国际河流对国家安全的影响

王志坚，何其二

(1.河海大学法学院，江苏 南京 210098;2.南京陆军指挥学院军队政工系，江苏 南京 210045)

国际河流是由于自然的联系构成一个单一的整体，并且流入同一终点的地表水和地下水系统。国际河流形态包括涉及不同国家同一水道中相互关联的河流(干流和支流)、湖泊、含水层、冰川、蓄水池和运河。在统计意义上相当于国际流域，在水管理意义上相当于流域淡水资源［1］。国际河流伴随着流域国家的发展进程，对流域国家影响举足轻重。特别是在目前城市化、工业化进程加速的情况下，对国际河流的可持续利用问题，已成为国际河流流域国确定其社会经济发展目标的先决条件。国际河流安全是流域国家安全的重要组成部分，不但影响着流域国家的地缘政治格局，而且对流域国家国内政局的稳定以及经济和社会安全产生着重大影响。流域国家的相互依赖性决定国际流域合作是解决国际河流争端的最佳途径，也是实现国家安全和流域地区安全的重要基础。

1 国家安全视角下的国际河流问题

国家安全是指一个国家政治、经济等方面相对稳定、完整和没有威胁、恐惧的状态，以及维持这种状态的能力，主要包括“保持国家的统一和领土完整，维持其与世界其他国家和地区的必要的经济联系，防止外来力量对其制度和统治进行破坏，以及对它的边界进行控制”［2］。它具有历史性、多维性或综合性(国家安全包括政治、经济、军事、外交等方面)、相对性(国家安全因时间、地点、对象、条件而异)、二元性(国家安全含有主、客观两方面的内容)、层次性(国家安全是国际关系中一系列安全概念的关键环节)等特征。影响国家安全的因素既有现实的，也有潜在的。

一般情况下，战略家习惯用传统的观点来研究国家安全。考察一下过去两个世纪里经典战略家的著作，可以发现他们所关注的基本问题具有相当强的稳定性［3］。“国家总是把军事安全放在优先地位，以防止对其生存形成的种种威胁”［4］。即国家安全主要是军事问题，尽管与经济、政治领域存在着一定程度的相互联系、相互依赖、相互制约的关系，但是它们之间存在着较为清晰的界限，具有相对的独立性。

然而，随着国际关系的发展，安全日益超出纯粹军事领域而向其他领域扩展。“安全增加了新内容。国家的生存安全一般具有了保障，多数国家的人民除生存外在其他方面也希望感到安全。除了保证国家疆界范围内的有形存在外，大多数现代国家安全政策还要确保经济繁荣、民族自治以及政治稳定”［4］。国家安全利益的内涵与外延不断扩大，安全问题显著增多，并越来越复杂化。传统的安全观念及安全战略已显示出其狭隘的一面，需要进行更新才能适应新的历史时期国际经济政治发展的大趋势。

国际河流对地区安全的影响属于非传统安全领域。非传统安全问题是除军事、政治和外交冲突以外的其他对主权国家及人类整体生存与发展构成威胁的因素。与传统安全相比，非传统安全在内涵方面向横向扩展，突破了原有的军事安全框架，扩大到经济、文化、科技、社会和环境等各个领域的综合性安全。国际河流安全也是流域地区内的国际安全问题，一条国际河流最少涉及两国的国家利益，有的国际河流则有若干个流域国，所以有关国际河流的问题，绝不是某一国国内的问题［5］。国际河流安全问题具有如下的特征:①跨国性，某个国家存在的个别问题，发展下去可能对别国乃至地区安全发生影响，甚至是某些地区流域国共同的问题;②解决起来难度大，很难通过采取单一手段来处理，需要综合运用政治、经济、外交、法律、科技等多种方式来解决，并根据实际，采取形式多样、逐步推进的合作方式;③它可以和其他问题相互影响，相互交织，并进而呈现放大效应;④国际河流问题对国家安全的影响表现为一种较为长期、潜在积累的方式，它的表现不像传统安全那样直接、有紧迫感(如军事冲突、外来入侵等);⑤国际河流问题如果长期得不到有效解决或者缓解，可能引发武装冲突。

2 国际河流对流域国家安全的影响

2.1 政治安全方面

有关国际河流的争端会改变流域国的地缘政治地位、流域国之间的关系，对国家政治安全造成很大的影响。国家政治安全是指国家主权、领土、政权、政治制度、意识形态等方面免受各种侵袭、干扰、威胁和危害的状态。在现实生活中，很多国际国内冲突是由国际河流引起的，如1947—1960年印度、巴基斯坦因为印度河水分配与利用以及把河水用于军事、政治目的问题，1978至20世纪末埃及、埃塞俄比亚、苏丹为尼罗河水资源开发及政治利用而产生的国际国内问题等等［6］。

国际河流的利用甚至会引发领土现状的变动。1977年，匈牙利与原捷克斯洛伐克签订了《关于盖巴斯科夫—拉基玛洛堰坝系统建设和运营的条约》，规定两国以共同投资的模式在各自领土内的多瑙河河段开展大坝建设项目，目标是实现多瑙河“布拉迪斯拉发—布达佩斯”河段水资源的充分利用，推动双方在水资源、水能、航运、农业和其他经济产业方面的发展。但1989年匈牙利以该工程可能产生不能预见的损害为由拒绝按1977年条约在自己领土内进行大坝建设。1991年条约的继承者斯洛伐克决定在自己领土内单方面建设大坝并分流多瑙河水。该工程实施后，多瑙河80% ～90%的水被引入斯洛伐克境内水渠供其电站发电，导致河道内的多瑙河天然河道水位大幅下降，造成两国30 km界河边境线产生变化，从而影响到地区安全和稳定。而在一些边界不稳定地区，情况更是如此。

国际河流争端往往和其他的因素结合在一起，因而比单纯的水资源冲突更为复杂，解决起来也更加困难。对于流域国来说，国际河流不但关乎淡水资源，还额外附带着其他的利益。约旦河冲突就是如此。约旦河对以色列、叙利亚等流域国的生存至关重要。1948—1980年，以色列的耕地面积从2.67万hm2增加到7.33万hm2，其中至少一半以上的耕地需要浇灌。据估计，到21世纪上半叶，以色列居民用水量将从1992年的4.3亿m3增加到6.3亿m3。同时，约旦和叙利亚也都严重依赖约旦河系的水资源，由于以色列大量使用约旦河和太巴列湖的水，太巴列湖以南的约旦河水受到严重污染，导致国内部分地区动荡。此外，以色列每年从雅穆克河引走约l亿m3的水，使约、叙联合修建的“团结坝”拦不到水，加上以色列在黎巴嫩南部肆意掠夺水资源，使阿以矛盾更加尖锐。但以色列长期顽固占领戈兰高地和黎巴嫩南部并不仅仅是为了保证自己的水源以维护国家的经济利益，还因为戈兰高地对以色列有着重要的军事战略意义，阿以双方谁占领了高地就能确保自己在军事上的有利地位。经济利益和军事利益相互交织，使冲突迟迟得不到解决。

国际河流不但改变流域国的地缘环境，在特殊情况下还可能是国家安全威胁的重要来源，成为国际政治斗争的筹码和手段，甚至有可能成为地缘政治冲突和战争的目标，影响到民族国家内部的稳定甚至政权的变更。在1991年海湾战争中，伊拉克、科威特两国的水坝和水利系统就曾成为交战双方的攻击目标，从而遭到严重损坏。海湾战争后，由于大部分输水、储水设施遭到破坏，伊拉克国内发生了严重水荒，如果土耳其减少底格里斯河流入伊拉克的水量，伊朗截住其境内的底格里斯河支流，将会大大增加对萨达姆政权的压力，虽然在现实中由于种种原因，两国没有这样做。

2.2 经济安全方面

经济安全是国家安全目标体系的有机组成部分，可以促进对国家整体安全的维护［7］。主权国家经济发展和经济利益处于不受内部或外部因素的破坏和威胁的状态，或者即使受到威胁也能保持经济利益不受重大损害就是经济安全。冷战结束后，在国际竞争中，经济因素的重要性日趋上升，国家经济安全涉及的领域越来越多，凡是对国家经济发展和整体经济利益有重大影响，且又面临较大的国内外不安全因素威胁的问题都属于国家经济安全领域。国际河流对国家经济上的重要性使其对国家经济安全有着相当大的影响。

a.国际河流影响着国家的能源安全。能源安全是在20世纪50年代以后出现的，它是国家经济安全的重要领域，在国家安全体系中占有重要的地位。1973年阿以战争引发的石油危机促使发达国家开始认识到能源安全的重要性。1974年，国际能源机构正式提出以稳定原油供应和价格为核心的能源安全概念［8］。现代意义上的能源安全是能源供应安全和能源使用安全的有机统一。水能作为可以再生的能源是能源安全领域的重要组成部分。只有在能源安全的基础上，国家安全才有保证［9］。

中亚五国独立20多年来，大多数的外国投资者都把精力集中在该地区的能源和矿物资源采掘行业，但目前该地区的水资源危机越来越严重。阿姆河流域的塔吉克斯坦下游几个用水国之间因水量分配问题存在着严重的矛盾，上下游国家争论的焦点在于，下游的国家希望上游国家能有规律地放水进行灌溉，并且认为水不是商品，而石油和天然气则不一样。随着石油、天然气和煤矿的价格逐年上涨，上游国为了避免支付日益昂贵的能源进口费，开始在夏季和春季蓄水，以提高冬季的发电能力，保障本国的能源供应和安全。

b.国际河流影响着国家的粮食安全。近几年粮食供求趋紧，粮食安全问题再次成为人们关注的焦点。粮食安全是保证任何人在任何时候都能得到生存与健康所需要的足够食品，其最终目标是确保所有的人在任何时候能买得到又买得起所需要的基本食品。对于一个国家而言，粮食供给来源只有两个:一是本国生产;二是国外进口以弥补国内粮食产需缺口。从这个意义上看，国家粮食安全，说到底就是一个国家的粮食在多大程度上达到自给，粮食供应的对外依赖程度有多大，粮食进口规模多大才是“适度”的问题。

影响粮食安全的因素很多，比如耕地的多少、生态环境、种植结构、水资源以及人口等等，其中水资源的影响近些年来尤为突出。如果说石油是“工业的血液”，那么农业的血液便是水。在可用的水资源中，国际河流中的淡水占了一半，在有些地区的比例甚至更高。在中东地区的河流都是国际河流，灌溉用水都来自这些河流。在20世纪60年代以来，阿拉伯产油国认识到了农业的重要性，在农业发展中投入巨资，希望实现粮食自给。除了土耳其以外，中东其他国家的农业生产条件极差，但为了减少对进口粮食的依赖，确保经济上的独立，中东绝大多数国家都把发展农业置于国家战略的首位。该地区的耕地大都需要浇灌，消耗了大量的淡水。据估计，农业用水占中东年均用水量的70%以上，这一比例在部分国家更高:如以色列为75%，沙特阿拉伯和埃及高达90%。为了保证农业生产，阿拉伯国家政府不得不为农业用水提供大量财政补贴，约旦农业用水价格为每m3约3美分，但成本为35美分，埃及每年仅补贴农业用水就得花费50亿～100亿美元。由于中东国家对农业生产的高度重视，使流域地区各国在这方面的矛盾日趋激烈。

2.3 环境安全方面

环境安全是人类社会经济活动对自然资源超常利用或排污纳垢对生态环境破坏所造成的环境安全问题。1987年，世界环境与发展委员会在《我们共同未来》研究报告中首次使用了“环境安全”的概念［10］。国际河流的污染问题已经对个人、社会、国家的切身利益和自然环境造成了严重威胁，有些地方甚至已经引发了生态危机，影响到国家社会经济的可持续发展。

位于中亚的咸海，曾是世界第四大内陆湖泊，由发源于天山山脉的锡尔河和发源于帕米尔高原的阿姆河输水。1960年之前，咸海入湖流量平均每年560亿m3，水面面积6.6万km2，水体总量1万亿m3。但是由于前苏联对咸海的不合理使用和过度开发，咸海流域的生态环境遭受了毁灭性的破坏。据实际观测，从1971～1975年，锡尔河、阿姆河入湖水量分别为每年53亿m3、212亿m3，而从1976～1980年，水量下降为每年10亿 m3、110亿m3。1981～1990年，锡尔河、阿姆河的入湖水量总计仅为每年70亿m3，水域面积从6.6万km2缩小到3.7万km2，海岸线后退150km。由于远距离引水，大规模开垦，不适当灌溉，过度使用化肥、农药等，使这一地区的生态环境遭到严重的破坏，带来了令人难以想象的巨大的生态灾难。

3 国际河流合作有利于维护和拓展流域国家利益、促进地区安全

虽然流域国家在地缘政治和环境方面存在的差异使流域国家在国际河流上追求的利益并不完全一致(例如上游国对国际河流的利用一般以非消耗性利用(如发电)为主，下游国则主要是消耗性利用)，但流域国家的利益目标上也有共同点，那就是希望流域地区稳定，以维护国家安全环境和经济发展环境。为了实现这个目标，流域国之间都希望自己的目标在不影响地区安全的情况下通过相互协商与合作得以满足，如通过谈判解决水量控制问题、通过相互协作提高河流的有效利用，减少污染等途径，使自己的利益追求得以实现。因此，国家利益既是国际河流合作的重要推动力量，也是其主要目标。

国际河流合作还有利于打破地区安全困境，促进流域地区安全。冷战后国际现实已经发生了深刻的变化，布尔［11］30年前所设想的没有冷战的“更加地区化的世界体系”已经成为了现实。世界正日益成为“地区的世界”。国际安全的地理范围不断分化，统一的全球逻辑已经不复存在，地区安全的总和构成了整体意义上的世界安全，地区体系已经成为国际政治经济中有着相对的自主地位的结构层面，对世界安全发挥着独特的作用与影响。流域地区国家间通过合作而展开的良性互动，不但可以解决国际河流冲突，消除彼此间意识形态、宗教和民族、对国际河流认识等方面的差异，促进流域国家间更广泛更深入的经济合作，建立相互信任关系，使冲突国家从竞争对手转变为潜在的合作伙伴，而且还可能形成有效的可以消除未来潜在冲突的地区合作机制，建立起正常而有效的沟通渠道，促进地区在经济甚至政治层面上的展开合作，使地区进入一个结构稳定的进程。在这种安全进程之下，流域地区会形成有效的地区安全机制，最终呈现出了政治、经济与社会一体化的整体性特征。

［1］王志坚.国际河流法研究［M］.北京:法律出版社，2012.

［2］BROWN H.Thinking about national security［M］.Boulder:Westview Press，1983.

［3］［澳］克雷德·A.斯奈德.当代国家安全和战略［M］.徐纬地，译.长春:吉林人民出版社，2001.

［4］［美］约瑟夫·奈.美国定能领导世界吗［M］.何小东，译.北京:军事译文出版社，1992.

［5］邢鸿飞，王志坚.国际河流安全问题浅析［J］.水利发展研究，2010(2):27 －29.

［6］邢鸿飞，王志坚.国际河流与地区安全［J］.水利经济，2010，28(3):46 －48.

［7］聂富强.中国国家经济安全预警系统研究［M］.北京:中国统计出版社，2005.

［8］陆忠伟.非传统安全论［M］.北京:时事出版社，2003.

［9］王家枢.矿产资源与国家安全［M］.北京:地质出版社，2000.

［10］联合国环境与发展委员会.我们共同的未来［M］.王之佳，柯金良，译.长春:吉林人民出版社，1997.

［11］BULL H.The anarchical society:a study of order in world politics［M］.Hampshire:Columbia University Press，1977.