基于组织学习的政府危机管理能力建设探讨

安 志 放

(贵州大学 经济学院，贵州 贵阳 550025)

基于组织学习的政府危机管理能力建设探讨

安 志 放

(贵州大学 经济学院，贵州 贵阳 550025)

随着经济和社会的发展，公共危机不断涌现，对一个国家和社会乃至整个世界都产生巨大的影响，也给政府管理带来前所未有的挑战。组织学习与政府危机管理能力建设有密切的关联性。针对当前中国政府在公共危机管理中的学习困境，要加强政府危机管理能力建设的组织学习措施，通过增强危机学习意识，健全危机管理体制，加大政策支持力度，建立长效学习机制，不断提高政府的危机管理能力。

政府；危机管理；组织学习；能力建设

网络出版时间：2013-06-26 16:38

现阶段中国社会进入了急剧转型的关键时期，公共危机呈现出高发态势。如何有效地控制危机发生，防止危机扩大或升级，最大限度地减少危机造成的损失，不仅是各级政府必须面对的紧迫问题，也是对党的执政水平的综合检验。2013年3月1日，习近平总书记在中央党校讲话中强调，全党面临的一个重要课题，就是如何正确认识和妥善处理中国发展起来后不断出现的新情况新问题。要认识好、解决好各种问题，唯一的途径就是增强自身的本领。增强本领就要加强学习，既把学到的知识运用于实践，又在实践中增长解决问题的新本领[1]。因此，政府需要通过不断的组织学习及其累进效应来提高危机管理能力和水平。

一、组织学习与政府危机管理能力建设的关联性

当前，组织学习的一整套理论和方法已经在理论研究与管理实践中日益凸显优势，将其引入公共危机的全过程并实现政府管理能力的提升，是中国应对公共危机严峻挑战的现实需要。

(一)应对公共危机是对政府管理能力的重大考验

公共危机是指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧急状态”[2]。按照政治学的主流观点，政治的存在是人们为了规避无序状态的各种不确定性和危险而签订契约的产物。与这种逻辑上的契约关系相适应，政府作为公共事务的管理者，有责任、有义务并应有能力应对公共危机。随着经济和社会的发展，公共危机不断涌现，对一个国家和社会乃至整个世界都产生了巨大影响，也给政府管理带来前所未有的挑战。如何处置公共危机不仅关系到危机应对的成败，还将直接影响到政治、经济、社会的稳定和发展，进而关系到国家的长治久安。如果政府不能有效地控制和消弭危机，不能通过危机管理中的表现改善形象，获取公众认可，就将失去实现发展目标的基础条件，有损于自身的合法性，甚至会危及执政地位。

(二)危机学习阶段是公共危机管理过程的重要环节

应对危机首先要了解危机发生、发展的规律，而对危机管理的学习是有效应对危机的先决条件。危机管理专家米特罗夫将危机管理过程划分为5个阶段：信号侦测阶段、探测和预防阶段、控制损害阶段、恢复阶段、学习阶段。中国学者黄顺康在介绍该划分理论时说：第五个阶段“学习阶段”是这个分段模型的特色之一，即强调对危机的反思，强调对经验教训的总结[3]。它使危机管理形成了一个封闭循环通道，即经过学习阶段的回顾和审视所采取的危机管理措施进行自我批评和反思，从而可以成为下一阶段危机管理循环工作的运作基础，为接下来的另一个危机管理循环的信号侦测阶段以及探测和预防阶段提供有效的危机管理反馈。

(三)组织学习是提升政府危机管理能力的有效途径

组织学习理论认为，组织学习是在组织成员互动基础上进行的，在与环境互动过程中不断获取、使用和创造新的知识，以提高组织核心能力，并不断实现自我超越的组织行为过程[4]。公共危机来势凶猛，往往会给社会造成强大冲击，由于个人的力量在巨大的灾难面前微不足道，人类只能依靠组织化的力量才能与危机抗衡。政府掌握着大量的资源，拥有层级化的、组织程度和专业化程度很高的组织体系，在公共危机管理中处于领导地位，具有其他组织无法比拟的巨大优势。通过组织学习能够使个体、成员组织在彼此协作中不断增加整体的知识存量，从而实现政府危机管理能力的提升。

二、政府在公共危机管理中面临的学习困境分析

中国的公共危机管理是近年才开始发展起来的，理论研究还处于起步阶段，政府在管理实践中面临着学习的困境，主要表现在以下几个方面：

(一)危机管理者学习意识较淡薄

国际危机管理者协会对危机管理者给出的定义是：“一个拥有知识、技术和能力去有效管理复杂的危机管理事务的人。”[5]长久以来，由于对公共危机管理重视不够、了解不多，无论是组织层面，还是个体层面，都不愿在危机学习上投入足够的时间和精力，以致于难以对危机管理所涉及的各个方面、各种技术都有充分的了解，危机管理者未能拥有所需的知识和能力，在面对不期而至的危机时常常显得准备不足、手足无措。更令人担忧的是，不少人对危机学习的认识还存在极大的偏差，要么对危机中暴露的问题避而不谈，视而不见，要么就以一句“交学费”了事，却根本不去反思和总结已经处理过的危机。于是，弊端和隐患依然存在，又得不到整改，就有可能导致再次重复过去的错误，重演过去的悲剧。

(二)危机学习缺乏组织体制保障

公共危机管理体制通常是指综合性危机管理机构、各专项危机管理机构以及各地区、各部门的危机管理机构各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。中国现行的公共危机管理体制是一种建立在政治动员基础上的平战转换和部门分割型应急管理体制，普遍做法是设立一个非常设机构——突发公共事件应急委员会(简称应急委)，统一领导公共危机应对工作。应急委下设办公室(简称应急办)，作为日常办事机构。由于应急办层次较低，独立性较差，不具备专业性和权威性，难以发挥预防预警、应急处置和综合协调功能，也难有专门的力量去研究制定长期危机管理战略和应急计划，也不可能将各方面的社会力量和资源整合到统一的框架体系之内。一旦危机爆发，政府只得临时成立专项应急指挥部，从相关职能部门紧急抽调人员开展应急处置；危机过后旋即撤销解散，人员各自回归原单位；如果危机再次发生，就如法重新炮制一遍。正因如此，导致管理缺乏连续性，无法保障有效的学习。

(三)危机学习政策支持力度不足

危机管理政策是应对公共危机的基础和依据。在2007年11月1日正式实施的《中华人民共和国突发事件应对法》中，对建立健全突发事件应急管理培训制度、政府及其有关部门开展应急知识的普及活动和必要的应急演练、新闻媒体进行预防与应急知识的公益宣传、各级各类学校的应急知识教育等作出了规定，但这只是粗线条的原则性法律条文，具体如何操作和落实，还缺乏相应的配套性政策。最突出的问题就是投入严重不足，以致于在一些地方存在“说起来重要、做起来必要、落实起来钱难要”的现象，难以满足危机管理的人才培养、专业队伍和师资队伍建设、培训演练中心建设和教材开发等方面的基本需要。

(四)尚未普遍建立长效学习机制

危机学习本应是一项长期、全面、系统的工程，但在不少地方、部门、单位却变成一种救火式、应急式、毫无规律、偶然的工作。如有的只是在出现了较大问题的情况下才临时安排学习，仅仅满足于“亡羊补牢”的短期需求；有的对学习需求缺乏科学、细致的分析，单靠经验和模仿他人而机械地制定自己的学习计划；还有的根本不进行需求分析，安排学习与否甚至只凭领导的一句话。学习的激励、考核、评估和监督制度没有建立起来，导致学习流于形式，更谈不上效果。

三、基于组织学习的政府危机管理能力建设思路

现有的组织学习理论对组织内部及组织之间学习的研究所给予的启示，就是要从组织学习的角度，特别是从学习的范围、内容和过程等方面去思考如何提升政府的危机管理能力。

(一)政府危机管理中的组织学习范围

根据学习发生的具体范围，通常可将学习分为组织内部学习和组织外部学习两类。尽管主流的组织学习研究较多地关注组织内部学习，但是组织外部学习在危机管理能力建设中的地位却非常重要。一个国家危机管理的能力取决于多种因素，而危机管理者的知识和能力，以及整个社会公众应对危机的知识和能力无疑都是十分重要的因素。政府不仅要通过组织内部学习产生新的知识和技能，还要通过组织外部学习加速知识和技能在组织之间的转移和应用，提高整个社会抗击危机的能力。因此，两者之间是一种相互依赖相互补充的关系，对于任何组织的学习而言都缺一不可。

(二)政府危机管理中的组织学习内容

在危机管理日趋职业化的今天，危机管理者的学习应着眼于知识与能力的提高，以适应复杂的危机管理工作的需要。这些知识和能力包括：关于危机的全面知识、自身机构和社会的综合知识，危机的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建的知识，组织能力，沟通能力，计划能力，人力资源管理能力等。而对于普通个体，其学习的重点在于了解基本的保护个体生命安全和维护社会公共安全的知识和法律法规，树立和强化安全责任感，正确处理个体生命与自我、他人、社会和自然之间的关系，熟悉应急避险的基本方法并掌握一定的自救互救技能。

(三)政府危机管理中的组织学习过程

20世纪80年代以来，人们普遍认识到公共危机的发生和发展有其生命的周期，公共危机管理也是一个系统的过程和循环。因此，要想培育和提升危机管理能力，就应使危机学习成为一个持续的、动态的、贯穿于危机管理全过程的组织学习过程。为了达到这一目的，可着眼于“发现→发明→执行→推广”这样四阶段组成的过程[6]。一是“发现”阶段，主要是监测和发现外部环境的变化、挑战、机遇或组织内部的潜在问题。二是“发明”阶段，就是要寻找解决问题的方法。三是“执行”阶段，解决方法得到贯彻实施，产生了新的或修改了的操作程序和组织规范。四是“推广”阶段，不仅让学习传播到组织层次，还要穿过组织边界，扩展到全社会。

四、加强政府危机管理能力建设的组织学习措施

针对当前中国政府在公共危机管理中所面临的学习困境，就加强政府的危机管理能力建设提出如下组织学习的措施建议：

(一)增强危机学习意识，营造良好学习氛围

任何行为都是在某种意识指导下进行的，如果没有树立起普遍的危机学习意识，也就谈不上危机管理的组织学习。政府首先要将历史危机事件的发生日期作为纪念日，并在这一天举行各种纪念活动，如举行大型集会、鸣放防空警报等，以警示人们安而不忘危、存而不忘己、治而不忘乱，从而激发危机学习的动力。其次要通过加强宣传和思想的灌输,使人们产生对公共危机以及危机同自身关系深入了解的需要，培养他们自觉的学习行为，并致力于创造性的学习，保证学习行为的持续进行。再次要塑造相互信任、彼此精诚合作的学习氛围，甚至是组织文化，以促进知识全方位地在组织间交流共享。

(二)健全危机管理体制，提供组织学习保障

中国亟待建设新型综合协调型公共危机管理体制，以克服传统应急管理体制的弊端，并为危机学习提供保障。在以政府为主导的公共危机管理组织体系中，应有常设性的公共危机管理机构，负责统管公共危机管理中的教育、培训工作，以强化学习管理，确保危机学习常抓不懈。在这一机构下，还可根据实际情况再设立专门的职能部门，如危机管理培训演练中心，要能通过完善的基地设施，采用先进的仿真手段，开展各种层次的危机应对技能培训；还应成立公共危机管理研究机构，负责制定危机学习策略，研究危机学习方法及措施等。此外，还要注意对专职管理干部和专业技术人员的选配，实现人力资源的优化组合，以保证公共危机管理机构的工作效率。

(三)加大政策支持力度，促进学习活动开展

各级政府应科学把握公共危机管理的规律，紧紧抓住关键环节，加大政策支持力度，使危机学习逐步走上规范化、制度化、法制化轨道。要加强组织领导，明确职责分工，制订总体规划和具体方案，做到有计划、有步骤、有指导、有监管，采取有力措施确保学习目标和任务的圆满完成。要实行项目管理，分年度安排学习经费，确保满足危机管理的人才培养、专业队伍和师资队伍建设、培训演练中心建设和教材开发等需要，促进各项危机学习活动顺利开展。政府还应广泛调动社会力量，充分整合各种教育资源，采取专题培训、学术讲座、经验交流、研讨会等形式，利用视频课件、广播电视、远程教育等先进手段，辅以情景模拟、预案演练、案例分析等多种形式进行学习。做到集中培训与在岗自学相结合，现场处置培训与理论学习相结合，灵活采取多种方式，提高学习效果。

(四)建立长效学习机制，提高危机学习能力

长效机制不是一劳永逸、一成不变的，它必须随着时间、条件的变化而不断丰富、发展和完善。要建立危机学习的长效机制，要从“长效”、“机制”两个关键词上进行把握，将短期的、临时性的学习逐步转变为长期性、制度化的学习，强调理论学习与实际操作相结合、知识学习与技能训练相结合、针对性和实用性相结合，实现培训演练与危机管理实际需求的有机统一。一是要加强危机学习的规范化管理，开展系统化、标准化的教育和培训工作。二是要建立危机学习考核评估体系，制订切实可行的评估方案，定期开展学习情况的督导评估。三是健全监督、约束和奖励制度，对成绩突出的单位和个人，给予表彰奖励；对未完成学习计划的，予以通报批评。

总而言之，人类社会发展的历史就是不断面对危机、战胜危机从而学会应对危机的过程，但危机学习并不是一朝一夕能完成的事，不可能一蹴而就，需要付出持之以恒的努力。因此，作为提升政府危机管理能力的路径选择，组织学习不应只是“刺激——反应”式的被动回应措施，更应是一种持续不断的、主动的学习与创新过程。

[1] 习近平.在中央党校建校80周年庆祝大会暨2013年春季学期开学典礼上的讲话[EB/OL].http://theory.people.com.cn/n/2013/0308/c40531-20718824.html，2013-03-08/2013-03-20.

[2] 龚维宾.公共危机管理[M].北京：新华出版社，2004.

[3] 黄顺康.公共危机管理与危机法制研究[M].北京：中国检察出版社，2006.

[4] 刘霞，向良云.公共危机治理[M].上海：上海交通大学出版社，2010.

[5] 张成福，唐钧，谢一帆.公共危机管理理论与实务[M].北京：中国人民大学出版社，2009.

[6] 〔美〕克里斯·阿吉里斯，唐纳德·舍恩.组织学习II[M].北京：中国人民大学出版社，2009.

DiscussionabouttheCapacityConstructionofGovernmentCrisisManagementBasedonOrganizationalLearning

AN Zhi-fang

(School of Economics,Guizhou University,Guiyang,Guizhou 550025,China)

With the development of economy and society,the public crisis is constantly emerging,and it not only has a strong influence on the state and society and even the whole world,but also brings about the unprecedented challenges for the government management.Organizational learning is closely related to the capacity construction of government crisis management.Aiming at its learning dilemma in public crisis management,the present Chinese government needs to strengthen organizational learning measures of the capacity construction in this field,namely,to enhance the learning consciousness of crisis,to perfect the system of crisis management,to increase policy support,and to establish a long-term learning mechanism.Thus,the government capacity of crisis management can be improved continually.

government;crisis management;organizational learning;capacity construction

2013-03-26

2011年度贵州大学人文社会科学研究青年项目

安志放(1976-)，男，彝族，贵州织金人，贵州大学经济学院公共管理系副教授，管理学硕士，主要研究方向为公共组织理论与管理。

D 668

A

2095-462X(2013)04-0049-04

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20130626.1638.006.html

(责任编辑李桂萍)