我国社会救助造血机制及其立法完善*

蒋悟真 马 媛

(江西财经大学法学院，江西南昌，330013)

社会救助制度是社会保障体系的重要支柱。“社会救助的权利化、法定化与制度化是现代社会国家职能转变和人权观念变化的重要成果之一。”［1］社会救助功能有效的发挥离不开救助方式的科学选择与运用。当前我国社会救助立法理念的相对滞后，客观上制约了人们对救助方式的深刻认知，进而阻碍了社会救助效率的提高。一个完善的社会救助体系不仅需要及时全面地将社会救助对象纳入救助网络，更要有促进困难群体生活自立，帮助他们走出救助行列的退出机制。［2］造血救助机制正是基于上述理念而提出的，这将为我国社会救助制度的反思、改革与立法完善，提供有益的思路。

一、我国社会救助造血机制的变迁

社会救济制度作为衡量社会文明进步的重要指标，自古以来，备受珍视。我国早在西周时，就已形成了较为完整的灾荒救助体系。①据《周礼》记载，当时的仓储赈济制度称为“委积”，并设有“遗人”一职，负责掌管“乡里之委积，以恤民之难阨”。参见孙诒让:《周礼正义·地官·遗人》，第968页，台湾，中华书局，1987。春秋战国时期，各派政治主张在激烈争辩中孕育着一场伟大的思想的变革，使社会救济制度有了人性支撑，如孔子所倡导的“仁”、孟子所提倡的“民为贵，社稷次之，君为轻”等。从道德理想到政治现实，传统的社会救助理念在历史洪流中几经演变，逐渐形成以储粮备荒为主的常态化救助机制。先进救助理念在救助实践中得以贯彻运用，放贷救助、减免救助和“以工代赈”等救助方式的出台，［3］预示了中国早期造血救助机制的萌芽。浓厚的人道主义价值倾向和富国养民等核心救助理念，共同推动着早期社会救助制度的形成与发展，并对历代社会救助制度的构建产生了较为深远的影响。

晚清以降，受西方思潮的冲击，中国传统社会救助理念中原本朴素的慈善施舍观念逐渐为国家责任观所取代。自民国政府1943年《社会救济法》之始，传统承载着道德色彩的救助制度在救助方式上实现了从“养”向“以教代养”②“以教代养”能使收养之人获得基本的谋生手段，达到“救人救彻”的效果。参见蔡勤禹、李元峰:《试论近代中国社会救济思想》，载《东方论坛》，2002(5)。过渡，造血救助理念已初显雏形。民国政府采取一系列措施使传统的消极施舍向积极救助的转变。①当时的国民政府社会部在陈述《社会救济法草案》的立法意义时指出:“我国过去之救济事业，既本诸慈善观念。所采方法，自不免偏于消极。今则政治进步，社会救济不仅属于事后之补救，抑且着重事前之预防，不仅属于解除受救济人之痛苦，抑且着重扶助受救济人，使能独立生活。”参见秦孝仪主编:《革命文献》(第99辑)，第58页，“中央”文物供应社，1984。在法律中明确规定，政府应当对“有工作能力者，应参酌人数多寡、工作类别及当地环境，妥为分配，给予相当工作”，［4］如对懒惰成习或没有正当职业的游民，做出了“强制其劳作并授以必要之智识及技能，养成其勤俭之习惯”［5］的规定;在农村灾害救助方面，推行“以贷代赈、变救为助”的救助模式，大力扶植农民银行，办理农民押借与贷款业务;［6］为使战争难民摆脱对政府的完全依赖，采取“寓赈济于生产”措施，旨在使“壮有所用，如为农夫可资助其垦殖，如为工人可介绍其工作，俾能发挥生产力，以维持国民经济繁荣”。［7］以上制度的出现，揭示了当时社会内部深刻的思想变革，尽管囿于时局难以有所突破，但已为社会走向文明积攒下前进的动力。

时至今日，尽管经济持续快速增长为改善人民的生活水平奠定了坚实的物质基础。但我国以传统二元经济结构为基础构建起来的现行社会救助体系，无论是救助范围、内容，还是救助方式都显得差强人意，使救助功效始终徘徊于“低水平、广覆盖”的初级救助阶段。相较于西方发达国家，我国的社会救助机制明显存在起步晚、发展慢、层次低等特点，特别是从计划经济时代遗留下来的国家——单位保障模式，②在此模式下，人民享受着国家的“父爱”，在遇到生计困难时依靠国家，各单位之间亦是如此，接受着各种补贴。参见郑功成:《中国社会保障制度的变迁与评估》，第11页，北京，中国人民大学出版社，2002一定程度上影响了其后救助制度的建设与发展，以至我国已出台大部分救助政策中(典型的如《城市居民最低生活保障条例》和《农村五保供养条例》)，输血救助仍然占据者绝对优势。从近年我国社会救助具体实施情况亦可发现，因资源分配失范而导致的受助群体利益受损事件在救助工作中时有发生，扶贫贷款效用得不到有效发挥、③迫于“还贷”压力，贫困居民缺乏有效担保，无法得到贷款，扶贫资金与小额信贷资金往往贷给了当地的“富裕者”。参见曹艳春:《我国城乡社会救助系统建设研究》，第79页，上海，上海世纪出版集团，2009。就业促进政策不能落实、“下游干预”无法对受助群体施加决定性影响等问题长期存在，直接导致我国社会救助事业面临停滞状态。然而，社会救助机制发展到今天，已然演变为一个向受助群体传递多种利益资源的繁复过程。过去单纯的物质传递和带有福利色彩的技术性服务，易置受助群体于被动，并不利于现代救助事业的深入开展，也无法满足新形势下救助制度改革环境的整体需要。因此，强化造血救助机制在社会救助立法完善过程中的必要性，既能督促受助群体自我价值的升华，又可满足我国对社会救助机制建构完善的现实需求。

二、社会救助造血机制的理论基础分析

传统法律经济学家认为，越有效率的规范越能比其他规范促进效率和财富的最大化，但在市场经济条件下运行的社会救助体制，由于缺乏洞悉市场交换过程的动态性和不确定因素的能力，［8］效率绝非调节救助资源分配的“万能之手”。社会救助制度是协调社会关系、平衡社会公共利益的重要手段，社会救助立法除需要将效率作为价值目标，应注重其所彰显的实质公平正义精神。事实上，社会救助的产生和发展正是对正义价值不断追求的过程与结果，社会在追求效率的同时理应体现出更多的人性关怀。［9］当前，各种法律制度的相对效率越来越依赖于我们对各种收入分配进行分类的能力。由于制度总和一定的利益分配有关，制度结构的变迁将暗示着那些利益分配的变化，并决定着这些成本和收益的发生率，所以为了提高经济效率，就必须提高制度安排的精确性。［10］笔者认为，社会救助制度所秉承的公平正义精神的实质，就是希冀立法者能够出于对社会整体利益的考虑，激发受助群体内在动力，同时，恰当处理好公平与效率间的和谐关系，而造血机制正是此理念的承载机制和实现机制。

造血机制是激励理念的制度承载，是公平与效率的统一。管理学范畴内，激励理念通常被理解为调动人的积极性，即主体追求行为目标的愿意程度，可以视为一种激发动机、鼓励行为。但在法学领域，法律似乎更习惯通过强制规定，迫使行为个体对自身行为的优化来推动法律整体社会效果最优的实现。由于发展奋斗与惰性在个人生活和社会中都是固有的，所以人为了实现人所具有的建设性和创造性的能力，就必须采取一切可能的合理手段激励其在发展和奋斗方面的欲求。［11］激励功能是法的重要的功能，法的激励功能是通过法律激发个体合法行为的产生，使个体受到鼓励去做出法律所要求和期望的行为最终实现法律所设定的整个社会关系的模式系统的要求，取得预期的法律效果，造成理想的法律秩序。［12］对社会救助制度而言，其理想法律秩序应是最大限度地确保公平与效率的统一。多数情况下，一项有效的法律制度必然是个人满足与社会激励机制相一致的产物。激励理念刚好迎合了造血救助机制创设的功能性需要。它不仅可以调动受助群体参与工作的积极性，也引导他们从社会公共利益的角度出发，进行一些相对有效的社会活动，从而使个人满足感与社会利益协调统一，最终实现公平与效率和谐统一的理想目标。

况且，随着我国社会救助体系日臻完善，一些受助群体在获得必要的物质帮助后，产生了较高层次的精神追求。将激励理念适时地引入救助制度中，也正是缘于日后构建这种多元社会救助体系的深层需要。①这种需要表现在:一是要探索出现行社会救助体制下增强救助效率的有效途径;二是要尽可能地规避和降低受助群体因“救助依赖”而形成的潜在道德风险。激励理念下形成的造血救助机制，既要求我们将激励受助群体的劳动潜力和创新潜力作为开展救助工作首要目标，又强调受助群体整体生存权益的长期可持续发展与巩固。一般而言，发展权是社会救助制度的起点与归宿。发展权的最低目标在于保障公民能得到持续的生存资料，并进一步提高生存质量。应该说，发展权是全体个人及其集合体有资格自由地向国内和国家社会主张参与，促进和享受经济、政治、文化和社会各个方面全面发展所获利益的一项基本权利，是关于发展机会均等和发展机会共享的权利。［13］作为受助群体脱贫解困的根本途径，以发展权为依托的造血救助机制更关注受助群体内部的能力建设与提升。实践中，相关部门应全面推广心理辅导、资产建设、社会融合等有助于开发受救助者可持续生计的能力的救助措施，提供充足的就业机会，使之自助自立、自食其力，过着有尊严地生活。［14］

社会救助是全体社会成员获得生存权的底线，救助资源稀缺的客观事实不容许其成为市场博弈中的“牺牲品”。将造血机制嵌入社会救助理论中，旨在摆脱现有制度中暗藏的“零和”属性，使社会成员在选择救助方式时能及时回归理性，兼顾公平与效率，进而实现社会公共利益价值的最大化。社会救助方式是社会救助立法的重要组成部分，作为有限社会救助资源配置的关键性制度，是形式理性和价值理性的统一，关乎有限社会救助资源配置的经济效率和社会效率，关乎单个被救助主体利益的实现和各方利益配置帕累托最优，反之，效用目标的实现程度更关乎其自身正当性的证成，正如边沁所说，一项制度正当性判断的标准就在于其能否具有增进最大多数人幸福的效用。［15］要使社会救助立法能最大限度地保障社会主体的人格尊严和生存权，增进最大多数人的幸福，实现有限社会救助资源最优化配置，在社会救助方式的建构上就必须秉承输血与造血同步的理念。人们对物质资料的满足度，会随着物质资料的增加而逐步递减。在社会救助中，同样如是。对无生存能力的人员的生活救助、灾难救助前期关于生命和生存的救助等急难性的救助，国家使用金钱或实物等直接的输血救助方式无疑对于人格尊严的维护和生命的保护可以达到效用的最大化。然而，随着时间的推移，针对不同主体情形，必须采取不同的救助方式，否则必然会产生养懒汉现象，出现有限资源配置的不合理。为了克服以上不合理现象，在社会救助制度建构中必须注意发挥被救助主体的自我造血功能。如瑞典在失业保险改革中就对领取失业保险金的资格予以限制，对那些拒绝参加就业培训和不接受政府推荐工作的失业者必须在进行严格的调查后符合条件的才发放失业保险，从而减少了利用失业保险制度的“食利者”。

三、社会救助造血机制的立法完善

现代社会救助制度不仅在于对贫困成员实施底线救助，更在于传递社会公正价值，矫正社会成员的社会问题，进而帮助其融入社会主流。［16］中国的社会救助制度置身于历史沧桑巨变中，历经经济产业结构重大调整后，正逐步褪去计划经济色彩转而加紧向市场化迈进。然而，横亘于旧模式与新制度间尚不可调和的矛盾，使社会救助制度方式转型过程歧路多艰。造血救助机制的提出、建构和完善，不仅可改变现阶段我国社会救助政策“高成本、低收益”的客观实情，提高被救助主体自我造血的能力，维护被救助主体的人格尊严，更在法的应然层面和实然层面为社会救助制度的改进提供了可行性进路。

(一)合理发挥国家与市场机制的作用

社会救助制度本质上是对有限救助资源进行合理调配，这是由其本身所具备公共产品属性和资源消耗性所决定的。［17］在社会救助多元化主体中，政府因肩负着社会救助资源再分配职能，无疑扮演了举足轻重的角色，但自市场竞争机制介入社会救助领域后，受助群体各方面利益诉求日渐增多，单纯依靠国家主导型救助方式获得的社会效益已明显弱化。尤其在社会救助实施过程中，经常发生政府干预和市场机制共同失灵的现象。这正是由于缺乏有效的决策监管体制和统一协调的社会救助管理办法导致的。受政出多头、分工不明等制度痼疾影响，政府和市场即使竭尽所能，仍然会有相当部分的受助成员无法纳入到社会救助体系中，从而影响整体救助绩效水平提升。社会救助制度是贫困者谋求生存的最后一道防线，如何消除因共同失灵而对其产生的负外部性影响，合理发挥国家与市场机制的作用，是当前社会救助立法工作应当予以明确的首要任务。

我国现行的社会救助制度面临全面政府化。政府承担起救助义务，是义不容辞的责任。但实践已表明，在一切都由国家保障的条件下，人们会逐渐养成依赖，甚至懒惰的品质，其生存能力会逐渐退化。因此，社会救助需要借助社会公益团体或民间组织力量对政府救助进行必要补充。时下，我国尚未出台能够有效规范民间救助组织成立条件的专门立法，致使大部分社会公益团体处境尴尬、无法可依，加之团体内部治理结构混乱，造成普遍缺乏公信力。所以立法过程中，应适当借鉴其他地区成熟的救助经验，①如美国十分重视非营利组织在社会管理和服务中的巨大作用，早在1964年就制定了《经济机会法》，并实施包括“服务美国志愿者组织”、“国内和平护卫队”、“失业者工作队”等诸多救助计划在内的救助措施。依照国家、市场机制各自优势，加紧完善民间社会救助机构的管理体制，鼓励社会资本积极参与，促进“国助民营、民办公助”多元化救助格局的形成，充分发挥社会与市场机制在社会救助中的积极造血作用。

首先，政府应加紧制定相应的法律规范(如《社会救助法》、《慈善组织法》)，改革现行社会公益团体的登记、税收和审计监督管理机制，对符合设立资质的社会团体或已承担相应社会责任的公益企业，给予适度政策倾斜，从制度上保障其合法的社会地位。其次，拓宽救助资金来源渠道，加大政策扶持力度，重视物质奖励与精神激励相结合。国家应架构起社会公益团体长效激励驱动机制，调动受助群体的积极性和主观能动性，充分尊重社会公益团体在社救助体系中的主体性。最后，引入市场竞争机制，打破行政监管与行业垄断，积极推行“一业多会”模式，②广东省已开始了相关体制改革的试点。参见吴睿鸫:《让民间组织与社会救助无缝对接》，载《法制日报》，2012-10-29有效分配利用救助资源。坚持“以人为本”，持续发掘家庭、社区服务等个体在救助中蕴藏的巨大潜力，并进一步优化社会公益团体的内部治理结构，维护社会公益团体正常运行秩序。

(二)建构被救助主体的教育培训机制

“贫困文化”相关研究理论认为，穷人由于长期生活于贫困之中，结果形成了一套特定的生活方式、行为规范、价值观念等。［18］而“在现代社会里，贫困不仅是指缺少维持人的生存所必需的起码物质条件，而且还包括缺少获得这些条件的机会和能力”。［19］教育是人类社会迈向文明的产物，是衡量国家制度健全与否的一项重要指标。但由于教育水平总是以一定经济实力为基础，经济的困窘也可能会诱发教育的不平等化。历史上，伟大的思想先哲孔子，早于两千多年以前既已提出“有教无类”的主张。在社会文明程度高度发达的今天，作为公民所享有的一项基本权利，国家有义务保障公民在最低限度内实现受教育权。故将教育机制引入社会救助制度中，不仅有助于提升受助群体的职业技能、智力和思想意识水平，也是受助群体增强自我造血机能，健全社会救助制度的基本要求。

因此，必须将教育培训作为社会救助立法中的长效机制，建立起“资金是关键，项目是载体，智力是保障”三位一体的全方位救助体系。具体而言，应做到以下几点:第一，强化政府责任，加强教育救助的制度建设。充分发挥政府的领导核心作用，建立层次分明，分工明确的教育救助体系。细化受助对象的分类标准，在追求教育机会均等化的同时，有针对性地对教育救助政策的布局实施做出适当调整，提高教育救助机制的运行管理效率;第二，构建政府救助为主，社会资助为辅，与受助对象自我救助相结合的新型救助模式。政府首先应从制度上优先保证教育经费落实到位，走因地制宜确定发展的救助路径，消除城乡、地域间的教育差异。普及基础义务教育，重视高等教育，树立“脱贫”意识，杜绝“代际续贫”。同时，加大教育经费的支出力度，通过减免收费、奖学金、助学金、助学贷款等多元化救助形式，切实保障受助群体及其子女的受教育权。其次，鼓励更多的社会公益团体参与其中，共同推动“希望工程”、“春雨行动”、“春雷计划”、“扶残助学”、“爱心助学”等教育救助计划深入发展。重点扶持具备劳动能力受助群体的生产能力或再生产能力，巩固成就动机，使受助群体能够依靠自我积累和自我发展获得稳定经济收入;第三，以职业教育培训和就业扶助为先导，实现社会救助制度与劳动力市场政策的有机结合。如政府可依据市场岗位需求情况开展“订单式”培训，实现培训和就业有机结合。［20］对此，在救助立法中，应专门设立就业救助一章，并对《就业促进法》中关于职业教育和培训的内容加以整合借鉴，制定出完整、可行的职业培训制度。通过实行弹性救助方式，逐步减少对具备劳动能力受助者的输血救助力度，增加其就业紧迫感，帮助受助者将救助外力转化为内生动力。①激励的目的就是把个体行为的外部性内部化，通过规则的强制，迫使产生外部性的个体将社会的成本和社会收益转化为私人成本好私人收益，使得行为主体对自己的行为承担完全责任，从而通过个体的最有选择实现社会最优。参见张维迎:《信息、信任与法律》，第72页，三联书店，2003。

(三)强化金融信贷及其监督管理机制

《世界人权宣言》第22条指出:每个人作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现，这种实现是通过国家努力和国际合作并依照各国的组织和资源情况。与国外相比，我国救助水平因受社会、经济、文化背景条件以及所处的发展阶段不同等多重因素限制，两者间的救助差距短时间内消除难以消除。所以促成救助资金完成制度化合理分配就显得至关重要。金融信贷是我国当前救助资金运作的主要方式之一，作为造血救助机制建设的一项重大举措，其意在使受助群体能够实现由“输血——造血——活血”的彻底转变。具体实施中，金融信贷一般由小额贷款这一特殊救助方式来实现。其实，小额贷款不单是一种救助方式，同时也是金融服务领域的一次大胆创新。它以低收入群体或个体经营者为服务对象，向其提供小额度、持续性、制度化的短期无抵押的贷款，并配合一系列综合技术服务项目，使贫困群体获得生存与自我发展的机会。［21］

我国小额贷款制度自引入至今，虽小有成效，却也广受诟病。因在农村实施救助过程中，存在贷款挪作他用、资金无法达到受助者手中、到期还款率低等现象，客观上制约着该项制度的长足发展。因此，建构和完善金融信贷监督管理机制迫在眉睫。首先，要在《社会救助法》中详细规定监督审核受助助者身份确认的操作细则，完善信息披露制度。定期对受助者的信用度和脱贫能力进行评估。对信用度等级较高的受助者，可有限度地提供无担保或无抵押贷款;其次，推行市场化运作模式，健全小额贷款机构的准入与退出机制。制定灵活多样的利率政策，对有条件的信贷机构，可允许其在法律管控范围内按照市场规律自由决定利率;最后，向符合贷款条件的受助者，提供方便、快捷、高效的信贷服务政策。应督促金融信贷等辅助立法及时出台，对受助者实行相应的利率补贴或减免政策，根除高利率剥削，减轻还款负担，充分挖掘受助群体的自我造血潜力，使之能彻底摆脱“救助依赖”。

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［3］王君南:《基于救助的社会保障体系——中国古代社会保障研究论纲》，载《山东大学学报》，2003(5)。

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［7］秦孝仪:《革命文献》(第96 辑)，430 ～431页，台湾，国民党党史会，1973。

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［10］［美］丹尼尔·W·布罗姆利:《经济利益与经济制度——公共政策的理论基础》，陈郁等译，37～40、266页，上海，上海三联书店、上海人民出版社，2006。

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［20］赖志杰、傅联英:《我国新型社会救助体系构建原则与途径探析》，载《社会保障研究》，2009(6)。

［21］张扬:《从孟加拉国小额信贷成功模式解析我国小额信贷的困境》，载《商业研究》2009(9)。