侦查监督权的规范与完善

宋 超

（郑州市人民检察院，河南 郑州 450000）

在具体工作中，侦查监督三项职能存在一些需要进一步思考和探索的问题，如认识理念偏差、机制不成熟、监督效力不强、监督效果不明确等，制约了侦查监督效能的有效发挥，其法律制度和工作机制方面仍有进一步完善的空间。

一、关于审查逮捕

审查逮捕程序的进一步完善应从职务犯罪案件审查逮捕权上提一级制度和非法证据排除规则等两个方面来加深研究。

（一）职务犯罪审查逮捕上提一级遇到的问题与完善

该制度的实行，使职务犯罪侦查部门更加注重初查质量、侦查效率、办案技巧，侦查办案从简单的“由供到证”逐步向“由证到供”、“供证结合”等多模式转变。

1.职务犯罪审查逮捕权上提一级后在实践中遇到的问题

一是侦查、侦监部门办案时限紧张，办案成本增加。检察机关侦办的职务犯罪案件一般存在着的窝案、串案多，隐蔽性强，涉案金额大，涉案人员反侦查能力强等特点，导致取证困难。在这种情况下，一方面同级审查共用拘留后7天的法定办案期限，使原本紧张的侦查时间和同级审查时间更加缩短；另一方面，上级检察机关侦查监督部门承担着审查逮捕和同级审查工作，办案数量显著增加。

二是上提报捕案件侦查质量不高，案件来源受到影响。由于侦查时间更趋紧张，自侦案件报捕时取证不到位、不全面、质量不高等情况较为突出。同时，反贪部门在长期的办理贿赂案件的实践中形成的查办行贿人——深挖受贿人——带出其他受贿人的模式的核心点在于行贿人口供的突破与通过深挖带动其他案件的查处。侦查人员力图通过14天时间深挖犯罪和窝串案的概率在减小，案件来源受到影响。

三是风险案件承担的主体不明确，风险决策的适用受到影响。实践中，职务犯罪证据体系的特殊性决定了案件的查处在很大程度上取决于风险决策能力的大小。在改革后，原本由下级院直接审批的逮捕权上提至上级院侦监部门，这就导致下级院没有了风险决策的最后把关权，而上级侦监部门不可能对所有案件都承担先批准逮捕后撤案的风险，这就导致原本依靠风险决策查办职务犯罪案件的做法受到很大影响。

四是侦捕衔接不畅，侦捕联动受限。逮捕权上提一级后，上级院侦查监督部门和下级院自侦部门之间基于证据把握、办案思路、法律认识、风险决策等因素，产生的分歧可能更大。加之两级部门人力资源配置不同、地域限制以及上下沟通不畅等原因，及时有效地消除分歧存在现实的困难。

2.职务犯罪审查逮捕权上提一级制度的完善措施

一是立法上适当延长侦查时限特别是刑事拘留期限。职务犯罪初查取得的证据多为言词证据，立案后须对犯罪嫌疑人采取拘留的强制措施，以便于固定证据，并利用现有证据进行外围取证及下一步侦查活动。因此，对于职务犯罪案件的窝案、串案，多人犯罪、多次犯罪符合“多次作案、结伙作案”特征的，要充分考虑查办职务犯罪案件的难度，与公安机关办理刑事案件的期限相对应①。

二是加快侦捕办案模式的转型。一是线索发现机制由单一地依靠举报或深挖案中案的渠道向多种渠道并用转变；二是侦查一体化机制从力量资源的一体化逐步向线索管理经营一体化、案件的进程管理一体化和力量资源的一体化并用转变；三是注重口供以外实物证据和书证的查找和固定，力求报捕前取证、固证到位。侦查监督部门应设置专门办理职务犯罪逮捕案件的办案组，通过案件分类、人员分组，切实提高侦查监督专业化程度和办案效率，实现办案数量、质量、效果的有机统一。

三是建立健全侦捕衔接工作机制。第一，通过适时介入侦查，做好引导取证工作。一般案件的提前介入侦查、引导取证宜以同级侦查监督部门实施为主；上一级检察机关侦查监督部门主要介入诸如特别重大的职务犯罪案件，在本地区有重大影响的职务犯罪案件，疑难复杂的职务犯罪案件，上级交办、督办的职务犯罪案件等的侦查活动，这些案件既可以由下级院侦查部门提请介入，也可以由上级院侦查监督部门依职权主动介入侦查。第二，通过召开侦捕联席会议等形式及时对职务犯罪案件的新趋势、新手法以及办案难点问题进行交流，减少自侦与侦监部门因办案思路、法律认识交流不畅导致的分歧。

四是建立完善附条件逮捕制度。要制定具体严格的附条件逮捕制度规则，明确附条件逮捕适用的证据标准，要求现有证据证明的事实应达到基本构成犯罪的程度，且根据现有证据综合分析，案件有进一步获取定罪证据的空间。上级院侦监部门应加强附条件逮捕案件的延伸监督，对于经延伸监督发现无法补充证据或补充的证据仍无法证实犯罪事实，不能达到逮捕标准的，及时撤销逮捕强制措施，同时应明确下级院侦监部门在附条件逮捕后案件跟踪审查中应尽的职责，强化下级院侦监人员对职务犯罪案件的监督意识。

（二）审查逮捕环节非法证据排除机制的问题与完善

笔者认为，检察机关是非法证据排除的裁判主体之一，检察机关侦监部门行使排除非法证据既有法律依据又有充分的现实依据。

1.侦监部门可以行使非法证据排除职能

对非法收集的证据予以排除，是检察机关对侦查活动实施监督、行使法律监督权的应有之义。司法实践中，如果检察机关能够在审查批捕环节及时发现并排除非法证据，对避免一些重大的冤、假、错案的产生是非常重要的。因为，审查逮捕时案件的侦查取证工作刚刚开始，报送的证据材料即使存在一些问题，也有时间、有机会、有办法予以改正，绝不能任其拖延到无法弥补的地步。因此，在审查逮捕环节不仅仅要对非法证据进行排除和否定，还应着重于非法证据的合法化转换，瑕疵证据的补救完善。

2.审查逮捕环节对职务犯罪案件证据材料转换的实践

职务犯罪侦查中，在立案侦查前形成的以及在侦查过程中收集的有关材料，有的不属于法律明确规定的证据种类，需要通过一定的方式和途径进行转换而使其成为案件证据。如初查材料、特殊侦查措施获取的材料以及纪检监察机关移送的案件材料等。

一是对职务犯罪侦查部门立案前初查期间获取的案件材料的证据转换。立案是能否采取强制侦查措施的分界线，所以有必要对在立案前所收集的证据进行甄别认定。对初查所获证据重点应审查：是否属于在强制侦查措施之下取得的证据、是否符合法定的证据种类、是否有可能重新收集言词证据等等。

二是对特殊侦查措施获取的材料的转换。在我国职务犯罪侦查中，没有赋予职务犯罪侦查机关技术侦查的直接实施权，并且对技术侦查的使用范围进行了严格控制。检察机关依此获得的证据如果要作为证据适用的话，要求秘密侦查手段的实施必须获得相应的批准或者认可，否则获得的证据不具有可采性。

三是对于纪委监察机关移交证据材料的转换。纪监部门移交的证据材料，是被调查人交代的问题或提供的材料以及查获的赃款赃物等，这是查处此类案件中常见的一种证据形式。对于这些司法程序外的证据材料，就需要依照法定程序进行“转换”，即由侦查人员以此为线索重新讯问、询问、调取、扣押，经如此转换后的证据方可作为刑事诉讼证据采用。

二、关于刑事立案监督

（一）立案监督工作实践中遇到的问题

1.立案监督范围方面存在的问题

一是对不应立而立案件的监督不到位。根据现有规定，对于违法立案，强调必须是“已采取刑事拘留等强制性措施或搜查、扣押、冻结等强制性侦查措施的”，才可以要求公安机关说明立案理由。当然，仅仅违法立案而尚未采取强制措施的，对当事人的权利影响一般不大，但影响不大并不是没有影响，但如果非要等到公安机关已采取了非法限制公民人身或财产权利的行为时才启动有力的监督程序，则为时已晚。

二是对已监督立案案件的后续监督不力。根据现有规定，监督立案后3个月未侦查终结的，检察院可以发出《立案监督案件催办函》，公安机关应当及时向人民检察院反馈侦查进展情况。但检察机关启动后续监督程序的时间和“公安机关应当及时向人民检察院反馈侦查进展情况”的时间容易引起争议，即3个月以内的公安机关的消极侦查行为如何监督。如果3个月内公安机关不作为，坐视时间流逝，就足以失去取证的最佳时机，如果等到3个月后再去监督，再要求公安机关反馈侦查进展情况，恐怕为时已晚。

2.立案监督方式方法上存在的问题

司法实践中，发现违法立案活动的渠道主要有二：一是在审查逮捕和审查起诉中发现，二是当事人提出申诉控告。由于审查逮捕和审查起诉属于书面审查，且为事后监督，公民的申诉控告权又没有受到应有重视，因而立案监督渠道不畅一直为刑事法学者和司法实务专家所关注。

根据现有规定，公安机关和检察机关建立起了刑事案件信息通报制度，使检察机关获得了及时发现立案环节各种违法行为的渠道。但即便建立了信息共享平台，面对公安机关庞大的发案、报案、立案和破案信息，检察机关是否有充足的警力去一一审查呢？在笔者看来，面对大量的案件信息，除了要突出监督重点，选择明显构成犯罪特别是重罪案件或者明显不涉嫌犯罪的案件开展立案监督②以外，还应当进一步强化和充分发挥当事人的申诉、控告权的功能。

3.立案监督权威方面存在的问题

在立法和实践的层面，监督权威不够是制约立案监督机制有效发挥纠错功能的一个根本因素。由于柔性监督的立法设计，面对立案监督，侦查机关拒不接受的情况并不鲜见。就法律规定来看，虽然检察机关拥有对应当立案而不立案和不应当立案而立案的监督权，但却没有规定检察院对于公安机关拒不接受监督的制裁措施。特别是对于违法不立案的监督，侦查机关往往“承认”监督但却以消极侦查予以对抗，以至于不少监督立案的案件最后都不了了之。统计资料显示，近年，尽管一些地方立案监督的纠正率较高③，但这些成绩的取得在更大程度上是取决于公安机关内部绩效考核标准的导向作用和侦查机关的主动纠正。即立案监督的效果主要靠的是公安机关自身对于监督工作的重视和配合，而不是主要基于立案监督本身的权威。

（二）立案监督工作的完善措施

1.立案监督工作范围应进一步明确

对于监督立案的案件，公安机关至少1个月就应当向检察机关反馈一次侦查进展情况，而检察机关对于经其监督立案的案件，则应进行适时监督，一跟到底。对于监督立案后又自行决定撤销案件的，则应即时向检察院备案以供审查，检察院审查后认为不应撤销案件的，应通知公安机关重新立案。

2.立案监督工作方法应多样化

由于公安机关在立案阶段的违法作为或不作为直接侵犯并且必然要侵犯一方当事人的合法权益，因而强化和完善监督权的行使，可以对立案活动形成有效制约。一是应明确公安机关在决定立案或不立案时，必须告知当事人他具有不服决定可以向检察院提出申诉的权利。二是要进一步完善当事人的刑事立案申诉、控告权。犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属认为不应当立案而立案的，有权向人民检察院提出，人民检察院应当受理并要求公安机关说明立案理由。人民检察院认为立案理由不能成立的，应当通知公安机关撤销案件。而对于立案后消极侦查的，被害人及其法定代理人、近亲属有权向人民检察院提出，人民检察院可以发出《立案监督案件催办函》，并要求公安机关及时反馈侦查进展情况。

3.监督效果应有有力的保障机制

一是赋予检察机关对违法立案行为的程序性制裁权或处分权。要改变效力不强的现状，就应当对侦查机关不接受监督的法律后果予以规定，具体来讲就是要强化检察机关纠正违法立案行为的程序性制裁措施，包括对于违法办案人员的程序处分权和对违法立案行为的程序处分权。前者可以通过建议更换侦查人员、向侦查机关发出处分建议等方式来实现，当然，构成犯罪的，要依法立案侦查。对于不接受监督的违法立案行为，则应当赋予检察机关对违法行为进行调查并据以向侦查机关发出纠正违法意见书的权力。二是要赋予检察机关特定情况下的直接侦查权。在公安机关拒绝接受立案监督或消极对待立案监督的情况下，为避免出现轻纵犯罪的后果，应赋予检察机关在特定条件下直接侦查的权力，从而推动刑事诉讼程序向前运行。当然，这种制度设计应特别审慎，应在程序上作出如下限制：首先，在适用条件上，必须是在通知公安机关立案后，公安机关拒不立案或立案后消极侦查的，或者多次要求公安机关说明不立案理由，公安机关既不说明理由又不立案的，才能行使这种权力；其次，在适用范围上，必须限于严重犯罪案件或者有较大社会影响的犯罪案件或者公安机关涉嫌徇私舞弊的犯罪案件；再次，关于适用的审批，应明确必须经省级检察院批准方可适用。

三、关于刑事侦查活动监督

（一）侦查活动监督工作实践中遇到的问题

1.监督内容不全面

在我国现行的侦查活动监督机制下，有些犯罪嫌疑人被刑拘后，未经检察机关审查逮捕，即由公安机关自行处理。侦查活动中其他涉及公民人身、财产权利的强制性处分，包括监视居住、取保候审、搜查、扣押、查封、冻结等，都可以由公安机关自行决定，自行执行。在程序上缺少外部制约机制，导致刑事侦查活动中，普通群众特别是犯罪嫌疑人的人身、财产性权利被随意侵犯的可能性加大。

2.监督方式滞后被动

当前检察机关主要通过书面审查侦查机关报送的材料，发现监督线索。但书面审查时难以发现侦查机关侦查时是否有刑讯逼供、诱供等非法取证行为，即使通过提审犯罪嫌疑人，发现侦查行为中有刑讯逼供等违法行为，也因难以收集充分的证据多数难以查实。有些虽然能够查实并对违法行为人给予了制裁，但侵犯公民合法权利已经成为事实，无法挽回。

3.监督手段不完善

目前实践中使用较多的是发出《检察建议》、《纠正违法通知书》、口头纠正意见等，但这些文书能否达到预期效果，很大程度上取决于侦查机关内部对此的态度，如对口考评、案件质量检查等与此都有很大关系。如果侦查机关拒不纠正，也没有明确的法律后果和制裁规范，这就使得监督效果大打折扣。

4.监督效果缺乏评价标准

实践中，检察机关对漏捕进行监督，如果发现公安机关办理的案件中存在遗漏人员和行为，就会发出《应当逮捕犯罪嫌疑人意见书》。但如果存在侦查机关根据上述意见书将犯罪嫌疑人刑拘，而在审查逮捕过程中发现批准逮捕的证据不足的情况，检察人员是不是需要承担责任、承担什么样的责任，启动监督程序后被监督对象是不是纠正了自己的错误，被侵犯的犯罪嫌疑人权利是不是得到有效恢复，实施错误侦查行为的侦查人员是不是受到党政纪处分甚至是刑事处罚等，这些都没有明确的标准。

5.后续监督不到位

这主要涉及延长羁押程序。在提请审批延长羁押期限时侦查机关（部门）提请的材料中，最有实质价值的就是作为提请延长羁押期限理由说明的单独材料，这份材料是侦查机关（部门）出具的，他们希望通过延长羁押期限争取办案时间、缓解办案压力，难免会有倾向性；而检察机关对实际情况并不知情，最后一般都会批准。实践中，下级检察机关程序性地审查一下材料是否齐备，延长羁押理由是否“面上过得去”，就提出同意延长的意见；上级检察机关再程序性地审查一下，即作出同意延长的意见。这就导致对逮捕以后案件的监督乏力，流于形式。

（二）侦查活动监督工作的完善措施

从某种意义上讲，我国刑事诉讼是以侦查为中心的，这种状况不可能一次性彻底改变。因此，加强对侦查活动的监督就显得十分必要。对侦查活动进行监督，要从目前立法层面上的静态、事后、单面监督入手，将侦查监督改造成动态的、同步的、全面的监督。

1.确立正确的监督理念

“执法思想是执法的灵魂，它关系到执法的方向、目标和成效”④。笔者认为，要加强和完善侦查活动监督工作，首要的就是正确理解和处理支持配合与监督制约的关系。一方面重塑公检之间“互相制约”的格局，即在“互相制约”中充分体现检察机关的监督权，构建起层次递进的工作关系，赋予检察机关对侦查活动更为全面、强大的控制权力，强化检察机关的监督主体地位。另一方面转变观念，使侦查监督干警深化对侦查活动监督职能的认识，既坚决支持配合侦查机关（部门）依法履行职责，又强化对侦查的监督制约，保障侦查程序合法公正，从而实现打击犯罪与保障人权、宽与严、支持配合与监督制约的有机统一。

2.规范提前介入程序

应当大力推行同步监督的机制，即将侦查监督贯穿于从立案到侦查终结的全过程。建立检察机关、侦查机关相关信息互相通报机制。通过立法规范介入侦查工作的范围和程序，将侦查监督由事后监督转为同步监督。认真总结以往开展的“提前介入”工作，进一步健全检察机关适时介入公安机关侦查活动引导依法取证的工作机制。通过直接介入一些重大、有影响或者可能存在违法的案件的侦查活动，及时防止和发现、纠正侦查活动中刑讯逼供、暴力取证等违法情形。保障侦查活动的合法性，并引导公安机关依法获取和固定重要证据，提高侦查取证效率。因此，在深化检察改革中，要进一步明确介入侦查的目的，健全介入侦查的程序和措施，增强检察机关的侦查监督能力。

3.完善对强制性侦查措施的监督制度

当前一些专家建议由人民法院或者检察机关对公安机关采取强制性侦查措施进行事先审批，也有主张可实行公安机关采取强制性侦查措施后向检察机关备案的制度等。笔者认为，当前应探索实行当事人投诉制度，即当事人及其近亲属、委托律师认为公安机关采取的强制性侦查措施违法的，可以向公安机关或者检察机关投诉，其中向检察机关投诉的，检察机关应当受理并进行审查，必要时可以进行调查，询问有关人员，查阅有关文书和案件材料，认为确实违法的，应向公安机关提出纠正意见，公安机关应当在规定期限内撤销违法强制性措施，并书面反馈检察机关。司法改革需要循序渐进，当前应抓住实践中最为突出的问题，首先建立对当事人不服搜查、查封、扣押、冻结等措施的法律监督制度。即当事人不服公安机关采取的上述措施，可要求检察机关进行监督；当事人不服检察机关采取的上述措施，可要求上一级检察机关进行监督；检察机关和上一级检察机关应受理并开展监督。取得经验后，这一监督机制还应逐步扩大到涉及人身的其他强制性侦查措施的情形⑤。

4.明确监督的法律效力和制裁手段

针对监督措施缺乏强制力的问题，笔者认为应明确检察机关对涉嫌违法行为的调查措施，包括调阅有关案卷材料、案件登记以及询问有关当事人等（但不得采取限制人身、财产权利的强制性措施），以确定违法行为是否存在以及违法行为的性质和程度。明确检察机关向公安机关提出更换办案人建议的权限。检察机关通过开展侦查监督，对于已涉嫌职务犯罪的侦查人员依法立案侦查，对于有严重违法但尚未涉嫌犯罪的侦查人员提出更换建议，对于发生违法问题的公安机关提出纠正意见。这样就形成了对违法侦查行为的相对完备的法律监督措施体系。

5.明确监督效果的评价标准

对监督效果的评价应坚持数量、质量、效果相统一的原则。既要有一定的数量，这样可保持对不正当侦查行为的监督力度；也要注重质量，经过检察机关监督的案件，一定要事实清楚、证据充分、结论合法合理；还要注重效果，多办理一些社会反映强烈、危害后果严重的案件。应该用三个标准，即违法行为是否得到纠正、被侵犯的权益是否得到有效恢复、违法行为人是否因违法行为受到处理，来评价监督行为。

6.规范对延押案件的审查内容和程序

在实践中，已经有检察机关在做这方面的努力。例如，重庆市检察院第一分院通过规范延长羁押期限案件报送材料，突出审查延长羁押期限理由，细化刑诉法规定的“案情复杂”为五种情形，明确三种情形不批准延长羁押期限，严把延长侦查羁押期限关的做法，被《检察日报》报道⑥。宿迁市人民检察院在工作中，认为应从延押的必要性、捕后侦查活动的开展情况等四个方面对延长羁押期限案件进行实体审查⑦。这些都给我们提供了参考价值，笔者认为，还可以要求侦查机关（部门）在提请延长羁押期限时，除对新出现的侦查困难情况予以说明外，对检察机关（审查逮捕部门）批准（决定）逮捕时发出的《提供法庭审判所需证据材料意见书》等材料内列出的需补充侦查的各项，分别说明进展情况，未取得进展的要说明理由。

注释：

①万春主编：《职务犯罪案件逮捕权“上提一级”的理解与适用》，中国检察出版社2010年版，第10页。

②④朱孝清：《迎接新挑战 开创新局面——对侦查监督工作的思考》，《人民检察》2009年第16期。

③张泽涛：《刑事诉讼的证明标准应为法律真实》，《中国刑事法杂志》2003年第5期；王广军：《侦查监督制度的考察与思辨》，《河南社会科学》2010年第6期。

⑤万春：《侦查监督制度改革若干问题》，《河南社会科学》2010年第2期。

⑥《细化“案情复杂”五种情形 明确三种不批准情形 重庆：严把延长侦查羁押期限关》，《检察日报》2006年6月17日。

⑦周玉龙、周莉莉：《对延长羁押期限案件应进行实体审查》，《检察日报》2012年1月30日。