2012年英国强制性第二支柱养老金改革及其对中国的启示*

王雯 李珍

(中国人民大学公共管理学院，北京，100872)

英国自1908年颁布养老金法案，已经历经了100多年的发展历史，尤其是1948年英国建成福利国家后，经过20世纪50-60年代经济繁荣期，公共养老金制度得到极大的发展。自1979年以来，英国不断进行减少公共养老金并增加私人部门养老金的改革。私有化改革引起了许多问题，过去的30年间又不断通过补丁式的改革进行修补。到本世纪初呈现的问题是，公共养老金制度极其繁杂且保障水平低，职业养老金覆盖率低，老年收入制度非常脆弱。

2005年英国养老金委员会发布了一揽子改革建议，其主要内容一是简化公共养老金(State Pension)，提供非缴费型普遍覆盖的第一支柱基本养老金(Universal Basic State Pension);二是将现行的非强制性的职业养老金改造成强制性的职业年金计划，强化第二支柱的作用。该计划通过全部雇员“自动注册”参加一项高质量的雇主养老金计划或者一项新设立的国家养老金储蓄计划(National Pension Savings Scheme，以下简称NPS)，为个人退休后收入进行储蓄。2006年英国就业和养老金部发布《退休保障:建立新的养老金体系》的白皮书，(Security in retirement:towards a new pensions system)，吸收了养老金委员会建立NPS的建议，主张实施“自动注册”的职业养老金计划。2012年10月起该计划开始实施。

一、英国养老金制度的现状及主要问题

英国的养老金制度由国家养老金、职业养老金和个人自愿性储蓄养老金三大支柱构成。第一支柱主要包括两部分，第一部分是对全体符合条件的纳税人提供的国家基本养老金(Basic State Pension，BSP)，第二部分是对雇员提供的与收入相关联的国家第二养老金(State Second Pension，S2P)，两者都采取现收现付制。职业养老金是由公私部门雇主为雇员提供的养老金计划，包括待遇确定型、缴费确定型和混合型三种类型。目前大多数公司都是采取的缴费确定型。个人自愿性储蓄养老金是个人在市场上选择购买的养老金产品。

英国是最早建立养老金制度的国家之一。在20世纪50-60年代，由于经济的持续繁荣，公共年金得到了长足的发展。除了普惠的国家基本养老金，还建立了收入关联的国家第二养老金。虽然有少量的职业年金，但公共年金是居民老年收入的主要来源。1979年，撒切尔夫人在英国实施私有化改革，其中的内容之一就是将国家第二养老金(S2P)私有化，鼓励雇员从该制度中退出，加入到企业年金计划。当时的企业年金计划多半是待遇确定型(DB计划)，当人口老龄化加剧时，企业发现DB计划的风险会由企业承担，便进一步将风险向个人转移，越来越多的企业转身缴费确定型计划(DC计划)，即个人账户计划。在DC计划下，许多人退休收入不足，英国政府又开始实施各种打补丁的计划。总体来说，自1979年国家第二养老金制度改革后的今天，英国的养老金制度越来越碎片化;退休收入下降;私人部门养老金制度越来越重要。

澳大利亚金融研究中心(ACFS)从适当性、可持续性、整体性三方面建立指标对全球18个国家退休收入体系进行评估，英国等级为C+，处于中间水平。［1］Scottish Widows 2012年的《英国养老金报告》显示，2012年英国养老金的各项关键指标较上一年度有所恶化，综合指数为8年以来的最低水平。报告显示英国人口为退休进行准备的程度在下降，其主要原因在于以DB型养老金计划作为退休收入主要来源的人口比例下降了6%。(从33%下降到27%)为退休做好充分准备的比例由51%下降到46%，没有为退休进行任何储蓄的比例从20%上升到22%。［2］具体看，英国养老金制度主要存在以下问题:

首先，公共养老金(BSP，S2P)替代率低，可及性差。(见表1)虽然在总养老金替代率水平上，英国高于OECD国家的平均水平，但是公共养老金替代率比较低，具有平均工资水平的男性退休者得到的公共养老金仅为个人工资的31.9%，低于OECD平均水平10个百分点。另一方面，由于条件严苛，仍有相当一部分人群无法获得公共养老金。2010年有19%的工作年龄人口不符合领取BSP的条件，有28%的工作年龄人口不满足领取S2P的条件。［3］英国全部养老金的替代率较高主要得益于自愿性个人养老储蓄计划的替代率较高。值得注意的是，在养老金的各个组成部分中，公共养老金所起的作用最为基础，最有可能提供再分配。由于强制性的私人养老金和自愿性DC计划很大程度上取决于雇员收入多少和雇主的规模大小，实际上第二支柱和第三支柱的覆盖率远远小于第一支柱。也就是说，即使自愿性的储蓄计划能够提供超过35%的替代率，对于一些低收入者仍然是可望而不可即。

其次，私人养老金覆盖率低。2009年英国工作年龄人口中(16-64岁)职业养老金的覆盖率49%，个人养老金的覆盖率仅为18%。［4］私人养老金计划(包括职业养老金和个人养老金)在不同年龄组、不同收入组人群中的覆盖率显示，收入与私人养老金覆盖率呈正相关关系，收入越高，私人养老金的覆盖率越高，最高收入组的覆盖率为80.5%，而最低收入组的覆盖率仅为15.3%。在不同年龄的人群中，45-54岁人群享有最高的覆盖率，为62.1%，35-44岁年龄组和55-64岁年龄组紧随其后，覆盖率为56.8%和55.3%。16-24岁年龄组享有私人养老金计划的比例最低，为11.9%。［5］总之，私人养老金不仅在全部工作年龄人口上的覆盖率低，而且在不同年龄、不同收入的人群中分布不均。高收入者和中老年人享有更高的覆盖率，而低收入者和年轻人则很少参加。

第三，私人养老金参保率下降且易受经济波动影响。不管是从国家第二养老金制度退出并加入到职业年金计划，或者是原来就参加了职业年金计划的参保人，其活跃参与人数(即持续缴费人数，不包括退休人口和暂停缴费人口)呈现明显的下滑趋势，由2000年的570万人下降到2011年的290万人。而这一指标在没有退出国家第二养老金制度的人口中则较为稳定，在2000年、2008年和2011年分别为440万人、540万人和530万人。而在职业养老金中，选择DC型计划的远远多于选择DB型计划的，而且雇主规模越小，越倾向于选择DC型计划。相对于DB计划而言，DC计划更容易受到市场波动，并且缴费率更低，个人承担更多的养老责任和风险。就职业养老金和私人养老金的绝对数量看养老金的高低差距较大，2010/11年领取的职业养老金的平均值是每周189英镑，但中位值为119英镑，类似地，个人自愿性养老金的平均值是97英镑，中位值仅为 39 英镑。［6］

总之，在公共养老金作用越来越小，职业养老金覆盖率低且不均衡的情况下，私人部门的雇员，尤其是低收入者和年轻雇员难以从第二支柱、第三支柱中获得有效的养老保障。

二、“强制性”第二支柱改革的主要内容

基于对上述问题的认识，英国的改革方面不再是一个打补丁的改革，而是一个顶层设计的方案。改革的主要内容是简化公共养老金并强制实施职业年金，提高职业年金的覆盖率和保障水平。简化公共养老金的主要内容是将先前基于收入调查的零支柱、普惠性质的国家养老金、收入关联的国家第二养老金以及其他种种的补丁式制度取消，建立单一的国家基本养老金，养老金的保障水平高于最低收入水平。所有就业人口都需要参加这一制度。在此基础上，自2012年10月起，到2017年为止，实施“自动注册”的退休储蓄计划，(Auto-enrolment retirement savings scheme)，以督促就业者为退休进行养老储蓄，其实质是“强制性”第二支柱。根据英国就业和和养老金部的估计，近1100万雇员将自动注册参加一项职业养老金计划。在OECD国家中，这种自动注册制度最早由新西兰在2007年以KiwiSaver的方式引入，在提高新就业群体养老金覆盖面方面发挥了重要作用，退出率仅为20%。［7］此项改革的要点包括以下内容:

(一)广泛的改革对象

此项自动注册的退休储蓄计划属于职业养老金的一种，是由雇主实施的旨在增加为退休准备的个人储蓄的制度安排。凡是符合以下条件的雇员将被自动注册加入此项职业养老金:

(1)没有参加某项合格的职业养老金计划(合格的养老金计划可以是达到最低缴费标准的DC计划，也可以使符合一定条件的DB计划或者混合计划);

(2)年龄在22岁到领取国家养老金的年龄之间;

(3)年收入在8105英镑以上(2012年标准);①2012年上半年英国家庭平均可支配收入为7370英镑(剔除了物价影响)。资料来源:英国国家统计局2012年第二季度报告(The Economic Position of households-Q2 2012)

(4)在英国就业或者英国为其就业的主要国家。

该项政策将首先在大型雇主中实施，接下来的6年中逐步扩大到中小雇主。此项职业养老金计划也可以称为公司养老金或工作养老金。对于不符合上述自动注册条件的雇员，如果愿意加入这一计划，可以向雇主申请，雇主则必须接受。

(二)有弹性的强制性

在实行职业养老金计划的国家中，有的国家采取强制性，如澳大利亚和智利;有的国家采取半强制性，由全国范围或者行业范围内的集体谈判决定，如丹麦和荷兰;还有的国家则采取自愿形式。英国历来有自由主义的传统，因此职业养老金计划没有采取强制的形式。此次自动注册的职业养老金改革在这方面实现了重大突破。这种自动注册的方式在本质上属于有弹性的强制性，体现在以下两个方面:

第一，强制性是针对雇主而言的，雇员享有一定程度的弹性。根据法案规定，符合条件的雇主必须按时为没有参加某项合格的养老金计划的全部雇员提供合格的职业养老金，并为其缴费。而雇员则有权利选择退出。如果雇员在自动注册成为职业养老金成员后的1个月内退出，将可以得到自己缴费的返还。

第二，在落实改革措施方面具有强制性，但是具体实施时间上具有弹性。在接到了养老金管理者关于何时“自动注册”职业养老金计划的通知后，雇主可以选择推迟实施时间，最长不超过3个月。一旦决定推迟，雇主必须书面通知雇员。雇主也可以对那些刚刚符合资格条件的雇员应用3个月的推迟期间。

第三，“自动注册”具有强制性，但对雇员退出或者加入的管理具有弹性。雇员可以选择退出这项计划，退出计划之后的雇员还会定期地被重新注册(通常为每3年一次)，如果雇员仍然不愿留在此项计划中，还可以选择退出。退出后的雇员可以选择再次加入(每12个月有一次重新加入的机会)。鼓励雇员保留在此计划中的激励因素是雇主的缴费和税收优惠。定期重新注册是为了督促个人养成储蓄的习惯，为退休后的收入提前做好准备。

(三)先易后难，逐步实施

这项政策将根据雇员所在的企业规模的大小逐次实施。由企业规模大的雇主开始，逐渐推行到企业规模小的雇主，遵循了先易后难的原则。其中，雇员在250人以上的大雇主将在2012年10月-2014年2月期间实施“自动注册”职业养老金计划;雇员在50到249人的中型雇主将从2014年4月开始，到2015年4月完成“自动注册”职业养老金计划;雇员在49人以下的小型雇主将在2017年5月-2018年2月期间完成“自动注册”职业养老金计划。

此外，对于2012年4月之后新成立的雇主(无论其规模大小)，他们参加这一计划的时间为2017年5月-2018年2月。

目前已有DB计划或者DB+DC混合计划职业养老金的雇主，到2017年9月30日之前也需要加入“自动注册”职业养老金计划，在养老金管理者处进行登记，接受管理。

这样，无论企业规模的大小、无论是老企业还是2012年4月以后建立的企业，无论此前是否有无为雇员提供职业养老金计划，预期到2018年，所有的雇员都会被强制参加统一管理的职业养老金制度。

(四)雇主、雇员共同缴费，政府提供一定税收优惠

此项职业养老金大部分为DC方案或者是货币购买方案。这就意味着全部的缴费都将用于投资，直到雇员退休。退休时可得到的养老金取决于缴费的多少和投资收益。政府设定了选择DC方案的最低缴费额，这一限额从低水平起步，逐年提高。雇员如果愿意在最小缴费比例之上增加缴费也是可以的。缴费基数为雇员收入超过5564英镑，不足42475英镑的部分(2012年数据)。

表1 全部缴费额用于DC方案的最小缴费比例(含雇员缴费、雇主缴费及税收优惠)

那些“自动注册”DB方案或者混合方案职业养老金的雇员所得到的养老金取决于参加职业养老金方案的年数，工资收入等一系列因素。大部分的职业养老金计划下(无论是DC还是DB)，雇员都可以在退休时取得养老金的部分免税。

(五)管理与指导并重，将服务融入改革

这项改革在英国养老金发展史上首次强制雇主为有资格的雇员建立职业养老金计划并承担雇主部分的缴费，具有里程碑的意义。虽然能帮助雇员提高养老储蓄，缓解养老金不足的压力，但是对于从未实行过职业养老金的雇主来说可谓难度不小。为了落实改革措施，相关管理者在管理的同时加强必要指导。英国建立了养老金监管局(Pensions Regulator)负责监管雇主遵守该项法律，并且制定了相应的指导方案帮助雇主实施该计划。监管当局将依据企业规模的大小，在某个雇主将“自动注册”职业养老金计划之前的12个月和3个月分别致信给对方，敦促企业实施职业养老金计划;同时，通过大众传媒进行宣传提高雇主的责任意识;此外，还在网站上提供详细的指南和互动工具，向雇主和雇员提供有效指导。监管当局还要求雇主及时以书面方式告知将被自动注册加入职业养老金的雇员，使其充分了解该项政策的内容。

(六)建立国家职业储蓄信托NEST，辅助计划的实施

为了配合强制性职业养老金的实施，英国在2011年成立了由政府运营的低成本的国家职业储蓄信托(National Employment Savings Trust)。NEST是非营利的受托人，提供固定缴费型(DC)的养老金方案，负有为成员的最大利益服务的法定责任。英国的职业养老金管理市场是充分竞争的，雇主可以自由选择养老金计划的管理人，NEST的建立为职业养老金的管理提供了又一个选择。NEST具有以下显著特征:首先，对所有的雇主开放(具有公共服务的职责)，而其他的养老金管理人可能设置准入门槛;其次，其建立的经费通过政府贷款获得，需要归还本金及利息，通过成员管理费自筹资金并且管理费低，主要面向中低收入者;第三，有缴费上限，(2012年为4247英镑);第四，限制在不同养老金计划之间转移(除非在有限的特殊情况下);第五，NEST的运营受到政府一定程度的制约，并且通过就业和养老金部对议会负责。总的来看，NEST为个人进行退休储蓄提供了一个低管理成本的选择，是辅助强制性职业养老金实施的重要措施。

(七)对雇主行为的限制

为了保护雇员利益，法案还对雇主行为有所限制，防止雇主利用优势地位损害雇员利益。其内容包括以下三点:一是雇主不得鼓励雇员退出职业养老金;二是雇主不得在招聘期间鼓励雇员退出职业养老金或者暗示只有选择退出职业养老金才能被雇佣;三是雇主不得因为雇员留在职业养老金计划中而不公平地解雇员。

三、对强制性第二支柱改革的简要分析与评价

本次改革的实质是将原有的自愿性的第二支柱改变为强制性的第二支柱，以达到提高第二支柱养老金覆盖率的目的。但是这种“强制性”是有弹性的，属于自愿性和强制性的折中方案。在实施方式上，通过立法强制雇主在职业养老金计划中“自动注册”全部符合条件的雇员，同时赋予雇员的退出权利，既督促了雇主履行相应的责任，又保持了一定的灵活性，特别是赋予雇员极大的自由度，被视为替代“强制加入”的一个选择方案。在实行“自动注册”模式的国家中，新西兰的KiwiSaver计划显著地提高了覆盖率，在工作年龄人口中55%的人拥有职业养老金，是没有实施强制性职业养老金的OECD国家中覆盖率最高的。德国的Riester计划由于有国家直接补贴，明显吸引了低收入者加入这一计划，与其他的职业养老金相比更有优势。当然，这种“自动注册”模式下职业养老金的覆盖率与实行强制性或者半强制性职业养老金的国家相比(70%以上)仍然有一定的差距。［8］

此次改革刚刚实施几个月，对其效果进行有效评估为时尚早，但仍不妨碍对其进行简要评价。首先，改革进行较为平稳，没有遇到大规模的罢工、示威等反抗行为。这一方面是因为此项改革从决定到实施已有4年时间，给予民众充分的时间来了解和接受。2012年3月进行的一项调查显示，39%的受访者了解自动注册这项改革内容，主要渠道是媒体。在未参加养老金计划的受访者中，近六成(58%)不打算在自动注册后退出，16%的人计划退出，其余26%的人尚未决定;［9］另一方面是因为此项改革不同于提高退休年龄、削减养老金水平等直接影响退休者待遇的改革，虽然“自动注册”在一定程度上增强了强制性，这种强制性是有弹性的，对个人自由的侵犯并不严重。

其次，增强第二支柱的强制性，从个人角度增加了对其退休后收入的保障来源，也为进一步缩小政府责任提供了空间。政府对此次改革充满信心，希望促进英国养老储蓄资产出现“革命性”的变化。但是，其实际效果还需等待时间检验。强制性储蓄对总养老储蓄的影响一直没有统一的结论。改革对雇主的影响大于对雇员的影响。由于雇主比雇员承担更多的强制性，因此雇主承担了较大的养老责任，尤其是对小规模雇主而言更是如此。虽然法案对雇主行为做出了一定的限制，但仍然难以避免雇主的相机抉择行为。比如，降低工资或减缓工资上升速度，提高产品的价格，或者压低利润等等。一旦雇主负担的缴费超过了其负担能力，结果要么是破产，要么就是转嫁成本。好在改革缓步实施，给小规模雇主预留了数年的时间。

四、英国强制性第二支柱改革对中国的启示

虽然英国第二支柱改革的才刚开始，但从改革的初衷、改革的内容及其实施的方法对中国还是具有一定的借鉴意义的。

第一，中国需要养老金制度的顶层设计。在基本养老保险金水平不断下降的情况下，我们需要强化职业养老金制度的建设。英国的第二支柱改革方案是养老金制度顶层设计方案的一部分。前面提到过，英国养老金制度体系在数10年的私有化改革后，越来越繁杂低效，［10］同时覆盖率和替代率都在下降。2010年英国养老金替代率为31%，在34个OECD国家几乎是最低的。同时英国的第二支柱覆盖率过低。为了弥补养老金的不足，英国才采取实施强制性第二支柱的措施。

中国也面临类似的问题，即公共养老金保障不足和企业(职业年金)发展不足并存的问题。从退休金制度转型而来的城镇职工基本养老保险的养老金对社会平均工资的替代率，从1997年的78%逐年快速下降，到2011年只有44%。养老金收入已经低于城镇人口平均收入。按照制度敲定的参保和计发办法，社会养老金的替代水平下降具有不可逆转的倾向。即使未来基本养老保险制度在退休年龄、领取的资格等方面进行改革，也不会对已然下降了的养老金替代率产生正面影响。

按照中国制度的设计，养老保险是以基本养老保险为主，职业年金为辅的多层次的老年收入保障体制。但事实上企业(职业)年金制度发展缓慢，2011年底参加企业年金制度的人口为1577万，只占参加基本养老保险制度2.8亿人口的0.56%，更是只占城镇就业人口3.6亿的0.44%。基本养老保险金替代水平快速下降是人们猝不及防的，第二支柱的建设又没有跟上，这一事实带来了两个问题:一是养老收入不足;二是人们普遍焦虑。中国目前的情况是，劳动力供求关系正由买方市场向结构性卖方市场转变，一部分企业的劳动生产率得到有效提高;同时公共部门退休金制度向基本养老保险制度并轨的改革开始胎动，发展企业年金的时间窗口已经打开。此时开始鼓励职业年金至少可以使有条件的用人单位和个人更多地建立个人养老储蓄，使多层次养老金制度向健康方向发展。如果政府通过税惠鼓励职业年金发展，会产生一定的累退作用并引起公平的损失，但更多的人能从第二支柱获得养老收入对养老金制度适当性、可持续性产生的正面效果又可能正面影响社会福利最大化，两相权衡，选择鼓励发展职业年金可能利大于弊。

第二，英国改革中的“弹性原则”和“渐进原则”值得学习。美国的企业年金以401K计划为最重要的私人养老金制度，401K也是具有弹性的，即雇主可以不缴费，但雇员必须缴费;英国的自动注册制度则相反，雇员可以不缴费，雇主必须缴费。同时，雇主的缴费率由低到高逐次提高。中国的企业年金制度规定，企业营利状况好才可建立企业年金，且雇主雇员需共同供款。这一规定可能阻止了许多潜在需求，因为企业和个人的行动意愿和能力未必总是一致的，企业没有意愿和能力为全体员工提供年金供款并不等于它的部分员工也这是这样;相反部分员工在某一段时间内没有意愿和能力向自己的企业年金账户供款并不等于他们的雇主同他们一样。如果我们可以结合英国的自动注册制度和401K的灵活性，并引入费率逐步提高的原则，允许有意愿、有能力的企业和员工建立养老储蓄账户，应该对中国的第二支柱的发展是有帮助的。

第三，改革过程中与公众的沟通非常重要。英国养老金制度一揽子改革过程中，先有公众的讨论后有改革的政策，政策实施过程重视政策的宣传，增强受益人对政策的理解，此外，还特别重视政策实施过程中的透明度，这些措施都会增加受益人对改革的支持，以保证改革的顺利实施。

［1］Deborah Ralston.Melbourne Mercer Global Pension Index2012.Australia:Australian Centre for Financial Studies，2012

［2］［9］Toby Strauss.The Scottish Widows UK Pensions Report(Eighth annual report).UK:The Scottish Widows，2012

［3］［6］［7］［8］Pension Facts 2012.UK:Pensions Policy Institute，2012

［4］Pensions at a Glance 2011:Retirement-income systems in OECD and G20 countries.France:OECD，2011

［5］OECD Pension Outlook 2012 Media brief.France:OECD，2012

［10］李珍、王海东:《英国养老金私有化改革的历程与评价》，载《保险研究》，2011(2)。