论检察工作与社会管理创新

詹鹏扬，詹复亮

（1.中国政法大学，北京 100088；2.最高人民检察院，北京 100726）

加强和创新社会管理，是党中央从中国特色社会主义伟大事业总体布局和全面建设小康社会总目标出发，根据当今世界正在发生的广泛而深刻的变化、当代中国正在发生的广泛而深刻的变革的实际提出来的一项重大的战略决策和战略任务。本文将重点围绕检察工作在加强和创新社会管理中的定位、正确发挥检察职能作用以及正确处理好若干重大关系等问题进行探讨，以祈方家教正。

一、正确把握社会管理创新的重要性与检察工作的新要求

（一）社会管理领域存在的问题及科学治理的紧迫性

社会管理是人类社会的一项重要管理活动。当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题还不少。环境问题、“三农”问题、教育问题、就业问题、收入差距问题等日益突出起来，社会风险逐渐加大，社会治安和稳定等受到新的严重挑战。具体地说，比如水资源短缺、能源需求不断增长、土壤侵蚀、空气污染①等问题日益严重，环境压力不断增大；农民失地②、农村保障不到位、农业生产发展不足以及农民进城政策壁垒等问题日益突出，农村稳定受到严重影响；教育机会不均，教育资源供需矛盾突出；由于受经济全球化条件下的金融危机后时代以及人民币升值、就业政策等因素的影响，失业问题突出；收入分配调节机制、社会再分配政策不完善或者缺失等，使统筹协调各方面利益关系的难度加大，目前我国基尼系数已接近0.5，远远超过国际警戒线，成为增加社会风险、社会冲突和社会动荡的潜在因素。此外，我国还受到来自经济全球化条件下的国际金融风险、经济危机及环境污染、地震、核电事故等自然灾害、工业生产事故的全球因素影响等。比如据资料，当前影响稳定的全国群体性事件剧增，从1993年的1万起增至2009年的9万起，参与人数从73万增至300万，成为我们党执政的一个施压点③。从总体上看，我国社会管理领域存在的问题，是我国经济社会发展水平和阶段性特征的集中反映。尤其是随着我国经济社会深刻变化，权力、利益、主体一元化的传统社会正在向多元化的现代社会转型，传统社会关系与现代社会关系之间的互动作用催生了大量新型矛盾，对社会管理提出了新的严峻挑战，如果处理不当，就将严重影响经济发展、社会稳定乃至党和国家长治久安。采取有力措施推动社会管理创新，着力解决社会管理领域存在的突出问题，已经提到党和政府的重要议事日程，成为新时期党和政府工作的一项十分重要而紧迫的任务。

（二）检察工作积极参与社会管理创新的重要责任

实践证明，加强和创新社会管理是社会管理领域的一场改革，涉及经济、政治、文化、社会等各领域，与政法工作紧密相关。检察工作作为政法工作的重要组成部分，应当按照党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的中国特色社会管理格局及其运行要求，立足检察职能，参与社会管理，积极发挥深入推动社会管理科学化建设的作用。这主要基于以下因素考虑：首先，检察工作参与加强和创新社会管理是其职责所决定的。按照马克思主义法律观，法律是社会实践的产物，是对社会活动经验的总结和对社会行为的规范。我国宪法和法律赋予检察机关的根本职责是维护国家法律的统一正确实施，从某种意义上讲这也是加强社会管理的重要手段和途径。特别是在党的执政方式发生转变、依法治国基本方略深入推进的新形势下，法治在国家经济、政治、文化及社会生活中的地位和作用更为突出。检察工作作为社会主义法治的重要一环，应当积极参加到加强和创新社会管理之中。其次，检察工作参与加强和创新社会管理是检察工作的特性和方式所决定的。检察工作是我国社会主义司法工作的重要组成部分，具有鲜明的政治性、人民性、法律性，检察工作采用司法的手段提起公诉或者以行使监督诉讼的方式和途径参与解决社会矛盾纠纷，监督和防止公共权力失控，救济被公权力侵害的权利，恢复被破坏的社会秩序，从某种意义讲是加强和创新社会管理的一种重要手段和方式。再次，检察工作参与加强和创新社会管理是检察工作的时代使命所决定的。当前，加强和创新社会管理是党中央为实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安作出的重大战略部署，是各个行业各个领域的一项重大时代使命。检察工作作为国家法律监督和司法工作的一部分，负有不可推卸的重大责任和历史使命。

（三）检察工作参与社会管理创新的定位要求

从某种意义上讲，随着我国经济社会快速发展，政府作为调节和推动社会发展的机制将发挥越来越重要的作用，政府职能逐步从以往重经济建设、轻社会建设的做法转变到经济建设和社会建设并重上来，既要确保为社会各阶层包括弱势群体提供安全、公平的制度环境，也要提供一定水准的公共教育、公共卫生和社会保障的社会环境，还要提供人和自然和谐共处的生态环境④。这表明，加强和创新社会管理，政府起主导作用，是主战场。对于检察工作来说，检察官是国家利益及公共利益的代表者和维护者⑤。这里的国家利益，从传统意义讲其本质是统治阶级的利益即少数人的利益。但随着人类社会不断发展进步，现代社会中的国家利益已越来越成为全体公民的利益，越来越多地包含在公共利益之中。按照我国“一府两院”的宪法框架体系，检察工作作为维护公共利益的一种国家职能，在某种意义上也是社会管理的一种手段，其根本职责是通过履行监督国家法律统一正确实施的方式和途径维护国家利益，包括国家的经济利益、政治利益、文化利益、安全利益和外交利益等方面的利益，其中国家政治利益中最主要的是执政权问题。这要求，检察工作参与社会管理的根本任务在于为全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家建设，积极推进加强和创新社会管理，为实现国家长治久安提供法治保障和法律服务。具体地说，应做到以下几点：一是强化社会管理意识。从有利于加强和创新社会管理、实现国家长治久安的全局和战略高度，科学谋划和部署检察工作。二是准确把握职能定位。立足检察职能积极发挥作用，确保做到不越位、不缺位。三是推进检察工作机制制度创新。通过加强制度整合和创新，形成制度合力，不断提升检察工作参与社会管理、推进社会管理创新的科学化水平。

二、检察工作积极参与社会管理创新的措施和途径

社会管理实践表明，当下中国与传统社会及西方法治发达国家相比，加强和创新社会管理更具有复杂性、挑战性和艰巨性。要适应经济社会发展的新形势要求，就应综合运用经济、行政、法律、政策、制度、教育、科技、道德、协商等各种手段和方法进行社会管理。检察工作作为司法的重要一环，应当立足检察职能参与社会管理创新，特别是要通过刑事检察、职务犯罪侦查以及加强诉讼监督等途径，充分发挥检察制度核心职能的作用，并在此基础上总结打击刑事犯罪、查办职务犯罪和加强诉讼监督的经验，深入分析各类犯罪、司法领域违法违规甚至司法不公等对社会管理活动带来严重影响的事件、案件的特点及产生的原因，积极提出检察建议，促进完善社会管理政策，深入推进社会管理和社会建设。

（一）积极运用刑事检察措施，直接割除危害社会稳定的毒瘤

刑事犯罪是社会矛盾尖锐化的体现，也是危害社会管理和社会稳定的源头性因素。检察机关应依法履行批捕、起诉的职能，始终坚持做到：重点打击各类严重刑事犯罪包括境内外敌对势力的渗透、颠覆、破坏活动，维护国家安全和社会稳定；重点打击严重危害国家经济安全、金融安全和产业安全的犯罪，维护经济安全和国家利益；重点打击黑社会性质组织犯罪、严重暴力犯罪、影响人民群众安全感的多发性犯罪和严重危害农村稳定、侵犯农民利益的黑恶势力犯罪，维护社会治安秩序；重点打击制假售假等严重危害民生、损害群众利益、危害人民生命财产安全的犯罪，维护和保障民生；重点打击重大环境污染事故和破坏森林、土地、矿藏等自然资源的犯罪，维护生态环境安全。总之，通过发挥打击各类刑事犯罪的职能作用，着力维护社会和谐稳定，深入推进社会管理创新。

（二）依法侦查职务犯罪，着力遏制和防范危害政权安全及国家长治久安的腐败现象

职务犯罪是当前腐败现象最严重的表现，也是严重危害政权安全和社会稳定的重要因素。我们党一贯反对腐败，坚持把坚决惩治和有效预防腐败作为党必须始终抓好的重大政治任务，深入推进反腐败斗争。检察机关是反腐败斗争的一支重要力量，应当按照“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐败方针，进一步加强群众举报工作，加强与执法执纪部门联系配合，加强案件线索管理、分析和运用，紧紧抓住职务犯罪高发的重点行业、领域或系统，积极采取“抓系统、系统抓”的方法和信息化侦查手段，突出办案重点，加大办案力度，依法严肃查办党政领导机关和领导干部的职务犯罪案件，国家工作人员利用人事权、司法权、行政审批权、行政执法权进行权钱交易及利益输送的案件，严重危害社会主义市场经济建设、危害改革发展稳定大局、危害群众合法权益的案件，不断提升对职务犯罪的查处率、威慑力和遏制力，绝不让腐败分子逃脱党纪国法惩处。通过查办职务犯罪，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，健全完善国家机关及其工作人员的诚信等管理制度，保证公共权力正当运用，密切党与人民群众的血肉联系，推进社会管理创新，促进党的执政地位的巩固和执政使命的实现。

（三）切实强化诉讼监督，努力防止和消除危害社会公平正义的司法不公等问题

司法公正是社会正义的重要防线，也是加强社会管理和促进社会安定有序的重要保障。当前，随着我国经济社会深入发展和社会民众的民主法制意识增强，大量社会问题和社会矛盾进入司法领域，以致我国社会出现了“诉讼爆炸”现象。资料显示，全国法院系统受理各类诉讼案件，2008年1071 万多件；2009年为1137 万多件，2010年超过1170 万件，2010年受理数量为2000年的两倍有余⑥。司法系统在承担案件审理任务的过程中，不可避免地将会发生一些司法不公甚至司法腐败问题，严重破坏法律正义，危害社会和谐稳定。这表明，加强对诉讼活动的法律监督，维护司法公正和社会正义，成为检察工作的一项重要责任。要做到尽职尽责，重点是要把握以下环节：一是加强刑事诉讼监督。突出重点监督纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题，监督纠正各种违反诉讼程序、侵犯人权的违法行为和违法减刑、假释、暂予监外执行及漏罪漏犯等问题，保障有罪的人不被漏网，保障无罪的人不受刑事追究，保障诉讼参与人的诉讼权利不受侵犯。二是加强民事审判和行政诉讼监督。重点监督审判人员贪赃枉法、徇私舞弊或者严重违反法定程序以致错误裁判或者因地方、部门保护导致错误裁判等问题。三是加强检察机关侦查监督、公诉、监所、民行检察等部门与侦查部门的配合协作。进一步健全工作机制，形成监督合力，增强监督效果。通过诉讼监督，尤其是依法查办执法和司法不公背后的职务犯罪，维护司法廉洁，增强司法公信力和人民群众对执法、司法活动的信心，进一步提升社会管理法治化水平。

（四）充分发挥检察工作的公共政策形成功能，促进解决影响社会管理创新的社会政策滞后问题

随着我国民主法制建设特别是经济社会不断深入发展，现时社会日益呈现出多元化、动态化的趋势，新情况新问题层出不穷并且愈益复杂，现行政策和法律的制定、修改明显跟不上经济社会发展的步伐，往往也很难因经济社会情势快速变化而随时调整修改。社会政策和法律制度自身的滞后往往导致现实社会发生的一些新矛盾新问题难以得到及时有效解决，这就影响和制约了经济社会又好又快发展。检察机关在履行查办贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件以及进行诉讼监督等职责的过程中，往往会遇到一些政策和法律没有规定或者规定不明确的问题。在这种情形下，检察机关应通过运用法律原理和法治原则对那些政策和法律不明确或者没有规定的问题进行妥善处理，并将那些符合经济社会发展规律并获得社会公众认同的案例及时总结，推动有关行业、部门制定或者修改相关政策或法律。比如近年，检察机关通过查处发生在药品监管行业的受贿腐败案件，促使整个药品监管行业进行整顿，并对相关政策和规章制度进行调整修改。这种公共政策形成功能的发挥，表明检察机关查办贪污贿赂犯罪案件等工作，已不仅仅局限于具体案件上，实质上已经超越查办具体个案层面的意义，发挥了促进公共政策的制定或者修改的作用，从而进一步推动了经济社会发展和社会管理制度创新。

三、检察工作参与社会管理创新应注意的问题

检察工作积极参与社会管理，是检察机关的职责和使命所在，也是时代的要求。但是，检察工作在参与社会管理和社会建设的过程中，应注意正确把握和处理以下几个方面的问题。

（一）按照检察工作规律和司法规律参与社会管理创新

一是围绕职责和要求参与社会管理。国家机关职能法定是现代社会的一项重要原则，任何一个国家机关的职能活动都有明确的行为边界。依照宪法和法律，检察机关的根本职责是维护国家法律统一正确实施。这里的法律实施和法律适用的主体，既包括行政、审判、军事等国家机关，也包括检察机关。检察机关履行法律监督职责的主要手段是审查批准逮捕、审查起诉并提起公诉、侦办职务犯罪、加强诉讼监督等。实践中，关键是做实、做深、做到位，而不是脱离职能搞创新。所谓做实，就是依法正确履行职责，完成监督任务，实现监督目的；所谓做深，就是结合实际拓展功能作用，比如办理某一具体案件或者某一类案件后，运用专业知识总结分析查找社会管理中的问题及漏洞，及时向职能部门提出检察建议，推进社会管理制度或者社会政策的完善；所谓做到位，就是把工作做实、做深，并且保证不越位、不缺位。二是按照司法活动的规律参与社会管理。当前，我国社会出现“诉讼爆炸”现象，既有社会矛盾高发这一不可否认的因素的影响，也有司法工作方式方法不当的因素的影响，比如司法站到了行政的前头，把一些原本采用行政手段如行政调解等可以解决的社会矛盾纠纷揽进了司法领域，以致“案满为患”。司法的一个显明特点是事后性和诉讼性，检察工作在性质上属于司法活动，采用司法的手段和途径监督法律实施和法律适用，应按照司法规律进行，包括参与社会管理也概莫能外，决不能为创新而违反司法规律、标新立异。三是理性认识检察职能效用的有限性。由于法律监督职权并非终极权力，也没有实体处分权，检察工作发挥的作用主要是建议权和启动程序权，属于一种提请追诉和督促纠正的权力，至于被监督对象能否纠正其违法行为或改变原裁决，既受其通常思维、情感习惯和接受程度等因素影响，也受国家整体上的法治化水平包括制度执行力等因素影响，因此实际效用是有限的。这要求，应理性对待并量力而为，决不能非理性扩张或者夸大检察功能甚至对检察功能虚假张扬，应从根本上防止和避免产生检察工作“包打天下”等不切实际的想法和做法。

(二)找准参与社会管理创新的切入点

检察工作参与社会管理和社会建设的切入点，是谋划部署工作的方法论，也是研究总结工作规律的逻辑起点，对于检察工作参与社会管理和社会建设并取得成效至关重要。一是从办理的案件入手。针对检察工作中办理的某一具体案件或者某类案件，总结分析查找这些案件中反映出的社会治安管理等方面存在的制度缺陷或者漏洞，向有关职能部门及时提出相应的对策建议，推动社会治安管理制度创新和完善。二是从办案过程中发现的某类现象入手。针对检察工作中办理某些案件中发现的诸如“六合彩”、赌博机、手机短信诈骗、“地沟油”等违法犯罪现象，向有关职能部门直至立法机关及时提出修改政策、法律或者制定新的政策、法律等检察建议，推动加强重点整治工作，提升对重点领域和重点环节的管理能力及效果。三是从办案过程中发现的某些公共领域存在的问题入手。针对检察工作在办理某些案件中发现的诸如涉农领域、惠民富民强民领域、公共卫生领域、公共教育领域、社会保障领域等存在的侵犯人民群众合法权益或者贪污贿赂犯罪、群众反映强烈的问题，向有关职能部门及时提出有针对性的整改措施建议或者由检察机关直接依法采取查办案件的措施，推动问题的解决以及社会政策或者社会管理制度的完善，回应社会关切。四是从违法违纪办案的事件入手。针对执法、司法机关包括检察机关在办理案件中发生违法违纪事件、引发新的矛盾甚至群体性事件等实际，及时提出完善办案程序和办案制度的检察建议，或者针对检察机关在办案中存在违法违纪问题，采取修改完善办案制度和办案程序等措施，切实解决办案中存在的突出问题，确保严格公正文明规范办案，切实提升办案效果和执法公信力。

（三）讲究参与社会管理创新的策略方法

注重采用科学合理的方式方法特别是提倡协商解决问题等做法，是检察工作参与社会管理并取得成效的重要保障。这里，重点应把握以下几个方面：一是突出重点。把有限的检察资源集中运用到人民群众反映强烈、党政机关和党政领导高度关注、社会各界严重关切的执法不严、司法不公和司法腐败问题上。二是监督有度。正确处理增强法律监督的有效性与树立司法权威和公信力的关系，在确定监督思路、选用监督措施和方式、督促纠正执法不严及司法不公等问题方面，既要注重监督的力度和效果，也要维护被监督机关权威，从而提高整体司法水平和司法公信力。三是坚持原则性和灵活性相结合。比如，对于检察工作中发现的执法不严、司法不公等问题，如果可以采用协商的方法解决，最好不要采用抗诉的强硬方式，力促监督效果事半功倍。特别是对于一些民事裁决生效案件，凡是当事人已经服判并且没有发现生效裁决存在明显违反国家规定、侵犯国家利益和社会公共利益或者他人合法利益等情形的，检察机关就应从维护既判力的角度，着力维护裁决的稳定和效力，而不要翻旧账甚至推翻前案，防止因监督不当而导致司法秩序混乱或者产生新的矛盾。

（四）着力提高参与社会管理的群众工作能力

社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及人民群众切身利益，应始终坚持以人为本、执法为民，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。要做到这一点，关键是要把握以下几点：一是紧紧依靠群众推进社会管理创新。坚持专门工作与群众路线相结合，深入农村、社区、企业、学校调查研究，做到问政于民、问需于民、问计于民，充分调动群众参与社会管理的积极性。二是建立社会风险“双评估机制”。既要加强对各类刑事犯罪和民事纠纷的风险评估，优先办理可能引发社会矛盾的案件，也要加强对检察机关执法办案行为的风险评估，防止因办案引发新的矛盾。三是完善控告检察机制。坚持文明接待、热情服务，依法受理检举控告，及时解决群众反映的突出问题和合理诉求。四是强化刑事申诉案件办理机制。坚持该说服的耐心说服，该纠正的及时纠正，该赔偿的及时赔偿，做到案结事了。五是积极探索健全处理涉检信访长效机制。强化办案办件责任，认真办理涉检信访案件，把化解矛盾纠纷、理顺信访群众情绪融入办案各环节，提高就地化解信访问题的能力，努力把影响社会稳定的因素解决在基层，增强检察工作推进社会管理创新的实际效果。六是重视加强检察队伍建设。采用有针对性的业务培训、实战演练等措施，不断提升检察人员做群众工作的本领。七是加强总结检察工作参与社会管理创新经验，使之上升为系统化、理性化的方式和措施，不断增强检察人员推进社会管理创新的能力。

注释：

①卢林主编：《制度转型及风险管理》，上海人民出版社2010年版，第134页。

②詹鹏扬：《依法规范城市房屋拆迁的策略和措施》，《城市建设》2010年第9期；詹鹏扬：《农民失地问题及其法治对策》，《城市建设》2011年第5期。

③《人民论坛》2011年1月20日。

④李强等：《公共产品供给与建设和谐社会》，中国社会出版社2009年版，第5页。

⑤检察官，法语为Procureur，源于国王的代表官员（Procureur de roi）一词，原义是指共和国的代表官员。检察则是检察官代表国家维护公共利益行使职权的行为或者活动。检察官的特权源自1807年民事诉讼法典和1808年刑事诉讼法典。在刑事诉讼方面，检察官处于独占公诉权的原告地位，享有侦查、公诉犯罪、监督并指挥军警及预审法官、监督裁判执行等职权。在民事诉讼方面，检察官直接维护国家的安全和经济利益，维持公共秩序的民事秩序。参见詹复亮：《论检察权的运用与社会公平正义》，《中国法律》2008年第4期。

⑥《法制日报》2012年2月28日。