总理汇报《中俄合作规划纲要》推进的具体情况和存在的问题。同时根据后续发展的要求，应把落实进展情况纳入中俄总理定期会晤委员会及分委会、副总理级谈判内容，使《中俄合作规划纲要》的落实情况适时纳入到两国政府高层议事日程中。二是应建立中俄地区层面合作协调委员会。利用东北地区对俄合作的优势条件，借鉴东盟10+3 的经验，在哈尔滨设立中俄两国地区层面的协调委员会，专门负责中俄双方地区之间的沟通与协调，邀请东北各省区和俄罗斯远东及东西伯利亚地区各联邦主体在哈尔滨设立代表处、办事处或联络处，负责《中俄合作规划纲要》落实过程中的联系与协调。实行不同层级政府首脑的定期协调会晤制度，并使双方的联络、会晤、磋商和信息通报常态化和制度化，以便及时协调和有效解决双方在各领域合作中出现的问题，适时调整实施内容和实施步骤，确保实施取得最佳成效。双方应协商建立一个共同的信息平台—专门网站，向中俄两国投资者介绍地区合作项目进展情况及相关信息。

《中俄合作规划纲要》东北地区重点项目统计表