我国法院执行体制改革的构想

谭世贵，叶肖华

（浙江工商大学，浙江 杭州 310018）

我国法院对裁判的执行权包括刑事执行、民事执行与行政执行三个方面，这三个方面的执行体制的建立与发展过程并不完全同步。总体而言，法院对裁判的执行有一个从垄断到逐渐分权的过程。就法院内部的执行机构而言，法院对裁判的执行则有一个从审执不分到审执分离、从上下级执行机构相对独立到统一管理协调的过程。

一、我国法院执行体制存在的问题

（一）执行难

何谓执行难？不同主体由于所处的位置和立场不同，对这一问题自然有着不同的见解。对于当事人而言，凡是生效的判决、裁定得不到完全执行的，都属于执行难。而对于法院来说，只有那些在执行中遇到各种阻力的情况才属于执行难。准确地讲，执行难是指那些生效判决与裁定本可以顺利执行，但由于各种人为阻力而无法得到完全执行的情况。构成执行难应当具备以下三个基本要素：一是判决、裁定已经发生法律效力，并且已经超过自动履行期限；二是被执行人具有履行判决、裁定的能力；三是由于各种人为的阻力的存在，判决、裁定未能得到执行。就案件性质而言，执行难主要发生在民事执行与行政执行领域中。执行难，可简练地概括为四难:“被执行人难找，被执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动。”执行难的原因主要有：被执行人阻碍执行，负有协助执行义务的机构或人员协助被执行人阻挠执行，地方或部门保护主义干扰执行，法院执行人员怠于执行或执行能力不足。

（二）执行乱

如果从利益损害的角度来看，执行难主要侵害了执行申请人即权利人的利益，而执行乱则主要是侵害了被执行人以及当事人以外的其他人的利益。执行乱主要是指法院执行人员在执行过程中，违反法律规定的程序，侵害被执行人或其他案外人的利益。可以说，执行乱所损害的主要是法院执行的公正性，它与执行难相比，更为社会舆论所关注。为此，正如一些学者所说的，它几乎成了中国司法制度的一个问题标签①。执行乱的表现形式主要有以下几种：一是在执行工作中互争管辖和推诿管辖；二是滥用强制执行措施，粗暴执行；三是重复执行或者过度执行，如重复或超额查封、扣押、冻结被执行人的财产；四是执行人员为了私利，乱收执行费用，执行案外人财产，强迫当事人达成执行和解协议；五是刑罚执行的不合理变更，如有的被判处自由刑的贪官在判决后一天牢没坐，在审理期间即办好了“保外就医”，在法庭宣判当日就直接从法院回到家里②。

二、我国法院执行体制痼疾的成因分析

（一）法院兼具审判权与执行权，直接影响裁判的执行

在我国，刑事裁判有很大部分由法院执行，行政裁判的绝大部分强制执行权也由法院行使，而民事裁判的强制执行权只能由法院来行使。这种法院集审判权与执行权于一身的执行体制存在以下几方面的严重弊病：首先，法院兼具审判权与执行权，难以改变“重审轻执”的观念⑤。其次，法院兼具审判权与执行权，导致审执不分。再次，法院兼具审判权与执行权，致使执行管理体制混乱⑥。最后，法院兼具审判权与执行权，导致法院在裁判中不合理适用财产刑。

（二）法院执行机构的执行权缺乏制约，容易导致执行腐败

根据有关法律规定，在执行过程中，当事人或案外人的权利受到侵害的，可以提出执行异议，但是执行异议的审查主体是执行机构而不是审判机构。最高人民法院《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》虽然要求区分执行审查权和执行实施权，但仍然要求这两种权力由执行机构的不同的内设机构或者人员行使，而不是要求将执行审查权交由审判机构来行使。最高人民法院《关于人民法院执行公开的若干规定》虽然规定了法院对于案外人异议、不予执行的申请以及变更、追加被执行主体等重大执行事项，一般应当通过公开听证进行审查，但也规定了对于案情简单、事实清楚、没有必要听证的执行事项，可以直接审查。可见，是否对执行异议进行公开听证，由法院决定，而不是异议提出者的权利。另外，作为法律监督机关的检察机关也没有对执行进行监督的有效途径，当事人或案外人在执行过程中权利受到侵害后往往无法得到有效救济。上述因素均是司法实践中执行乱得以存在的重要原因。执行权缺乏制约，极容易导致执行腐败。近年，执行中的腐败现象时有发生，如2008年广东省高院执行局原局长杨贤才受贿案、深圳中院原副院长裴洪泉等5名负责执行的法官腐败窝案，2010年武汉中院执行局6名执行法官腐败窝案极具典型性，使得长年困扰法院系统的执行乱象暴露无遗。根据报道，武汉中院执行局法官利用执行权与执行异议裁决权合一的弊端损害当事人利益的事情，已经不是第一次了⑦。

三、一种内置式的法院执行体制改革努力

法院裁判能否得以完全履行是裁判权威性的重要内容，是司法权威性的重要体现，是法治社会得以建立的重要基石。执行难与执行乱问题不仅直接影响到有关当事人的权利能否实现，影响到有关案外人的权利能否保障，也直接影响到司法权威的确立，影响到法治社会的建立，影响到和谐社会的构建。为解决执行难与执行乱这两大痼疾，不论是学术界还是实务界，均一致认为必须对我国执行体制进行改革。

最高人民法院自21世纪初即开始组织探索执行体制改革问题，2000年《关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》明确要求各地法院：建立由高级人民法院执行机构统一管理和协调执行工作的运行机制，同时强化裁判职能，确保执行人员行使裁判权。如果说以上改革还只是一种探索，还不是很成熟，那么到2009年时，执行体制改革应当说已经取得了一些成绩，其标志是《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》的发布。在该意见中，最高人民法院要求：（1）优化执行职权配置。进一步完善统一管理和协调执行工作的管理机制，实行案件执行重心下移，科学界定执行权和执行裁决权，积极探索建立分段集约执行的工作机制。（2）统一执行机构设置。各级人民法院统一设立执行局，并统一执行局的内设机构及职能。（3）合理确定执行机构与其他部门的职责分工。推进执行工作专业化和执行队伍职业化建设，实行严格的归口管理，明确行政非诉案件和行政诉讼案件的执行、财产保全、先予执行、财产刑等统一由执行机构负责实施。

需要指出的是，上述改革都是在现行制度框架内的改革，即在将执行权作为法院的重要职能，将执行机构作为法院的重要内设机构的前提条件下所进行的改革。这正如一些学者所指出的，这是一种内置式的改革⑧。这种内置式改革，虽然取得了一些成绩，使执行难与执行乱的问题得到了一些缓解，但还没有从根本上解决问题。可以说，在现行执行制度框架内不可能再有更好的改革成效了，内置式改革已经无路可走了。正是在这种情况下，很多学者主张借鉴域外成功的立法经验，试行一种外置式的改革，即将执行权从法院中分离出来，交由其他机构行使。

四、我国法院执行体制改革与创新的设想

（一）执行机构设置模式的选择

虽然执行权的性质决定着执行机构的设置，但是，如果要落实到具体制度的设置，执行机构的设置模式则是关键。域外执行机构的设置以美国模式和德日模式为主。在美国模式中，一般裁判的执行由联邦或州的执行员来实施，刑罚执行由监狱等行政部门来实施，而有关执行中的异议的裁决，则由法官或专门的假释委员会来完成；在德日模式中，裁判的执行分别由审判法官、执行法官和执行员行使。有学者认为，美国模式虽然在执行的公正与效率上更有优势，但在我国不太现实，将执行的实施权从法院分离出去，与我国司法传统不相符合，不利于保持制度的相对连续性与稳定性，因而主张将执行机构仍然设置在法院内⑨。从长远看，我们认为应当借鉴美国模式，将执行机构从法院中分离出来，设置统一的执行机构。理由如下：

首先，由法院以外的机构执行法院裁判，与我国的司法传统并不冲突。我国的法院裁判分为刑事裁判、民事裁判、行政裁判三种。在这三种裁判中，目前只有民事裁判完全由法院执行，刑事裁判绝大部分是由法院之外的监狱、拘役所以及看守所执行，行政裁判也有一部分是由行政机关执行的。因此，将执行机构从法院中分离出去，并不是一种全新的制度，也不会损害制度的相对连续性与稳定性。从另一角度来看，它只不过是扩大了法院以外的执行机构的职权范围。

某铁路隧道长度约为9000m，最大埋深超过200m。隧道线路为直线，其内部主要采用“人”字坡的形式设置纵坡，具体分布为：隧道内约50m平坡，3500m上坡和5300m下坡。设计在隧道中部设置了一处斜井。截至调查开始，隧道已经累计开挖并支护了约1000m，同时仰拱施工以及二衬施工均紧随开挖支护进行。本文主要对进口和斜井两端并选择其中的一段衬砌进行监测分析。

其次，将执行机构从法院分离出去，更有利于理顺执行机构的管理体制。执行权实际上是一种将裁判确定的内容付诸实施的权力，它只应包括执行实施权，并不包括对执行异议裁决权，因而它完全是一种行政权，而不是司法权，也不是兼具司法与行政的权力。作为一种行政权，执行权需要积极主动的实施，有时不免带有偏向性，而且执行机构在上下级关系上，应当奉行上命下从的行政原则。这与法院所行使的裁判权截然不同。如果将执行机构设置在法院，就会导致上下级法院之间的关系具有双重性：在执行方面上下级法院之间是领导与被领导关系，而在裁判方面上下级法院则是监督与被监督的关系。其结果，不是架空两审终审制度，损害裁判的公正性与当事人的诉讼权利，就是导致目前解决执行难、执行乱问题的执行改革努力付诸东流。将执行机构从法院剥离出来，建立一个统一、独立的执行机构，不仅可以结束我国目前这种分散的执行体制，而且还可以理顺执行机构的管理体制。

再次，将执行机构设置于法院，不利于消除司法腐败。这一方面是因为法院自己判决、自己执行，不利于防止腐败现象的出现。另一方面，对于执行过程中出现的争议进行裁决，这是一种裁判权，应当由法院行使。如果将执行机构设置于法院，就会导致法院集执行实施权与执行异议裁决权于一身。从理论上讲，执行实施权与执行异议裁决权可由法院内部不同机构来行使，从而形成一种监督与制约关系，防止腐败现象出现。但是，从我国司法实践来看，由于法律规定的并不是法官独立而是法院独立，而且法院审判委员会在重大、复杂案件中拥有决定权，这就可能导致执行异议的一方又成为执行异议的裁决者，即自己成为自己案件的法官。

（二）执行体制改革的具体设想

首先，区分执行权与执行异议裁决权，将所有执行异议裁决权交由法院行使。

将执行异议裁决权交由法院行使面临的第一个问题是，被执行人或案外人提出的哪些主张属于执行异议，从而应当由法院通过正当程序来裁决。对此，我们可以借鉴日本的执行救济制度，将执行异议限定于被执行人或案外人提出的涉及实体权利或可能损害实体权利分配的主张。因此，在民事、行政裁判执行中，被执行人或案外人提出的对执行标的主张权利的异议、管辖权异议、违法执行行为异议等，都应当属于执行异议；在刑事裁判执行中，有关罚金的减免、减刑、假释、监外执行等方面的异议，应当属于执行异议。当然，对于减刑、假释、监外执行等执行异议是否应当由法院来裁决，目前有不同的观点，如有学者认为减刑、假释等执行异议应当由狱政管理部门来行使裁决权⑩。我们认为，上述观点的理由难以成立，减刑、假释、监外执行的裁决权应当属于法院。

将执行异议裁决权交由法院行使面临的第二个问题是，这种裁决权具体应当交由法院的哪一个部门来行使。对此，有两个方案可供选择：第一个方案是由刑事庭、民事庭、行政庭分别行使；第二个方案是在法院设置专门的、与有关业务庭平行的执行异议裁决庭来统一行使刑事、民事、行政执行异议的裁决权。第一个方案虽然可能因为专业或对案件比较熟悉而有利于提高执行异议裁决的效率，但这些业务庭的法官也可能因为已在诉讼中审理过该案件而产生偏见，从而不利于执行异议裁决的公正性，因而第二个方案更为可取。由专门的执行异议裁决庭来裁决执行异议，不仅有利于避免偏见的形成，还有利于对相关审判庭形成一种监督与制约，尽量避免司法腐败现象，保证司法的公正性。当然，这也不是绝对的。如果有关执行异议形成的是一个独立诉讼，如案外人对执行标的主张所有权，就应当通过另行起诉而由民事庭来裁判，而不能因为与执行案件有关而由执行异议裁决庭来裁判。

其次，建立统一、独立的执行机构，专门负责执行三大诉讼的裁判。

从我国目前存在的执行难、执行乱的情况来看，将执行权从法院分离出来之后最需要解决的问题是，如何防止地方保护主义对执行工作的干扰。因为执行机构在人、财、物等方面受制于地方政府，执行机构出于趋利避害的本能，有可能慑于地方保护主义而不敢使用强制力来执行裁判。我们认为，执行机构的设置应当遵循独立性原则、统一性原则与行政性原则。

独立性原则，就是要求执行机构的设置必须独立于地方政府，在人、财、物等各方面不能受制于地方政府。具体来说，可以仿照金融、海关等系统，设置独立于地方政府的执行机构。这种执行机构在级别上可对应于法院级别管辖，分为四级：中央一级为执行总局，其他分别为省执行局、市执行局、县执行局等。有学者认为，独立执行机构在级别上分为三级就可以了：中央一级设立“执行总署”，跨地区一级设立执行厅，执行厅下设立执行分厅[11]。但我们认为，这种级别设置虽然有利于排除人情因素对执行工作的干扰，但在执行管辖的操作上却存在问题，即各级法院都是按一定标准划分了审判的级别管辖，各级执行机构之间又如何划分执行管辖呢？将执行机构分为四级，然后由各执行机构的执行对应法院的裁判，显然更易于操作。

统一性原则，就是要求刑事、民事、行政裁判的执行都交由独立的执行机构来实施，法院与行政机关不再拥有裁判的执行权。为了适应这种统一性要求，新设置的执行机构可以设立三个职能部门，即刑事执行部门、民事执行部门与行政执行部门，分别执行刑事裁判、民事裁判与行政裁判。在独立的执行机构建立后，狱政管理部门已无独立存在的必要，应当划归或并入新设置的执行机构。在新设置的执行机构三个职能部门之下，还可以根据工作的需要，设置相应的分支机构。

行政性原则，就是要求新设置的执行机构实行行政化的管理体制。在上下级执行机构之间应当实行垂直领导体制，下级执行机构受上级执行机构的领导，上级执行机构根据执行工作的需要，在其管辖权范围内，可以灵活地调配执行资源，如将下级执行机构执行的案件提至上级执行机构执行，也可将某个下级执行机构执行的案件交由其他执行机构执行等。只有实行这种以垂直领导为内容的行政管理原则，才可以有效地摆脱执行过程中的地方利益纠缠，才可以摆脱地方保护主义和部门保护主义的影响，同时极大地提高执行的效率[12]。

注释：

①张志铭：《执行体制改革的想象空间》，《人民司法》2008年第21期。

②褚朝新：《保外就医：贪官“越狱秘道”？》，《南方周末》2011年10月27日。

③陈鸣：《最高院很生气，国土厅很“淡定”——陕西国土厅抗法事件调查》，《南方周末》2010年8月4日。

④马洪伟：《“执行难”现象的法律透析》，《中南民族大学学报》2005年第1期。

⑤⑥[12]汤维建：《关于破解“执行难”的理性反思——以执行体制的独立化建构为中心》，《学习与探索》2007年第5期。

⑦左峤：《武汉市中院6名执行局法官因腐败落马》，载新华网，2010年5月31日。

⑧张志铭：《执行体制改革的想象空间》，《人民司法》2008年第21期，第51页。

⑨邢军、刘文涛：《关于执行权的性质及执行机构设置的思考》，载樊崇义主编：《诉讼法学研究》（第6卷），中国检察出版社2003年版，第171页。

⑩马进保：《减刑假释权归属问题研究》，《中国刑事法杂志》2005年第1期；柳忠卫：《假释本质研究——兼论假释权的性质与归属》，《中国法学》2004年第5期。

[11]汤维建：《执行体制的统一化构建——以解决民事“执行难”为出发点》，《现代法学》2004年第5期。