社会管理创新：理论阐释与未来进路

马全中

（韶关学院 政治与公共事务管理学院，广东 韶关 512000）

一、引言

胡锦涛同志在党的十八大报告中强调指出要“加强和创新社会管理”。社会管理创新是多元社会主体根据政治、经济和社会发展环境，通过理念、制度、技术和机制的创新，对非政府组织、社会事务和社会生活进行服务、协调、组织和控制，以实现善治达到社会良性运行的过程[1]。社会管理创新是经济社会发展的产物，是我国从传统农业社会向工业社会以及后工业社会转型的需要，是从计划经济向市场经济转型的要求，也是建设和谐社会的必然选择。笔者认为，社会管理创新之所以作为新时期党和国家的重要战略目标，有其深刻的社会背景和时代原因。概括说来，社会管理创新源于风险社会的时代需要，源于管理型政府的失效，源于党和国家治国方略的指引等，从而成为一项全社会的重要任务。社会管理创新需要政府、社会组织等多元主体解放思想，在制度和机制等领域进行创新。社会管理创新是一个复杂的系统工程，既需要从理论上深入探讨和研究，更需要在实践中描绘出明晰的进路。本文尝试通过对社会管理创新的学理分析，讨论社会管理创新的可能边界。

二、社会管理创新的理论阐释：多种理论视角的解读

对于社会管理创新，不同领域的学者有各自不同的见解和主张。综合来说，大致存在四种规范理论分析的模式，即多中心治理理论模式、服务型政府治理模式、参与治理理论模式和公民社会理论模式。

（一）从“单一”走向“多元主体”治理：来自多中心治理理论的观点

治理理论是很多政治学者和公共行政学者审视社会管理创新的分析视角。在著名学者罗西瑙看来，治理是一种管理的机制，这种机制与统治存在本质的区别，它是一种具有共同目标的活动过程，管理的主体不限于国家和政府，管理的手段不需要政府的强制力和正式的授权[2]。库伊曼等人认为，治理意味着非强制性的结构和秩序，这种秩序是通过多个发挥统治作用且彼此之间相互影响的行动主体有效互动而产生[3]。在一定意义上说，善治就是追求一种公共利益最大化的管理活动，它的核心特征在于政府和公民社会对社会和公共生活的共同治理[4]。因此，治理理论实际上是从国家与社会的视角出发，突出非政府组织等多元社会主体的作用，通过政府与社会的协作共同应对社会管理的各种挑战。具体而言，多中心治理理论在社会管理创新上认为：首先，社会管理创新要引入非政府组织等多元主体，多元主体的合作是社会管理创新的关键。在风险社会，政府作为单一治理主体进行社会管理已经失灵，引入其他治理主体是社会发展的必然，而非政府组织等“新市民社会”的兴起则为多元主体的合作提供了契机。其次，社会管理创新意味着新的权力运行机制和责任结构。社会管理中不同主体的互动导致了权力来源的多元化。控制和强迫不是社会管理的主要特征，合作和引导才是治理成功的关键。再次，社会管理创新要发挥政府的“元治理”作用。在治理中，政府作为信息中心和协调中心，在治理网络中起到协调和枢纽的作用，这是治理取得成功的关键。

（二）从“法治”走向“德治”：源自服务型政府的观点

我国著名学者张康之先生认为，根据人类社会的发展历程，社会治理模式可以分为农业社会的统治行政、工业社会的管理行政和后工业社会的服务行政三种。管理行政是以法治为特征的社会治理模式，在这种治理模式中，“法治在很大程度上是出于对权力加以调节与控制的需要”[5]。也就是说，从强调权力行使的统治型政府转变为强调法治的管理型政府是人类社会的一大进步，管理型政府因为实现了对统治型政府的“权治”扬弃而具有进步意义。但是，以法治为特征的管理型政府却因为法律的滞后和僵化而使这种模式具有先天性的不足，因为管理型政府仍然具有强烈的权力依赖[5]。特别是当后工业社会这种高风险社会莅临之际，管理型政府的失效更加明显。因此，后工业社会需要更高的治理模式，即服务型社会治理模式。服务型社会治理模式是以法治和德治相统一的社会治理模式，与管理行政强调效率和规则不同，服务行政强调伦理精神和道德取向。服务行政主张公共管理者要具有服务精神，在制度上实现德治与法治的结合，通过德治去克服管理行政因片面的规则取向而导致的管理失效，以建立服务型社会治理模式去实现社会管理的创新。

（三）以“民主行政”再造“官僚行政”：源自参与治理理论的阐释

参与治理理论形成于20世纪六七十年代，源于政治与行政学者对传统公共行政模式的反思。传统公共行政建立在政治与行政二分法的基础之上，公民通过参加投票选举政治领导人，由政治领导人“代表”其行使参政议政权利，在政策执行领域即行政过程对公民是封闭的。也就是说，现代政治体制中普通公民的政治权利仅限于投票，这种精英民主政治造成了普通公民对政治的不满和疏离感。有鉴于此，新公共行政学者和20世纪90年代兴起的协商民主理论主张通过引入“公民参与”和“公共协商”对行政过程进行改造。公共行政的有效性是在公民积极主动的参与意识脉络中得以体现和限定的[6]。参与治理理论在社会管理创新上主要强调以下几点：首先，社会管理创新要求赋权于普通公民。参与治理要求政治权力的重心要下移，鼓励通过多种形式促进公民参与，给予基层员工、普通公民，特别是社会弱势群体和边缘群体参与政策制定和执行的机会，以此使政策及其执行更符合普通公民的意愿，达到缓解社会矛盾的目的。其次，创建一个良好的“公共协商”的环境。在协商民主理论看来，参与治理关键在于促进公共协商，创造一个“议题开放、平等参与、充分沟通和真诚表达”的公民协商的环境[7]。通过公共协商能够培养公民的理性精神，培养一个政府和公民合作的良性参与互动网络。再次，在社会管理创新中公民参与的领域既要包括各种公共政策的制定，也要包括公共服务提供等领域。公民参与是全方位的，各种人为设定的限制都是对参与的束缚。

（四）从“他治”走向“自治”：来自公民社会理论的解读

有学者认为，公民社会理论应该成为社会管理创新的指导理论。公民社会理论认为，一个健康和自治的公民社会对国家的发展具有重要作用。成熟的公民社会不但能实现社会的自我管理，减轻政府的负担，而且能够对国家和政府形成制约，防止国家公共权力的滥用和公共利益受损。法国著名政治学家托克维尔在其名著《论美国的民主》中认为，自由、多元的公民社会能够起到防止国家权力的腐败和多数人对少数人的暴政。“托克维尔所说的社会，具有一只独立的眼，这只眼睛监督着国家，以使国家不至于沦为专制”[8]。因此，从公民社会的视角出发，社会管理创新首先在于切实保证公民的权利。社会管理创新在于创造各种条件保障公民的权利，使公民的正当权利具有制度化的保障。当公民权利受到公权力或他人侵害时，有正当的途径予以申诉。其次，积极培育公民社会组织以实现社会自我治理。非政府组织对于公民理性精神的培养具有重要作用，通过非政府组织能够培育公民的自我治理能力。有组织的理性比碎片化的个人活动对社会稳定与和谐的作用更大，加强对边缘群体的利益维护主要在于使其组织化和结构化[9]。再次，使自治的公民社会对国家形成制约。公民社会的重要功能是约束公权力偏离公共利益的方向，发挥其在政治体制中的制衡作用。

三、社会管理创新的未来进路：创新边界的确定

从不同理论视角出发，社会管理创新有不同路径，它们都具有一定的实践价值和理论意义。因此，社会管理创新应该在综合各种理论观点和实践模式的基础之上，根据中国的国情选择具体的创新路径和确定创新的边界。因为服务型政府理论是基于人类社会发展的历史和中国的国情而进行的理论创新，而且是政府行政体制改革的方向，所以，以服务型政府理论为基础，结合其他理论，我国的社会管理创新应该遵循以下原则。

（一）法治与德治相结合的原则

社会管理创新既要注重法治，也要注重德治。一方面，社会管理创新要依法进行，宪法和各种法律规章制度是社会管理创新的依据和准绳。法治能确保社会管理创新符合公共利益的要求，能保证社会管理的连续性、稳定性，同时能保证社会管理的效率。在社会管理创新中，政府、非政府组织、公民等主体要依法创新，创新不能脱离法律许可的边界，不能违反法律的规定。具体来说，政府作为社会管理创新的主体之一，需要依法行政。社会矛盾多发，社会风险加大，既有体制转轨和时代变迁的原因，也有社会管理的主体没有能够依法行政的原因。社会管理创新在一定意义上要求政府改变原来的行为方式和行为特点，严格依法执行公共政策、提供公共服务和公共产品。通过法律限制政府机构和行政人员的权力和利益冲动，严格依法进行社会管理，能避免政府与公民的矛盾激化，从而有效缓解目前群体性事件频发的局面。非政府组织作为社会管理的主体之一，在接受政府委托行使公权力的情况下，需要依法进行社会管理或提供公共服务；在开展组织活动时，也必须在法律规定的范围内行动，依法行使自身的权利和进行组织内部的管理。公民个人同样需要遵守法律，在公民与公民团体或与政府发生利益冲突的情况下，司法途径是问题的主要的解决之道。

在另一方面，社会管理创新也要注重德治。德治是一种法治与德治相结合的社会治理模式，它在根本特征上表现为德治。德治并不是强调通过道德说教来进行社会治理，而是一种伦理化的制度设计。德治的建构遵循这样的逻辑，“它以制度的道德化为起点，然后，通过治理者及其行为的道德化影响整个治理体系中的全部成员，实现一切人的道德化”[5]。具体而言，首先，德治意味着社会管理创新中制度设计要力求实现制度的道德化，使制度更具有合理性和合法性。在管理型社会治理模式下，由于法治的过度规则导向和缺乏道德因素，而导致法治具有僵化性、滞后性、成本高昂和强烈的权力依赖等弊端，所以法治只能带来有限的秩序。因此，法治毕将被德治所取代，而德制则必将取代法制。“德制既是法律的道德化也是道德的法律化”[5]。通过这样一种道德化的制度设计从而最大限度地获得社会秩序。其次，在德制的基础上，实现全社会的道德化。当制度拥有了道德化的特征后，在社会治理主体道德化的社会治理行为重，全社会便能逐渐形成良好的道德观和价值判断，从而能够最大限度地减少各种违法行为，使全社会达到善治状态。

（二）服务原则

社会管理创新要遵循服务原则，在服务价值理念的指引下进行社会管理创新。服务作为公共管理的核心价值或主导价值是人类社会治理发展的结果，体现了历史发展的必然[13]。人类社会经历了农业社会、工业社会，现在后工业社会正在到来，与此相对应的社会治理模式是统治行政型社会治理模式、管理型社会治理模式和即将生成的服务型社会治理模式。统治行政崇尚的是权力观念，管理行政信奉的是法律观念，服务行政则以服务原则为最高原则。在农业社会和工业社会，社会的复杂性和不确定性程度较低，以权制为特征的统治行政和以法制为特征的管理行政能够进行有效的社会治理。但随着人类进入后工业化时期，社会变得高度复杂和高度不确定，管理行政的过度规制化解决思路不仅无益于问题的解决，而且会使社会风险愈加增大，管理行政已经无法应对后工业化时代的挑战，它必将被新的行政模式——服务行政所代替。服务行政以其服务价值取向、依法治国和以德治国的有机统一而成为一种有效的社会管理模式。服务型社会治理模式是适应后工业社会的治理模式，是人类社会治理模式的创新，因此，社会管理创新要以服务型政府为目标构建一种服务型社会治理模式，服务原则是社会管理创新必须遵循的重要准则。

社会管理创新的服务原则主要体现在以下几个方面：一是要树立服务价值理念。服务价值是公共管理的终极价值，在公共管理体系中，公共管理的制度、体制、过程等都还会有着服务所派生出来的次生价值，从而构成以服务为核心的价值体系[10]。服务价值要求社会治理的主体实现服务原则、服务精神的根本内化，在具体的社会管理过程中，自觉地应用服务价值标准进行制度、机制和技术的创新。二是创新社会服务体系。社会管理创新的本质在于通过完善社会服务体系，提高公民的生活水平。公民与政府的关系实际上是一种委托代理关系，公民以选举为媒介选举政治代理人，政治代理人必须满足公民的利益实现为公民服务。所以，社会管理创新必须通过完善社会服务体系来实现服务价值。当前要重点建设好相关保障民生的社会制度。这些社会制度包括养老、医疗保障、社会救助制度、义务教育制度和劳动就业制度等。通过完善这些制度实现社会管理的创新。

（三）合作原则

合作原则是社会管理创新的基本原则之一和必要条件，社会管理创新只有通过合作才能实现。合作原则是指政府、非政府组织、私营部门和公民在社会管理中，为了实现社会管理的共同目标而进行的协作与配合，其本质上体现了行为主体之间的平等关系。合作原则对于社会管理创新具有重要意义。合作对于人类社会而言是一种重要的价值，美国学者罗伯特·帕特南认为：“自愿的合作可以创造出个人无法创造的价值。”[11]合作原则对于社会管理创新的意义还在于，“通过倡导自由、团结一致和多样性达到和谐，对于所有人来说，任何地方的创新，只要能够增加社会资本、持久地回应挑战，同时又尊重共同原则，这便是一种进步”[12]。正如前文所强调的，人类社会自20世纪七八十年代以来，便进入了危机频发的风险社会，在这样的状态下，合作原则是人们成功应对共同挑战的关键。

在社会管理创新中，实现合作原则需要做到以下几点：一要树立合作的理念。在社会管理创新中，人们需要形成一个“合作共同体”，“根据共同体的总体性体验而开展工作，合作共同体的总体性会以合作文化的形式出现，或者说，是包含在合作文化中的”[13]。合作文化实际上是一种合作的理念、合作的意识，合作文化时时处处地促使行为主体主动地、自由地开展合作。二是合作的主体之间要实现事实上的平等。合作不等于协作，合作各方之间在地位上必须是平等的，这是合作的前提条件。在社会管理创新的各主体中，由于存在历史的惯性和资源拥有量的不同等原因，政府是强势的社会管理主体，非政府组织以及公民等则处于相对弱势的地位，因而，它们之间存在事实上的不平等。为此，需要赋予非政府组织等社会管理主体合法性，鼓励非政府组织参与社会事务，使其具有独立性。三是建立基于合作的制度设计。在树立合作的理念之外，也要建立合作的规则。“合作治理的社会也必然是一个有合作规则的社会，但是合作规则不会僵化成对合作过程的创造性构成束缚”[13]。合作规则对于合作是必要的，但合作中的规则处于从属地位，即它不应该过于繁琐而成为社会管理创新的障碍。

（四）信息公开原则

信息公开原则是社会管理的主体在彼此之间或是向社会公开其拥有的信息和履行职责的相关情况，即把政府、非政府组织等社会管理主体拥有的信息予以公开。信息公开制度的政治逻辑在于公民拥有知情权。知情权是非政府组织、公民及其他组织依法拥有的要求公共机构、国家机关或者法人、社会团体等公开相关信息的权利。信息公开原则是指政府、非政府组织以及其他法人等社会主体之间彼此公开信息，其中信息公开的重点是政府等公共部门的信息公开。政府与公民、非政府组织以及其他法人主体之间信息严重不对称，政府拥有的信息量远远多于公民、非政府组织等其他主体，因此，信息公开的重点是及时将行政决策、行政立法、行政执法、提供公共服务、突发事件等信息向社会公布。信息公开对于社会管理创新的意义在于，通过满足公民和社会的知情权，可有效避免社会危机的发生，从而最大限度地保持社会稳定和社会秩序。“非典事件”、“禽流感事件”以及“碘盐风波”就是很好的例证。政府信息公开是应对危机的最有效策略，相反，信息的不透明则是危机事件扩大的导火索。同时，信息公开体现了社会管理的服务功能和保障公民权利的本质。信息公开能够促使政府提供更有效的公共物品和公共服务，这也是对宪法赋予公民的政治权利的回应。

信息公开原则要求在社会管理中首先要制定相关信息公开法律，积极推进《信息公开法》的立法。细化法律条文，在法律条文中细化信息公开的机关、事项、程序，社会申请信息公开的途径以及相关的保障措施等内容，使其具有可操作性。通过立法切实促进政府、非政府组织公开自身的信息，提高社会管理的效率。其次，要着力完善信息公开的日常工作制度，简化相关信息公开的程序，方便社会了解相关信息。完善政府信息定期公开制度，通过网络、报刊等大众媒体予以公开，通过多途径的信息公开方式，方便社会了解相关信息。再次，信息公开要求政府、行政人员、公民和非政府组织都要树立信息公开观念。政府要有意愿公开所有需要公开的信息，这是信息公开的前提条件，因为即使在法制较为完备的情况下，政府如果刻意隐瞒一些信息，真正的信息公开也很难达到。非政府组织自身的信息也要依法公开，以方便政府和公民监督。公民要有监督信息公开的观念，在社会管理中切实维护自己所享有的信息公开权利。只有政府、非政府组织、其他法人和公民都具有了公开信息的观念和习惯，信息公开的良性互动才能实现。

（五）自治原则

在社会管理中，最大限度的自治是社会管理的目标之一，尤其是既是社会管理主体又是社会管理对象的非政府组织和公民等，更需要实现自我自主治理。社会自治是这样一种治理：它以服务为内容，在社会自治体系中，治理主体与治理客体之间经常会易位，治理者也是被治理者，被治理者又是活动的积极参与者。一方面，社会自治是服务型社会治理方式的基本途径，在另一方面，服务型社会治理模式需要社会自治为它的到来实现实践上的准备[14]。在马克思看来，自治对于人类具有终极目标的价值，国家是人类社会特定阶段产生的现象，随着阶级的消失，国家也完成了它的历史使命，取而代之的是“自由人的联合体”，这是人类发展到高级形态时社会自治的一种状态。社会自治通过最大限度地激发社会的自治力量，将社会的风险和不确定因素最大限度地降低。当今社会是个危机频发的社会，仅仅依靠政府的力量，无法应对频繁发生的危机，只有当社会自治将公民们的社会治理积极性调动起来的时候，才能应对风险社会的挑战。只有实现了社会自治才能够促进“小政府，大社会”的实现。社会自治“将使政府在许多能够实现社会自我治理的地方退出来，不再无所不及地施展行政权力，结果，庞大的政府规模就会变得不那么必要”[14]。所以，社会自治既是降低社会风险的减压阀，也是给政府瘦身的重要手段。

社会自治的生成需要一个过程，按照是否受到外部力量的影响这一标准，可以将社会自治的形成分成两种方式：自发型社会自治和干预性社会自治。对于西方发达国家来说，社会自治的发展经历了一个自然成长的过程，而对于一些受威权主义影响较大的国家来说，社会自治则发展得相对较为缓慢。因此，在社会管理创新实践中，培育社会自治的生成是政府的重要任务之一。“在走向现代社会自治的过程中，政府是最初的推动力，政府需要在培育社会自治精神，创设社会自治体制方面发挥作用”[14]。培育社会自治，要求政府在制度上清除阻碍社会自治的障碍，比如，取消非政府组织成立的相关限制，而且在非政府组织的成长过程中给予政策和资源上的支持，允许其参与社会治理和供给公共服务。政府对社会自治的干预同样具有两面性，既会促进社会自治的生成，也会对社会自治产生破坏作用。所以，“随着社会自治力量的形成，政府对社会自治的干预就可以逐渐地退出，放手让社会自治的实践自己去优化自治的体系”[14]。在我国当前的社会管理创新中，基于我国社会发育的现状，政府需要着手培育社会的自治力量和自治精神，为非政府组织的发展创造条件。同时，“由于社会自治体的本位主义行为取向和自治能力的缺失，国家对社会自治行为有必要加以控制”[15]，既要给予自治以空间，也要培育社会自治精神，同时还要施加控制，这是社会管理创新中自治原则的要求，也是社会管理创新成功的关键。

（六）系统原则

社会管理创新是一个复杂的系统工程，它包括民生民权服务体系、社会纠纷解决机制、安全稳定维护机制、公民社会培养机制、社会管理组织体系等。由于社会管理创新系统存在复杂性，社会管理创新需要遵循系统原则。贝朗塔菲指出，我们被迫在所有知识领域里使用整体或系统的概念来处理复杂性的问题。系统原则实际上是一种复杂性方法原则，复杂性方法原则进一步细分为整体性原则和动态性原则。整体性原则或者说联系原则表达了这样一种思想：世界是关系的集合体而不是实物的组合，系统作为整体是具有部分或部分之和所不具备的性质的。系统整体原则要求，从非线性的普遍性出发，从整体出发，通过整体之间、部分与整体之间、环境与系统之间的相互作用，力图实现对对象整体的把握。因此社会管理创新要具有整体观，创新不是局部的修修补补，而是一个系统工程，需要从观念、体制、机制等多层次进行创新。从整体性原则出发，社会管理创新要从社会管理的单因素分析出发达到多因素的分析。比如，群体性事件从直接原因看，可能是个别的利益没有得到补偿，但深层次的原因则是体制、机制出了问题。动态性原则是指一切系统都与外部环境有着复杂的相互作用，始终处于有序和无序、平衡和非平衡的相互转化之中。一方面，社会系统始终处于不断的变化之中，社会管理创新是社会管理的常态。另一方面，社会管理创新本身也在动态地变化；当社会系统或环境发生了变化的时候，社会管理创新的手段、理念和制度也要随之发生变化。

[1]马全中.社会管理创新的概念分析[J].社会主义研究，2012，（5）：92—96.

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