破窗理论与流动人口犯罪控制

刘晓农，叶 萍

（1.南昌大学，江西 南昌 330031；2.江西省社会科学院，江西 南昌 330077；）

1969年，美国心理学家詹巴多（Philip Zimbardo）进行了一项有趣的实验：他找来两辆大体相同的汽车，分别停放在帕罗阿尔托的中产阶级区和相对杂乱贫困的布朗克斯街区，然后摘掉后一辆车的车牌并打开顶棚。结果后一辆车很快遭遇更严重的破坏并在当天被偷走，而停在帕罗阿尔托的那辆车却在一个星期后仍然安然无恙。于是，詹巴多把前一辆车的玻璃也敲了个大洞，几个小时后汽车便不见了。据此，詹巴多认为：完美的东西，人们往往会珍视；而对于已然破损的东西，人们非但对破坏行为视若无睹，甚至会加剧其破坏程度。1982年3月，美国学者威尔逊（James Q.Wilson）和凯琳（George L.Kelling）在该项试验的基础上，于《破窗——警察与社区安全》一文中使用了“破窗”一词，意即：设若某一公共建筑物的某扇窗户破损且未予及时修理，别人或会受到暗示性的纵容，去打碎更多的玻璃。对于社会治安而言，如果“以恶小而为之”，且这种情况得不到及时治理，长此以往，就会造成社区居民对犯罪的恐惧感增加、社会控制力削弱，破坏社会治安行为甚至犯罪行为会日趋上升；警察和社区如果能够积极地干预这些可能诱发犯罪的无序环境，就可以有效地控制、预防和减少无序的累积和某些犯罪的发生。

一、破窗理论的核心观点及其实践应用

所有的理论都必须经过实践检验才能体现其应用价值，“破窗理论”的确立及推广，同样经历过相关理论的前期铺垫及后期反复的实践检验。

（一）破窗理论的前期理论观点

破窗理论的提出始于美国学者彼得曼（Biderman），他于1967年指出：行为不检、扰乱公共秩序的行为与重大犯罪一样，都会造成一般大众的被害恐惧①。 所谓破窗（Broken Windows）是一种比喻，其喻义为：社区中出现的扰乱公共秩序、轻微犯罪等现象就像被打破而未被修理的窗户，容易给人造成社区治安无人管理无人关心的印象，如果未及时予以制止而放任其存在和蔓延，将进而酿成更为严重的后果。换而言之，破窗理论的核心是揭示了某些犯罪与具有诱发性的外部环境的关联性。

犯罪行为与环境的关联性问题早已为人们所关注，并已形成观点和制度。1285年英格兰颁布的《温彻斯特法案》即明确规定土地所有权人应当清除公路旁的沟渠和树木植被等可以栖身之地，以减少犯罪的可能。而18世纪法国著名思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中也对地理气候与道德、法律制度以及犯罪之间的关系进行了判断，虽属于经验性观察，但其观点却对后来的学术研究不无启发。19 世纪上半期，法国的两位实证主义犯罪学家奎特勒特（Adolphe Quetelet）和盖瑞（Andre Michel Guerry）就犯罪与环境的关系进行了卓有成效的研究，开创了环境犯罪学研究的先河。19世纪中期，英国的弗莱彻（Joseph Fletcher）和哥理德（John Glyde）发布了关于犯罪地区分布的研究成果。到1848年，弗莱彻更是将犯罪率与社区的社会地理特点有机地联系起来，并认为地方性的犯罪往往受到现存的邻里和社区犯罪的吸引和感染②。

总体上看，20 世纪以前的学者关于环境与犯罪之间关系的研究主要试图揭示犯罪与地理及人口分布之间的关系，未就特定的环境与具体犯罪关系进行细致深入地研究。而破窗理论则从微观层面剖析了环境与犯罪行为的关系。根据破窗理论，极个别不良无序的行为或现象的存在并不会轻易导致犯罪行为频发，只有当这种行为、现象持续存在且不被制止时，才会传递出管理控制削弱、居民的正义感和责任感丧失等信息，具有潜在犯罪动机的人员可能会被吸引前来，一旦遇到合适的犯罪目标，犯罪行为则更容易滋生、蔓延，形成恶性循环。具体体现为：

（1）社区环境恶化，出现废弃物、物品毁损、秩序混乱等现象，而社区民众及管理部门未予及时制止和处理，持续一定时间后，民众日渐缺乏安全感。

（2）民众出于自身安全考虑，逐渐退出公共事务活动，对违法犯罪行为麻木冷漠、熟视无睹。

（3）如果社区缺乏必要的关注和管控，具有潜在犯罪动机之人的攻击性、破坏性行为就会增加，无序状态逐渐弥漫，形成此消彼长之势。

（4）对于违法、犯罪行为的增加，民众大多采取明哲保身的态度，不仅噤若寒蝉，甚至唯恐避之不及，进而很少出入于公共场所。许多公共设施处于闲置状态，成了“藏污纳垢”的场所；许多人不敢在夜间出行，导致许多商铺、酒店、公共交通和休闲娱乐等商业、服务业生意萧条。

（5）社区外的潜在犯罪者判断该社区犯罪控制力薄弱，视其为犯罪行为的温床，将犯罪地点逐渐转移至该社区，社区犯罪率不断攀升，导致更严重的社会恐慌和焦虑。

（二）破窗理论在实践中的运用

美国一直被标榜为西方文明社会的典范，然而自20世纪60年代开始，美国境内的犯罪率和犯罪人员一直位居全世界之首，尤其在80年代至90年代初期，美国的犯罪率更是达到了历史最高水平，以凶杀、强奸、绑架、斗殴为主的暴力犯罪持续增加，而包括入室盗窃、机动车盗窃等在内的财产类犯罪增长尤其迅速，由“快克”等新型毒品引发的犯罪和违法活动频频发生。如此恶劣的治安环境对美国的超级大国形象以及民众的社会生活产生了巨大冲击，尤为严重的是，引发了美国民众的集体焦虑。在此情形下，美国各界一直在探讨和寻求能够有效控制犯罪增长的理论、方法和措施。因此，威尔逊和凯琳提出的“破窗理论”刚一出台，便引起了有关人士的高度关注。

美国纽约是最早践行“破窗理论”的城市。20 世纪80年代，纽约社会状况混乱、治安环境恶劣，集中体现在纽约地铁内，信手涂鸦、逃票盛行并引发了大量无序行为，犯罪率攀升至历史之巅。在此情况下，纽约的地铁主管部门引入“破窗理论”，并成立研究小组和专案小组，对地铁涂鸦及逃票等行为施以重拳。效果很快得以体现，1990年涂鸦问题成功解决，1994年逃票等问题得到较大改善。据统计，1990年至1994年纽约地铁内的重罪刑事案件减少了75%、抢劫案减少了64%，因逃票、涂鸦等行为引发的各类治安问题已不复再现，车厢环境整洁、车站秩序井然。此后，纽约市政府和纽约警察局进一步推广“破窗理论”，加大治安治理力度，创造性地实施了“秩序维护警务”、“计算机犯罪统计信息系统”和“新生活项目”，用于整治当时恶劣的治安环境，此举效果卓著、成绩斐然。通过短短几年的治理，纽约的犯罪率从历史之巅降至近30年来的最低点。

有了纽约的成功经验，美国的其他一些大中城市如马萨诸塞州的罗维厄、新墨西哥州的阿尔伯克基也相继以“破窗理论”来预防和控制犯罪。据美国司法部统计，从1993年至1998年，其财产类犯罪率下降了32%，暴力犯罪率下降了27%，自此以后，美国的整体犯罪率持续走低③。

二、我国流动人口管理的现状分析——以浙江省嘉兴市为例

流动人口是在我国户籍制度条件下的一个概念, 我国学界与实务部门对什么是流动人口，目前尚无明确、准确和统一的定义。《广东省流动人口服务管理规定》第二条规定：“本条例所称流动人口，是指离开常住户口所在地进入本省和在本省行政区域内跨地级以上市居住的人员。”《海南省流动人口管理规定》第二条规定：“本规定所称的流动人口，是指离开常住户口所在地的城市市区或者农村乡、镇，到其他地区暂住的人的总称。具体的流动的自然人称为流动人员或者暂住人。”一般来说，流动人口，主要指离开户口所在地，以工作或生活为目的在其他地方滞留、居住、从事各种活动的成年育龄人口。其中绝大多数是从农村转移出来进城务工经商的富余劳动力④。但短期的、往复的，不导致当事人常住地改变的人口的流动除外，如因出差、就医、上学、旅游、探亲、访友等事由在异地居住、预期将返回户籍所在地居住的人员，以及在直辖市、设区的市行政区域内区与区之间异地居住的人员。

在我国流动人口主要是从农村流向城市，从经济欠发达地区流向经济发达地区，从中西部地区流向东部沿海地区。其中农村户籍流动人口约占流动人口总量的80%⑤。流动人口根据流动方向的不同，可以被分为流入人口和流出人口，流入人口是指来到该地区的非户籍人口，流出人口是指离开该地区到其他地方居住的户籍人口。流动人口根据流动时间的长短，可以被分为常住流动人口和短期流动人口，常住流动人口一般指在该地区居住较长的一段时间，如5年，5年以内的为短期流动人口。《中国流动人口发展报告2012》显示：超过三成的流动人口在流入地居住生活时间超过5年，从事目前工作的平均时间接近4年。2011年，我国流动人口总量已接近2.3亿，占全国总人口的17%。

流动人口对我国的经济建设和社会发展作出了巨大贡献, 但由于我国的户籍制度与教育、医疗、社会保障等问题密不可分，人口的大规模流动也给社会带来诸多影响，对流入地的社会管理形成巨大的压力。有研究显示：人口流动性每提高1%大约将导致犯罪率上升3.6%⑥。数据显示，从2005年到2006年4月，在北京被提起公诉的被告人中，流动人口占67.2%。经调查，截至2003年6月底，浙江省在押外省籍罪犯达32000 多名，外来流动人员犯罪的绝对数量和犯罪比率皆呈逐年上升趋势，且增幅较大，至2003年，其所占比例为50.8%⑦。目前，流动人口犯罪已构成了对城市尤其是“长三角”等经济发达地区社会治安的主要威胁。

浙江是人口流动大省，其流动人口由1990年净外出70万转变为2005年净外来296 万，成为仅次于广东的人口流入大省。2010年其流动人口达到2006万，已连续多年居全国第二位。浙江省不少地区的流动人口数量已经超过了本地户籍人口数量，流动人口已经成为浙江省社会经济发展一支举足轻重的力量⑧。在嘉兴市，流动人口基本上居住在城乡接合部，这些地带的显著特点是：第一，城乡接合部位于城市中心的周边大约5公里的半径，农民出租屋集中，拥挤，卫生状况较差，人员混杂，管理相对来说比较松懈，脏、乱、差问题较为突出。第二，这些地带的人口居住一般带有以亲朋乡亲为主可相互守望、照应的特点，往往是原籍在一个县或乡的人群集聚在一起，因此，以地域群体居住为特征是城乡接合部流动人口的主要特征。第三，在地域群体居住特征下，流动人口中涉嫌违法犯罪的群体，比如开设赌场、偷盗、制作假证或制作假元宝诈骗等也带有地域性特征，各类违法犯罪分子选择的藏身之地一般也是城乡接合部。因为，杂乱有利于违法犯罪分子聚集、组织、分散逃跑、逃避打击。因此城乡接合部往往是较为集中的社会治安乱点。第四，这些地带是流动人口管理的弱区甚至盲区，对于流动人口户籍管理、计划生育管理、食品卫生环境管理等，管理部门几乎是力不从心，很难管理到位，可以说，这些地带的物理上的无序管理大都带有破坏性、反社会性的气息，甚至有些时候被地下势力乃至黑社会有组织犯罪集团所控制。因此，在某种意义上，这些地带往往强烈地暗示着部分人群的反常行为和违法犯罪行为，以至于潜在的罪犯利用这些场所从事违法犯罪活动的可能性大增。

流动人口的居住方式主要以房屋租赁为主，全国72%的流动人口家庭通过租房居住⑨。根据浙江省嘉兴市新居民事务局的调查数据：2007年底嘉兴市登记在册的流动人口为1785170，其中租赁房屋的人员为1246685 人，占69.84%，而居住在居民家中的为57216人，占3.2%。2008年嘉兴市有关部门采用入户调查的方式进行问卷调查，在嘉兴市本级三个行政区域共发出了9400份调查表，收回有效问卷9024份，有效问卷回收率96%。该调查数据显示：流动人口半数以上是自己租房，居住地以农村和城郊接合部为主，嘉兴市流动人口居住在农村和城郊接合部的占到63.43%⑩。

我国目前尚无流动人口管理方面的基本法律，仅有2009年10月1日起施行的国务院《流动人口计划生育工作条例》，有关流动人口管理的法规立法层级主要在省市一级。最早的省一级的流动人口立法是1987年的《广东省流动人口计划生育管理办法》。我国流动人口的行政管理以公安部门为主，公安部门主要负责抓流动人口的治安问题。劳动和社会保障、卫生、教育、计划生育等部门分别管理各自职权范围内的流动人口的其他方面的工作。

流动人口计划生育率低，出生性别比偏高，而现有的管理体制、服务体系和服务能力还不能很好地适应新的要求。从刑事罪犯的构成上看，流动人口所占比例不断上升，而且呈现出职业化和年轻化的特点。因此，如何创新社会管理机制，如何有效管住和管好这部分人，改善流动人口居住地违法犯罪率较高、流动人口管理模式不能与时俱进的落后状况，是当前流动人口管理中的难题，也是我国政法机关执法水平、执法能力、执法公信力所面临的一项严峻的挑战。

三、破窗理论对我国流动人口犯罪控制的启示

当前，我国的经济和社会转型已经进入了加速期，因而，在维护社会稳定和控制犯罪方面面临的形势比以前更加严峻。破窗理论不同于传统犯罪学，它并不是解释产生犯罪的根源，分析人为什么去犯罪，而是把重点放在分析发生犯罪的机会或概率方面，揭示在哪些情况下会产生犯罪的动机、犯罪活动中受害人受保护程度，以及犯罪发生时的周边环境等问题。虽然美国的犯罪现象和规律不同于我国，但破窗理论却可以为我国的流动人口犯罪防控所借鉴。

（一）以完善的法律制度为准则

一个拥有完善的法律制度的国家，我们暂且将其比喻为停在帕罗阿尔托的中产阶级社区、过了一个多星期也没人动过的那一辆车。如果法律出现了漏洞，相当于詹巴多用大锤把那辆车的玻璃敲了个大洞，其结果是不出几个小时，该车所有的窗户都被砸烂，零部件基本被偷光，最后被人掀了个底朝天且完全被毁坏⑪。因此，破窗理论带给我们的启示是，国家要有严密的法律体系，要有完善的法律制度。

（二）以现实需求为导向

破窗理论与我国社会治安综合治理方针中的群众路线有着内在一致性特征。前者预防犯罪的成功之处在于其认为犯罪预防并不只是执法部门的职权,还有赖于民众的广泛参与；而综合治理工作，其每项内容都需要民众的积极响应和参与，否则综合治理难以落到实处，毕竟执法部门不可能控制社会的每一个角落。我国目前的各类犯罪案件中，街区和居民区类犯罪，包括抢劫、抢夺、盗窃等，处于整个犯罪的高位区，对人民生命财产和安全以及整个社会稳定的危害相当大，是当前犯罪防控和社会治安各项工作的重中之重⑫。在现代城市中，相对于居住区而言，娱乐区、商业区等区域与大多数市民日常生活接触的频繁性与共生性较弱，如果存在各种不安全因素，大多可以通过短时间内提高警惕与减少进入次数来进行自我保护，降低受害风险。然而居住区是现代人赖以生存的基础环境，当住宅及其周围环境不再安全时，人们就会明显缺乏安全感，整个社会环境将会产生潜在的不稳定因素。因此，可以说城市居住区是最重要的犯罪防控阵地，也是犯罪控制系统工程中最重要的组成部分，城市居住区环境在一定程度上可以被看作是社会整体环境的缩影，它的安全性直接影响着整个社会环境的稳定。犯罪侵害的目标总是围绕着人、财、物而展开的，居住区是现代城市中人、财、物相对固定集中的区域。随着城市化进程的大幅加快，城市规模迅速扩张，资源的有限性和人口的聚集性使原有的环境布局和建筑、道路分区不能满足城市居住区安全性的需要，盗窃、抢劫等侵财型案件以及性侵犯案件频繁发生，城市居住区内的犯罪率上升趋势也十分明显。

针对嘉兴市流动人口居住环境的特点，嘉兴市及其县市区相关部门近年通过对城乡接合部进行调查，排查混乱和各种安全隐患，确立了“服务先行、管理到位”的理念，对流动人口管理、预防违法犯罪进行过较多的探索。其主要表现在：

第一，从理念上改变对流动人口的称谓，将所有嘉兴辖区内的外来人口统一改称新居民，设立新居民事务局，专责管理流动人口，新居民事务管理部门努力使有条件的流动人口，比如已经购买住房、有一定产业的新居民，享有类似或等同于嘉兴市本地居民的社会福利政策，如医疗、儿童就学、老人护理等等，使外来流动人口逐渐减少非归属感，逐渐融入本地社会。

第二，制定决策，确立方案，规范流程，通过实施方案、评估效果、反馈意见等一系列举措，将城乡接合部纳入整个城市规划，减少或消除城乡接合部以前类似于农村的粗放式管理。

第三，完善基础设施，如完善配套的排水及环卫设施，尤其是解决夜间生活照明问题、受损较为严重的公共设施的修复问题，及时清理生活垃圾，改善环境卫生状况，消除城乡接合部较为突出的、容易被犯罪分子利用，从而引发犯罪的影响因素，如此一来，可做到彻底清除城乡接合部存在的无序要素。

第四，增加在城乡接合部的政府公共服务功能，使人口、计划生育、医疗卫生、环境监测等多项政府社区服务功能全部到位。

第五，通过安装设置大量设备如街区监控等，削弱无序环境对违法和犯罪者的心理暗示作用，有关部门之间互相交流反馈经验。通过对城乡接合部物理环境的整体改善，嘉兴市较大程度地清理了“破窗”，补强了弱势情境，营造了一个有序化的预防犯罪的社会环境。

（三）以守望互助为目标

邻里守望是20 世纪90年代英国实行的比较具有代表性的社区居民志愿组织行动，其核心理念是，邻里之间互相了解、互相守望、互相帮助，社区居民积极主动自愿做警察的“眼睛”和“耳朵”，帮助警察监视和向警察报告有可能成为犯罪人的嫌疑人的情况。这一行动取得了积极效果。如降低了犯罪率，改善了邻里关系，提高了社区居民和谐度，同时使警民关系也得到了改善。

改善流动人口聚集地的安全状况需要紧紧依靠流动人口。嘉兴市借鉴破窗理论，为了补强弱势情境，通过新居民服务机构的组织、管理活动，增进流动人口之间的接触、交流，使居民形成了良好的邻里关系。通过组织流动人口成立平安志愿者队伍、巡逻组织等等，对流动人口所居住区域进行流动值勤巡逻，这些平安志愿者队伍、巡逻组织与专业巡逻民警队、警民巡逻队相结合，共同组成了居住区域内的网络式巡逻体系⑬。

提高居民的犯罪防控意识，需要各方面加大宣传和教育力度，将犯罪防控同社区居民的生存权利、生存质量密切结合起来，激发他们参与犯罪防控的自觉性和主动性。组织居民参加防控犯罪的合作，可以减少犯罪的发生，提升公共秩序。这是破窗理论带给我们的又一启示。

四、结语

前已述及，根据破窗理论的精髓，对美好的东西，人们通常会更加珍惜、更加爱护，对存在缺漏之物，人们会加剧其破坏程度，也即更易让人想破坏它，这就使它遭受破坏的可能性大增。在某种意义上，这与我们通常所说的“破罐子破摔”有一定的相似之处。因此，破窗理论带给我们的启示是，国家要完善相关的法律制度，社区居民要努力营造团结互助、和谐美好的邻里关系。这样可以在某种程度上补强弱势情境，不留破窗，不让犯罪分子有机可乘。正如一个木桶，没有短板，没有漏洞，则潜在的犯罪人自然会胆怯，会因害怕实施犯罪后被抓而放弃犯罪。即使其真的实施了犯罪，上有恢恢法网，有着无漏洞可钻的、严密的法律制度，下有相互守望、相互关心的友好邻里，社区居民共同参与，齐心协力，人人都留个心眼，都有着一双像警察一样犀利的眼睛，共同“围捕”，也会让犯罪分子无处可逃。

注释：

①陈小波：《破窗理论与社区治安》，《山东公安专科学校学报》2000年第5期。

②③李本森：《破窗理论与美国的犯罪控制》，《中国社会科学》2010年第5期。

④宋福荣：《关于加强和创新流动人口服务与管理的若干思考》，《广东科技》2011年第16期。

⑤⑨《中国流动人口发展报告2012》，浙江新闻网，网址www.zj.chananews.com.cn，2012年8月20日访问。

⑥陈刚、李树、陈屹立：《人口流动对犯罪率的影响研究》,《中国人口科学》2009年第4期。

⑦方建中：《流动人口犯罪实证研究》，《求索》2003年第6期。

⑧叶菊英：《浙江省流动人口服务管理的经验、问题》，《2011年浙江省社会学学会年会论文集》，2011年。

⑩以上数据转引自孔东：《沿海发达地区流动人口居住现状及需求发展趋势》，《中国人口科学》2009年第1期。

⑪⑬朱兴祥、张峰：《论“破窗理论”与流动人口犯罪控制》，《公安学刊(浙江警察学院学报)》2011年第11期。

⑫李林主编：《法治蓝皮书》（2010），中国社会科学文献出版社，第180页。