新型农村社会养老保险制度的风险因素及其应对策略探析*

周志凯 王国军

(对外经济贸易大学保险学院，北京，100029)

2009年9月1日，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》，标志着我国新型农村社会养老保险制度(以下简称“新农保”)正式起航。新农保制度是我国社会养老保险制度的重要组成部分，其目标是为占全国人口一半以上的农村居民提供社会契约型的养老保障，解决农村居民老有所养问题，最终实现建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标。按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，在各级政府的大力推动下，新农保以前所未有的速度开展:截至2010年6月底，5965万人参保，平均参保率达到70%以上，1697万人领取了养老金;截至2010年底，10277万人参保，2863万人领取了养老金;截至2011年底，32643万人参保，8525万人领取了养老金;2012年底将实现新农保在全国农村地区的全面覆盖。新农保的开展是一个规模宏大、涉及面广的复杂的社会系统工程，在全力推进新农保制度建设的同时，需要对新农保制度面临的内外部风险因素进行详细的审视，以未雨绸缪为其可持续发展提供有益借鉴。

一、新农保制度面临的外部风险因素

新农保制度面临的外部风险因素是指对新农保制度可持续发展及其养老保障水平带来风险的特定的宏观社会经济因素，它是新农保制度本身无法控制而必须面对的风险因素。具体而言，外部风险因素主要包括:农村人口的老龄化和高龄化、城镇化的发展、区域经济发展的不平衡、农村其他养老保障制度的弱化。

(一)农村人口的老龄化和高龄化

农村人口既是新农保制度保障的对象，又是新农保制度本身能否可持续发展的重要的外部变量。随着人口出生率和死亡率的降低、人均预期寿命的延长，人口老龄化的趋势不可避免。自2000年我国进入老龄化社会以来，人口老龄化的程度每年以较快的速度增长。据全国老龄办发布的《2010年度中国老龄事业发展统计公报》显示:全国60岁及以上老年人口已达1.7765亿，占总人口的比重达到13.26%，与2000年第五次全国人口普查相比，上升了2.93个百分点。①2010年度中国老龄事业发展统计公报。最新发布的《2011年度中国老龄事业发展统计公报》显示:全国60岁及以上老年人口已达1.8499亿，占总人口的比重达13.7%。②2011年度中国老龄事业发展统计公报。可见，人口老龄化速度在不断加快。另据全国老龄工作委员会2006年对我国人口老龄化发展趋势的预测显示:到2050年，我国老年人口总量将超过4亿，老龄化水平推进到30%以上，其中，80岁及以上老年人口将达到9448万，占老年人口的21.78%。2051-2100年之间，老年人口规模将稳定在3亿～4亿，老龄化水平基本稳定在31%左右，80岁及以上高龄老人占老年总人口的比重将保持在25%～30%，进入一个高度老龄化的平台期。③全国老龄工作委员会办公室2006年发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》。可见，在未来不到40年的时间里，我国将面临严峻的人口老龄化、高龄化问题，这也将成为我国在21世纪必须面对的一个严峻而重大的社会经济问题。以保障老年人口基本生活需要为己任的社会养老保险制度必将面临巨大的挑战和可持续发展的风险。

我国的农村地区，人口总数超过全国一半以上，老龄化程度也更为严峻。2010年第六次人口普查数据显示，乡村地区年龄在60岁及以上的人口达到14.98%，高于城市(11.47%)和镇(12.01%)的老龄化比例。④中国2010年人口普查资料。农村老年人口基数较大，占到全国老年人口的70%左右，总数已超过1亿，老龄化的速度也很快，预计将以年均500万～600万的规模递增。

人口老龄化和高龄化的发展必然伴随着老年人口对于生活照料和医疗服务方面的需求增加，养老支出不断增加。虽然养老保险制度主要用于保障老年人口的基本生活消费需要，当医疗看护等刚性支出不断增加时，必然会挤占主要用于日常生活消费的具有一定软性的养老金，使得老年人口的生活水平降低，甚至导致部分老年人口生活窘迫。因此农村人口老龄化与高龄化的共同发展，一方面会对农村的经济发展、社会进步和人民生活水平的提高形成巨大压力;另一方面会增加生活照料、医疗服务等方面的养老需求，从而加大未来的养老成本。因此，农村人口老龄化、高龄化的发展是我国新农保制度在未来几十年健康发展中必须面对的严峻现实，它给新农保的顺利实施和可持续发展将带来较大的风险。

(二)城镇化的发展

本世纪30、40年代之前，特别是2020年之前是我国城镇化加速发展期，这时大量的农村人口向城镇流动和迁移。城镇化的特征是流动人口以成年人口(即青壮年劳动力)为主，大多数的农村老年人口仍然滞留在原籍。根据国家统计局发布的《2011年我国农民工调查监测报告》显示，农民工以青壮年为主，16-20岁占6.3%，21-30岁占32.7%，31-40岁占22.7%，41-50岁占24.0%，50岁以上的农民工占14.3%。⑤2011年我国农民工调查监测报告。40岁以下的农民工达到61.7%，这部分人未来居住在城镇的可能性较大，从而使农村人口老龄化程度比城镇要更高，农村养老问题更为突出。据预测，“乡—城”人口迁移使得迁移后的农村老年人口抚养比将从2008年的19.57%快速上升到2022年的30.28%，2031年的40.72%，2050年的44.59%。［1］因此，城镇化发展将影响着农村人口规模及其老龄化程度，对新农保的长远发展将带来重要影响。

同时，城镇化发展的过程中，由于一系列政策障碍，农村人口流动到城市，并不是马上就能享受市民待遇，直接获得城镇职工养老保险等保障。这就出现了“农民工”、“失地农民”等一系列特殊群体，他们不是真正意义上的市民，也不是传统意义上的农民，较长时间以来没有获得相应的养老保障。据国家统计局的调查，2011年全国农民工总量达到25278万人，其中外出农民工为15863万人，⑥2011年我国农民工调查监测报告。而2011年末参加基本养老保险的农民工人数为4140万人，①2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报。仅为16.38%。在其他制度如户籍制度、社会保障制度不进行配套改革和统筹发展的情况下，农村人口向城镇转移的城镇化发展会形成一个庞大的边缘化群体，给社会和谐带来不稳定因素。一些地方针对日益庞大的农民工群体逐渐建立了相应的养老保险模式，如以深圳为代表的城保模式、以北京为代表的低保模式、以上海为代表的综合模式等等。但是，这些养老保险制度具有极强的地域性和极弱的便携性，与农民工流动性较强的特征并不相符。当他们需要流动时，不得不采取退保的办法，而退保会使他们损失相当一部分养老金权益，降低未来的养老保障水平。

因此，城镇化的发展，一方面会提高农村老年人口的抚养比，加剧养老负担;另一方面，给城镇和农村养老保险制度的改革和完善均提出了要求，要求城乡养老保险制度能实现统筹协调发展。新农保的发展与城镇化的发展处于同一个关键时期，同步推进，城镇化的发展速度和发展模式将会对新农保制度产生深远影响，新农保的发展也要适应城镇化发展的趋势。这就需要新农保制度富有弹性，具有良好的便携性，并与其他养老保险制度实现有效的衔接。

(三)区域经济发展的不平衡

经济发展水平决定着社会保障制度的保障水平。经济发展水平越高，人均收入越高，养老保险的缴费越多，养老保险的保障水平也就越高。从国际上推行农村社会保险制度的经验看，均是经济发展到工业化中后期、人均GDP超过2000美元才逐渐建立的。具体来说，通常用三个方面的经济指标来衡量:(1)农业在国民生产总值中的份额在15%以下，农业劳动力结构份额在20%以下;(2)农业人口在总人口中所占比率降至50%以下，且处于老龄人口高峰期;(3)经济发展总体水平较高，人均GDP在2000美元以上。［2］表1显示了我国2009年底这些指标的情况，可见:从整体而言，农村人口的比重，无论是农业就业人口还是总人口的比重仍然偏高，城镇化的发展需加快;从经济发展总体水平来看，我国已基本具备推行农村社会养老保险制度的条件。

表1 国际推行农村养老保险制度的社会经济指标及我国情况

但是，我国区域经济发展不平衡，并形成了从东往西的东、中、西部的梯度发展格局。东部地区经济发展水平较高，中、西部地区的经济发展水平依次降低，与东部的经济发展水平差距较大。根据《中国统计年鉴2010年》的数据计算，人均GDP东部地区为44670元，中部地区为21001元，西部地区为19289元，东、中、西部人均GDP之比为2.3∶1.1∶1。人均GDP最高的上海市与人均GDP最低的贵州省相比，人均GDP之比为8∶1，相差7倍。而且，从经济发展水平与第一产业从业者构成比重的关系来看，两者呈反向关系:经济发展水平越高的地区，第一产业从业者构成比重越低，开展新农保的压力越小;经济发展水平越低的地区，第一产业从业者构成比重也越高，开展新农保的压力越大。

区域经济发展的不平衡使得新农保的发展也呈现不均衡发展格局。东部地区经济发展较快，地方财政实力较为雄厚，早在2003年起就试点建立了由多级财政补贴的新农保制度，保障水平大大提高。目前不少省市如北京、天津、上海、江苏和浙江已经实现了全覆盖，并建立了城乡统一的城乡居民社会养老保险制度。而更多的中、西部地区因经济发展水平较低，在相当长时期内农村居民的社会养老保险制度发展缓慢甚至停滞，随着新农保的开展，农村社会养老保险才再次发展起来。地区经济发展的差异使得新农保的保障水平也呈现较大差异。部分地区经济发展水平较低，新农保的保障水平也不高，在某种程度上，新农保的建立更多的是具有制度上的象征意义而不具有实际保障意义。区域经济发展的不均衡会在一定程度上延缓新农保顺利实现从县市的全面覆盖到人群的全面覆盖的深度发展，并使得新农保的养老保障功能较长时期处于低水平保障状态。

(四)农村其他养老保障制度的弱化

长期以来，我国农村养老保障体系是一个庞杂的体系，包括家庭养老保障、土地保障、农村社区保障、“五保”制度(或低保制度)、商业养老保险和农村社会养老保险。随着现代社会和经济的转型和发展，家庭养老保障、土地保障、农村社区保障的养老功能都在弱化，而“五保”制度或低保制度的保障范围有限，商业养老保险的门槛过高，农村社会养老保险将成为今后农民养老的主要保障制度。

1.家庭少子化、空巢化导致家庭养老保障功能弱化。随着社会转型，人们的生活方式、价值观念等有了很大的改变，核心家庭取代了原来的多代同堂的大家庭结构，2010年全国平均每个家庭户人口为3.1人。随着成年子女的离开，家庭空巢化现象日益普遍。此外，计划生育政策的实施也加速了家庭结构的少子化和小型化。根据2010年第六次人口普查结果计算，全国乡村有60岁及以上老年人口的家庭户有7000万户，占全国乡村家庭户总户数的30%。全国乡村有60岁及以上老年人口的家庭户中，单身的老人户占到14.66%，只有一对老夫妇的户占到16.10%，①中国2010年人口普查资料。即超过30%的老人没有和成年子女同居生活，这一比例在2000年第五次人口普查时为21%。［3］家庭的少子化、空巢化使得传统家庭的养老功能大大弱化。

2.土地数量减少、土地流转或丧失，导致土地养老保障功能弱化。近年来，随着城镇化、工业化的发展，我国的耕地面积不断减少。尤其是经济较发达省份的农村土地大量被征用，用于建商品房或工业园，一部分农民变成了无地农民，失去了土地的保障功能。同时，相对于其他产业而言，农业经营收益相对偏低，仅靠土地来维持生活是不够的，土地的经济保障功能逐渐弱化。

3.集体经济、乡镇企业的萧条与沉寂导致大部分欠发达地区农村社区的养老保障功能弱化。农村社区的养老保障功能建立在较为强盛的集体经济基础上，随着市场经济的逐步发展，农村地区的集体经济、乡镇企业等不断萧条，难以负担之前所承担的各种建立在社区基础上的功能，包括养老功能。

因此，在传统的家庭养老保障和土地保障、农村社区保障均出现弱化的情况下，由国家主导的新农保的出现正逢其时。但也给新农保的保障水平提出了要求，即，新农保提供的养老保障水平要能达到满足农村老人基本生活需要的程度，以避免老年贫困的发生。新农保与农村其他养老保障制度共同构成了农村人口应对老龄化风险的全面的养老保障体系，两者相辅相成，在某种程度上相互补充。在不同地区，其他养老保障制度的构成有所不同:越是经济发达地区，社区养老等集体养老能力越是充足;越是经济欠发达地区，越是依赖家庭养老和土地养老，新农保的作用越是重要。

二、新农保制度面临的内在风险因素

新农保制度作为一项社会经济制度，从制度设计、实施、到运行的整个过程中面临着多种风险或风险因素。新农保制度的内在风险是指制度本身的缺陷、制度实施或运行的偏差给制度的可持续发展及其养老保障水平带来的风险，包括制度设计风险、个人的筹资风险、财政补贴的支付风险、投资性风险和管理性风险。

(一)制度设计风险

制度设计风险是指新农保制度的具体制度设计、政策规定对新农保可持续发展带来的风险。当前，新农保制度仍在试点、探索阶段，制度建设和政策实施方面还存在许多不完善的地方。制度设计风险主要体现在:

1.与其他养老保险制度的衔接机制尚未明确，缺乏对参保人未来养老金权益进行保障的制度设计。在当前，我国养老保险制度仍存在比较明显的碎片化现象:首先表现在城乡居民享有不同的养老保险制度;其次，不同职业或不同地区的农村居民享有不同的养老保险制度，如失地农民养老保险制度、农民工养老保险制度、地方新农保以及国家新农保。这些碎片化的制度之间没有建立起相互衔接的转换机制。随着城镇化的发展，一部分农村居民最终会转变成城镇居民，而一部分常年在城市打工的农民工随着年纪偏大又逐渐返回农村居住。在这样的人口迁移趋势下，就容易发生参保人身份转换所导致的养老金权益的减少或者丧失，降低其养老保障水平，引发社会不满。因此，需要对碎片化的养老保险制度进行整合，并构建城乡养老保险制度之间以及不同人群、不同地区养老保险制度之间有效衔接的机制，这也是新农保发展中要重点解决的问题。

2.与农村其他保障制度的共享机制尚未明确，缺乏对特定人群的既得权益进行保障的制度设计。在农村，按照现行的政策，有一部分居民享受失地补偿、计划生育奖励金等补偿或鼓励性的保障制度，还有一部分居民享受五保或低保等救济性的保障制度。在实施新农保制度之后，需要妥善处理新农保基本生活保障与其他补偿或鼓励性保障与救济性保障之间的关系，它们之间的关系不应是此消彼长而应是互为补充，即，既要保护特定人群的既得权益，也要保障所有人的生活水平达到一定的标准。

(二)个人的筹资风险

新农保实行自愿性缴费，因此个人的筹资风险来源于个人的缴费意愿和个人的缴费能力。

1.个人的缴费意愿。个人的缴费意愿包括是否参保、参保的连续性以及选择的缴费档次，这将直接影响新农保的推广范围及其保障水平。对于当前处于中青壮年的人来说，为自己储备养老金是一件很遥远的事情，他们的当务之急是解决生计、买房结婚、抚养子女、赡养老人等等。新农保的自愿性很容易引发参保中的逆向选择问题，即老年人愿意参保，而年轻人不太愿意参保。为此，在试点推广中采取了“子女必须和年满60周岁的父母捆绑式参保”的制约办法和“多缴费多补贴”的激励办法。所谓“捆绑式参保”是指只有符合条件的子女均参保缴费了，年满60周岁的父母才能享受相应的基础养老金待遇，反之，则会丧失基础养老金受益权。这从公民权来看，显然不适合。再者，该办法执行起来难度较大，对老人“符合参保条件的子女”进行准确界定在操作中并不是那么容易，子女不与父母居住在一起的情况也较为普遍，有时家庭矛盾也会影响家庭捆绑式参保。因此，采取捆绑式参保以提高参保意愿的做法值得商榷。为了鼓励参保，新农保设计了多个缴费档次，从100元到500元不等，以便具有不同缴费能力的人均能参保，同时采取了“多缴费多补贴”的激励办法。该激励办法固然具有激励作用，但是也带来不公平问题。因为，往往是收入高的人才有能力选择较高档次的缴费，这样一来收入高的人反而能获得更多的政府补贴，而政府补贴来自财政，这就相当于穷人补贴富人，具有反向再分配作用，显然是不恰当的。

农民的参保意愿与多种因素有关，一些调查显示，家庭纯收入、家庭人口规模、家庭拥有的土地面积、家庭的非农收入等均会影响农民的参保意愿。［4］另一些调查显示，当前农民对新农保了解不深，对新农保存在顾虑和担忧，参加新农保的意愿不够强。目前政府花了大量财力和物力来推行新农保，新农保在一些地方的参保率也达到较高水平，但从缴费档次来看，大部分人选择了最低档的缴费，即100元，只有极少数选择了最高档的缴费。这种现象在某种程度上也可以用行为经济学的相关理论来解释:在面临多种选择时，个人总是倾向于不选择或者从众选择，或者试探性的选择，即保守选择，将最低档的缴费看做是政府的默认缴费水平。这样一种较低水平的缴费将导致新农保未来的养老金受益水平也很低，起不到保障基本生活水平的作用，会使得参保人对新农保的保障能力产生质疑，进而导致对该制度的不信任。同时还要关注，参保人对新农保缴费的持续性。当前新农保的推广在很大程度上依靠政府力量，因此各地的参保率都非常高，随着对新农保密集的宣传攻势的减弱、各级领导关注度的降低，新农保成为一项制度稳定下来后，作为一项自愿缴费，参保人能否持续缴费尚不得而知。因此，随着新农保在全国的全面铺开和持续开展，需要采取适宜的办法来增强和维持新农保的参保意愿，这是新农保实现长远发展的基础和保障。

2.个人的缴费能力。新农保的保障主体仍然是由个人缴费形成的个人账户，因此个人有无能力缴费是决定能否参保的关键。按照新农保的规定，个人可以按照每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次进行缴费，以2010年农村人均纯收入5919元计算，这五个档次的缴费水平达到农村人均纯收入的1% ～10%。从平均数来看，个人还是有能力缴费的。但是，各个地方的缴费负担是不同的，其中甘肃省的缴费负担为全国最重，最低档100元占甘肃省2010年农村人均纯收入的2.92%，最高档500元占甘肃省农村人均纯收入的14.60%。按收入五等份对2010年农村居民家庭的缴费负担进行分析发现，最低缴费100元占低收入户人均纯收入的5.35%，占中低收入户人均纯收入的2.76%，最高缴费500元占低收入户人均纯收入的26.74%，占中低收入户人均纯收入的13.81%。①根据《中国统计年鉴2011年》相关数据计算。显然，对低收入户来说，新农保的缴费负担会比较重。而中国农村还有2610万绝对贫困人口和近5000万低收入贫困人口，这些贫困人群中有一部分可以由财政来代缴，但是更多的还是需要自己缴纳，因此这些贫困人口的缴费能力是新农保制度全面覆盖中要重点关注的问题。

(三)财政补贴的支付风险

新农保制度与老农保制度最大的不同在于对政府的财政责任的划定。按照新农保的规定，“中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，标准不低于每人每年30元”。可见，从各级政府的财政补贴责任来看，中央政府的财政责任基本上是确定的，省级及以下地方各级政府的财政责任没有明确限定，既有对基础养老金加发部分的补贴责任，也有对个人账户缴费进行适当补贴的责任，还有帮缴费困难群体代缴个人账户的责任。如果考虑到农村社会保障制度推进中，地方政府还需要为新农合、低保等进行补贴，如对新农合的补贴达60元，这样，新农保的推进对地方政府带来的压力还是较大的。同时，要看到地方政府尤其是基层政府还需要负担因推行新农保而需要增加的各项经办管理费用支出。因此，新农保的推行使得地方财政面临着较大的支付风险。

近年来我国财政收入增长较快，从1999年的1.14万亿元增加到了2010年的8.31万亿元，年均增长率约为20%，新农保的财政补贴规模在中央财政收入或支出中所占比重较低，中央政府完全有能力负担新农保的补贴责任。据一些学者估算，中央财政一年补贴新农保的数额占中央财政收入的比重不到2%，如邓大松(2010)测算2008年该比重为1.64%，［5］毕红霞(2011)测算2009年该比重为1.52%。［6］但是，就地方政府来说存在苦乐不均的难题。虽然全国新农保地方年补贴数额仅占全国地方财政收入的0.85%，但是一些地方到达2%以上，如河北(2.84%)、海南(2.03%)等，［7］并约有10个省市的补贴比重超过全国平均水平。这是因为，地方政府既存在财政实力强弱不均的问题，其需要承担的新农保补贴责任也大小不一。一般来说，越是富裕的省市，农业人口的比重越小，其基层地方财政实力越强，为新农保提供补贴的压力就越小;而越是贫困的省市，农业人口比重越高，财政实力越弱，为新农保提供补贴的压力越大。因此，经济欠发达地区的财政补贴能力将是新农保建设中的短板，决定着新农保的实际覆盖范围和保障水平。

此外，我国财政体制中长期存在的一个问题，也影响了地方财政的补贴能力。我国地方财政支出份额大，但收入比重小，地方财政支出与收入不相匹配，其差额需要大量的中央转移支付来承担地方的财政支出。从2010年的数据可以看到，中央财政收入占总财政收入的51.1%，支出占总财政支出的17.8%;地方财政收入占总财政收入的48.9%，而支出高达总财政支出的82.2%。①根据《中国统计年鉴2011年》计算得出。中央和地方的这种财权与事权不匹配、中央和地方责任划分不明的财政收支格局，对新农保的建设和可持续发展将产生持续的影响。

(四)投资性风险

新农保制度提供的养老金待遇实质是“基础养老金+个人账户养老金”。目前，基础养老金只是提供相当于低保水平(目前全国农村平均最低生活保障水平是57元/月)的养老保障水平，个人账户养老金仍然是确保年老后获得一定的养老保障的关键部分。对新农保基金进行投资运营实现保值增值是个人账户制度的内在要求，因此投资性风险不可避免。投资性风险是指个人账户基金在长达几年到几十年的时间跨度里进行投资管理时面临的各种风险。

据人保部发表的统计公报显示，2011年全年新型农村社会养老保险基金收入1070亿元，基金累计结存1199亿元。随着新农保的持续扩面，新农保基金的规模将越来越大，对新农保基金进行投资管理以实现保值增值已迫在眉睫。当前新农保制度面临的投资性风险主要是因投资渠道狭窄导致投资收益率极低致使基金遭受通货膨胀侵蚀的风险。我国国内资本市场发展仍不够完善、存在诸多问题，养老基金的投资渠道一直没有放开，限定在国债投资和银行存款上。按现行规定，新农保基金仅以一年期存款利率计息。2004-2008年，一年期存款利率平均为2.74%，而农村居民消费价格指数平均为4.08%，一年期存款利率远远跟不上农村居民消费价格指数上涨的速度。［8］由于国内物价水平的上涨，2010年10月，央行三年来首次提高存贷款利率，一年期存款利率从2.25%提高到2.5%。随后，基于物价水平不断攀升的情况，央行多次上调了存贷款利率，2011年7月一年期存款利率调至3.5%。与此同时，2011年7月全国居民消费价格总水平同比上涨6.5%，创2008年7月以来的37个月新高，通货膨胀上升的速度要远远高于一年期存款利率。图1显示了从2008年1月到2012年7月全国居民消费价格指数(CPI)增长率与银行一年期银行存款利率的对比，可以看到大部分月份CPI增长率均高于一年期存款利率。显而易见，新农保基金正在遭受贬值危险，而且基金规模越大，遭受损失的规模越大。

图1 2008-2012年CPI增长率与一年期银行存款利率对比图

(五)管理性风险

新农保制度的运行是一项系统工程，它涉及全国2859个县市、40828个乡镇数以亿计的农村人口。每一个地区新农保的运行体系包括:宣传发动、组织参保，缴费记录和保存档案，个人缴费的归集，政府补贴的归集和分配，个人账户基金投资运营，养老金的计算和发放，等等。对每一位参保人来说，这个完整的过程可能经历短短几个月的时间(60岁左右的老人)，也可能经历几十年的时间(16岁以上的年轻人)。因此，新农保制度的运行对县市级及以下农村基层经办机构的管理服务能力提出了较高的要求。在当前大部分农村信息化管理相对落后的情况下，新农保制度的管理风险值得重视。新农保制度的管理性风险主要体现在:

1.经办机构管理服务能力不足。新农保业务主要由县、乡镇的经办机构负责，这些基层经办机构办公条件有限，经办人员人数少、素质参差不齐，加上新农保属于新业务，需要进行相应的培训才能适应新农保制度的开展，因此经办机构在短期内面临管理服务能力不足的问题。据人保部统计，目前全国农保经办人员24339名，其中专职工作人员12676人，兼职工作人员11663人，而新农保参保人员为6000万人，服务对象与经办人员之比高达40000∶1。由此可见，经办机构人员的工作强度较大，服务能力不足以和强大的服务需要相匹配。

2.新农保财政补贴资金管理中尚缺乏精细化的管理制度。新农保制度的最大特点是确定了各级政府的财政责任，并且财政资金和每一个参保人账户紧密相连，与众多参保者的个人利益密切相关。地方各级政府的财政责任如何分配根据各省的情况具体确定，在这个过程中，如果各级财政责任划分不清，相互推诿，相互博弈，在各级财政资金归集、拨付和分配的过程中，容易出现资金不到位、到位不及时、下一级财政套取上级财政资金，甚至出现截留、挪用等问题，这将直接影响农民参保的信心和积极性，严重损害新农保的发展。

3.新农保基金统筹层次、管理层次偏低。新农保以个人账户制为核心，它的统筹层次低，意味着日益积累的新农保基金的管理权、投资权、监督权等分散在两千多个统筹单位。多年来的实践证明，这些基层的统筹单位并没有能力对新农保基金进行科学管理和投资运营，监督机制也很松弛，基金被非法挪用或投资失误的现象时有发生，无法确保新农保基金的安全运营。因此必须对统筹层次低导致的管理性风险予以重视。

三、新农保制度实现可持续发展的风险应对策略

新农保制度面临着内外双重风险，要实现新农保的可持续发展需要对内外风险或风险因素进行详细剖析和正确认识，并采取适当的措施来进行防范和应对。

(一)正视新农保制度面临的外部风险因素。新农保制度不是一个孤立的制度，既依赖于一定的社会经济环境及其发展，又与其他社会经济制度发展相辅相成。国家需要站在构建社会主义和谐社会、实现社会经济可持续发展的战略高度，通盘考虑中国社会经济发展的全局，采取适宜的政策来缓解人口老龄化的速度、加快城镇化的发展、稳定并均衡经济发展水平、增加人们的收入降低收入差距。同时，面对现有的社会经济条件，新农保的发展必须与经济发展水平相适应，同农村实际情况相适应，同农民的承受能力相适应。新农保的发展要从低水平起步，从保障基本生活入手，把弥补制度缺失作为优先目标，先解决“从无到有”的问题，尽可能快的将所有的适龄农村居民纳入到新农保保障下，再循序解决“由低到高”的问题。

(二)新农保制度的设计应该具有良好弹性、便携性，和城镇养老保险制度协调一致，实现城乡统筹发展。新农保制度应该是一种具有弹性而开放的制度体系，能适应农村居民在各类经济活动情况下的缴费方式和地域流动的需要，具有可携带性，这样参保农民可随时随地办理缴费、查询和领取养老金的手续。城镇化的发展不可逆转，因此建立新农保与城镇养老保险制度相互衔接、接续转移的政策相当重要，要预留制度接口，制定与其他社保政策转换的详细办法。

(三)合理、明确划分中央及地方各级政府的财政责任，确保各级政府尤其是地方基层政府对新农保的财政补贴能力。在财政补贴问题上，以统筹地区地方财政为主，省级财政对经济薄弱地区给予适当支持，以提高农村居民参保的积极性。完善新农保财政投入机制应结合省以下财政体制改革来考虑，明确省、市、县各级财政对新农保的出资责任。同时，中央财政可按照各地经济和社会发展水平的不同对新农保的保费补贴予以部分分担，尤其是对特别贫困的地区给予特别的财政补助，以增强地方政府的补贴能力。

(四)建立和完善新农保基金科学化和精细化的管理体制。健全和完善新农保基金的管理体制，加强经办机构队伍建设，解决“有人做、谁来做”的问题;也要提高经办机构管理服务能力，解决“怎么做”的问题。同时，对新农保资金尤其是财政补贴资金实行精细化管理，将新农保补贴资金纳入各级财政预算，建立相应的新农保财政专项补贴资金的归集、拨付和分配机制，确保各级财政资金及时到位，并能足额发放到农民手上或进入农民的养老金个人账户，同时对新农保基金进行有效的监督和监测，切实保障财政补贴资金的流向和管理。

(五)将新农保基金的保值增值放在首要位置，建立科学的投资管理体制，实现多元化投资运营。实行新农保基金的行政管理和投资运营管理的分离，由县级社会保险经办机构负责新农保中个人账户的建立和日常管理，同时，将个人账户基金的投资管理权委托给省级社会保险经办机构。将农村个人账户基金纳入城镇个人账户基金的投资管理体制中，由外部的投资管理人进行市场化运营，以获得相对较高的收益率。此外，国家应该针对新农保基金发放一部分特别国债，通过特别的利率机制，帮助新农保基金实行保值增值。

［1］刘昌平、邓大松、殷宝明:《“乡-城”人口迁移对中国城乡人口老龄化及养老保障的影响分析》，载《经济评论》，2008(6)。

［2］何文炯、金皓、尹海鹏:《农村社会养老保险:进与退》，载《浙江大学学报》，2001(3)。

［3］龚文君:《对中国农村独生子女父母养老保险问题的研究》，载《黑河学刊》，2006(5)。

［4］张朝华:《农户参加新农保的意愿及其影响因素》，载《农业技术经济》，2010(6)。

［5］邓大松、薛惠元:《新型农村社会养老保险制度推行中的难点分析——兼析个人、集体和政府的筹资能力》，载《经济体制改革》，2010(1)。

［6］毕红霞、薛兴利:《财政支持农村社保的差异性及其有限责任》，载《改革》，2011(2)。

［7］邓大松、薛惠元:《新型农村社会养老保险制度推行中的难点分析——兼析个人、集体和政府的筹资能力》，载《经济体制改革》，2010(1)。

［8］唐钧:《新农保的“软肋”》，载《中国社会保障》，2009(11)。