我国政府监管机构改革：现状分析、模式选择及对策研究

石 涛

（上海行政学院，上海 200233）

国外发达国家的监管演化经验表明市场经济发育越成熟，越需要政府监管机构的存在(高世辑，2008)，监管的重要性正如OECD理事会所认为的那样：“本世纪监管型国家（regulatory state）的出现是发展现代工业文明必不可少的一步……监管帮助政府在保护广泛的经济和社会价值方面获得了巨大的收益”，“监管手段是OECD成员国政府所能运用的最重要工具之一，并且高质量监管对于政府的有效性而言至关重要”(高世辑，2008)。转型时期，对宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等四大职能的确定表明对政府职能范围的认识在宏观层面已经非常明确，但在实践中，政府对经济社会的管理往往因为宏观职能和微观监管之间缺乏有效的沟通桥梁而造成不同领域政府监管行为的越位、缺位甚至不作为。而政府监管机构的存在和发展则在很大程度上弥补了这种缺陷①，使政府制定的宏观政策意图能够很好地通过微观监管机构传导给经济社会，积极促进了经济社会的协调发展。对于中国这样一个长期通过命令控制式的方式来管理经济社会的国家而言，要想实现市场效率充分发挥、政府监管有度的目标，必须要选择一条适合本国国情的监管机构演化路径，通过建立基于公平监管基础上的专业监管机构，才能不断完善与经济发展阶段、基本政治制度、历史文化传统相匹配的社会主义市场经济基本制度体系（吴敬琏，2002）。

一、转型时期我国政府监管机构发展现状

一般来说，政府监管机构的发展程度与经济社会发展的实际情况有着紧密的联系，在一定程度上讲，监管机构的出现和持续改革是经济社会发展到一定阶段的产物。当前，我国政府监管机构大部分处于政府行政机构内部，随着政府机构改革的变化而变动。受到社会生产力发展不平衡的影响，被监管产业和其他被监管对象表现出多样性、多层次性，以及政监分离程度的不同，我国政府监管机构在职能构成方面相应呈现出多样性，在政监权力配置方面则呈现出多元化特征，从而监管机构在总体上表现为类型复杂，特点各异。对监管机构类型的研究，由于划分的角度不同②，从而分类也有所差异（Ogus，2002；肖兴志，2009；高世辑，2008；马英娟，2008）。 在转型时期，由于监管机构大部分依附于政府行政机构，从而随着政府机构持续改革而不断变化。根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，国务院现有27个组成部门，16个直属机构，17个直属事业单位，国务院部委管理的国家局有22个，国务院议事协调机构29个，4个办事机构，1个直属特设机构——国务院国资委，现有的监管机构相应分布在上述不同机构和部门中。我国在推进由计划经济向市场经济转轨、进而实现经济社会全面转型的过程中，一条明显的改革思路就是逐步实现政企分离、政资分离、政事分离和政监分离。为了使监管机构的类型能够清晰表现出来，我们分别把上述四类改革分为两组：一组改革是政企分离和政监分离，一组改革是政事分离和政监分离（王俊豪，2008）。前者可以实现对经济性监管机构分类，后者在很大程度上可以对社会性监管机构进行研究。在转型时期，社会性监管机构和经济性监管机构一起，共同成为现代监管型国家重要的基础性制度要件。

1.经济性监管机构

按照政企分开、政资分离、政事分离和政监分开的改革效应来看，政企分离和政监分离具有特殊地位，是改革顺利发展的重要微观基础和基本制度保障。因此，从政企和政监这两方面来深入研究经济性监管机构的类别具有独特价值。我们根据政企分离程度和政监分离程度的不同，可以将绝大部分经济性监管机构分为以下的四类：一是政企合一型、政监合一型的监管机构。比较有代表性的监管产业是铁路运输产业。在这一类型中，铁道部既是监管机构，也是行业政策制定机构，也是企业具体经营的载体；二是政企合一型、政监分离型监管机构。由于前者是计划经济的产物，后者是现代市场经济发展的必然要求，两者共存的可能性极小，从而政企合一和政监分离型监管机构尚不存在；三是政企分离型、政监合一型的监管机构。在现阶段，我国许多监管机构可以归为此类型，代表性的产业是电信产业，对应监管机构为国家工业和信息化部；四是政企分离、政监分离型的监管机构。代表性的监管产业是电力产业以及保险、证券、银行等行业，对应的监管机构是电监会、银监会、保监会和证监会。上述四种类型基本涵盖了目前所有的垄断产业，基本做到了全覆盖，但是就监管强度来讲，由于政企和政监分离程度不同，监管效率也各不相同。

经济性监管机构发展参差不齐，主要表现在监管独立性、监管权威性以及监管职能的范围等方面。对于政企分离、政监分离的监管机构，其监管独立性相对比较高，监管权力范围也比较明确，但法律地位的权威性相对不高。对以政企分离、政监合一的监管机构而言，这类监管机构伴随着经济发展而不断进行深化改革。当前，这种类型监管机构的存在具有普遍性。该类监管机构的独立性有所增强，权威性不断提高，监管目标随着经济的发展而不断调整，监管有效性在改革实践中不断增强。对于政企不分、政监不分的监管机构，监管的独立性较政企分离、政监分离的监管机构而言最弱，特别容易受到行政干预，但由于行政权力和监管权力重叠，从而监管效率相对较高，监管目标比较明确，但权威性因授权来源（有的监管机构是法律授权，有的监管机构是法规赋予监管权力）的不同表现出差异性。由于经济性监管机构的存在与经济发展密切相关，从而始终处于渐进性改革。

2.社会性监管机构

相对于经济性领域的监管机构改革进程而言，近年来频繁爆发的与食品、健康、环境和安全有关的重大恶性事件凸显出社会性监管机构改革步伐的相对滞后，进而以“倒逼”的方式推动社会性监管机构在机构设置、职能完善等方面迅速改进，以适应新形势。从目前来看，社会性监管机构主要包括以下几类：一是环境监管机构，其主要监管职能由环境保护部承担；二是安全生产监管机构，其目前的监管职能由国家安全生产监督管理总局承担；三是产品质量监管机构，其监管职能由国家质量监督检验检疫总局承担；四是食品药品方面的监管机构，目前主要是国家食品药品监督管理局作为具体监管机构，主要是对药品、医疗器械、化妆品和消费环节的食品安全履行监管职责。五是消费者权益保护监管机构，由于消费者消费的范围比较广，对消费者权益保护的监管功能主要分散在上述不同的监管机构，同时，全国性社会团体——中国消费者协会则对商品和服务进行社会监督，以保护消费者的合法权益。

社会性监管机构的出现和发展是经济发展到一定阶段的必然产物，这一点也被国外发达国家社会性监管机构的发展历程所证明。从当前主要的社会性监管机构的监管范围来看，不管是环境、安全还是健康都与民生的切身利益有着直接联系，并始终受到社会发展中出现的难点、热点和焦点的影响。从监管的独立性来看，大部分社会性监管机构被设置在行政机构中，与行政机构保持着或多或少的联系，甚至本身就是行政性机构，其不但承担着监管职能而且还承担着有关行业的政策制定职能。由于监管对象的复杂性，有的社会性监管机构如消费者协会，虽然是社会中介组织，但由于是法律直接授权进行监管，监管的公信力比较高。从监管权力的集中度来看，许多社会性监管机构的监管权力并不集中，而是根据一定的方式分散在不同的社会性监管机构中，比较典型的是食品监管，虽然从“田间”到“餐桌”的分散式监管方式在提高监管的专业性和针对性方面具有明显的优势，但是，也容易造成多头监管、重复监管，甚至在一些业务重叠领域或环节导致监管真空，造成监管资源分散、监管效率不高甚至监管失灵等消极后果。

二、我国政府监管机构改革进程中存在的主要问题

改革开放三十余年来，政企分离的任务基本完成，国资委的成立标志着政资分离取得重大进展，当前，随着事业单位改革的深入，政事分离有序推进，相比之下，政监分离的步伐相对滞后，并集中反映在监管机构本身。因此，有必要分析当前监管机构发展中面临的问题，为下一阶段监管机构改革提供参考。

1.监管机构设置重叠、监管主体多元繁杂

由于计划经济体制的弊端尚未完全消除，以及转型时期经济社会发展的复杂性，形成了中国经济社会领域中的监管机构设置的重叠、监管主体多元繁杂，并进一步导致了监管职能分散和重叠并存（陈虹，2007）。在众多监管机构中，既有综合性监管机构，如发改委、国家安全生产监督管理总局，还有分布在单一行业诸如证券、卫生、药品等的单一的监管机构。就综合性监管机构而言，由于被监管对象之间并没有很好地进行规划，关联性不强，规模效应并不显著。而单一的监管机构随着产业融合进程的加快、市场结构的变化而无法进行有效监管，如“三网融合”条件下的电信和广电的相关监管部门的改革问题。由于行政权力设置的影响，监管权力被分散在众多监管机构中，造成了监管机构的监管权力边界不清晰，监管的重叠和真空并存。现实中监管效率不高的多发区正是这些监管权力边界交叉和模糊的区域，“九个大盖帽管不好一头猪”就是这种情况的真实写照。监管权力的交叉和模糊一方面造成监管机构之间“各自为政”，从自身利益最大化出发来执行相关法律法规，引发不同的监管机构在处理问题时推诿、扯皮，提高了监管协调的社会成本；另一方面也造成监管行为的不透明、对监管结果预期的不确定等问题，并引发权力寻租等腐败现象发生。监管机构设置重叠、主体繁杂和职能扭曲反过来又扭曲了市场机制，引发社会混乱，因而提高了社会整体协调成本。

2.监管机构设置的随意性严重影响市场秩序的正常演化

为了及时有效处理市场经济发展中出现的各种经济社会问题，许多地方政府往往以“某某办公室”的名义设置各种临时性的监管机构，这些行为看似是为了更好地解决出现的问题，实则带来以下后果：一是临时性监管机构引发的政府和市场边界的错位（邹东升、田旭，2007）。转型时期监管机构体系建设尚不完善，各种监管工具的使用尚不规范，导致临时性监管机构在展开监管活动的时候往往倾向使用行政手段代替各种监管工具。虽然，行政手段的短期效果明显，但容易助长用行政力量解决市场问题的风气，更为严重的是，从长期来看则破坏了市场本身内在的纠错机制。二是临时性监管机构往往有转变成为准行政机构的倾向，从而引发了机构设置的恶性循环。一般来说，行政机构的政策职能和监管职能是由不同专业机构来承担，临时性的监管机构的随意设置，挤占了宝贵的行政资源和监管资源，扭曲了原本主导各类型机构的不同运行机制。这些临时性的监管机构一旦完成使命，很容易演变成新的（准）行政机构。对于其他领域出现的突发问题，往往又会设立新的临时性监管机构，进而出现机构设置的恶性循环。三是临时性监管机构极易造成市场秩序的混乱。由于临时性监管机构的人员往往是由行政机构人员抽调组建而成，对特定监管对象的认识往往存在潜意识的行政思维，使用手段更多倾向行政命令，从而不利于市场竞争秩序的稳定。

3.监管机构设置的规格低、权威性差

由于受到中国行政制度安排的制约，以及计划经济遗留的“条块分割”的行政管理方式的影响，大部分监管机构通常会参照同级行政机构或下属机构的行政级别进行设置，有的监管机构本身就是按照行政机构级别设置并内嵌到国家部委中来的，如国家食品药品监管局、国家能源局分别是放在国家卫生部和国家发展与改革委员会内，作为组成机构来管理；有的监管机构就是被监管对象的上级主管部门。由于政监分离的改革尚未彻底展开，造成许多监管机构本身与其发挥的重要作用在行政体系中有着明显的不匹配（金今花、周芹，2010），从而影响到监管机构履行监管职责的能力和效率。监管机构这种特殊的位置安排，造成了政府的宏观政策制定职能和微观领域的监管职能混淆在一起，引发行政职能和监管职能边界的模糊，导致行政权力替代监管职能来解决问题的行为。由于监管机构往往内嵌在行政机构内，从而在监管活动中经常受到行政部门的影响，进而引发权威性不足的问题。当前，法律法规制定的程序一般是以行政部门为起点，而行政部门为了争取本部门监管权力的最大化，在考虑执行法律的成本时，往往希望以条例和规章的形式来为监管机构提供授权，而不是以法律的形式来赋予监管机构法理依据，这就在很大程度上降低了监管机构的权威性。

4.监管机构的运行效率亟待提高

受到各方面因素的影响，监管机构的效率不高，主要表现为：一是因监管机构在履行监管职能方面透明度不高、程序制定不标准等引发的效率低下。长期以来，现行法律法规制定的程序在一定程度上相对封闭，被监管机构和被监管对象的意见无法得到充分重视，造成了监管相关方的利益诉求并没有在博弈中体现，监管执法程序的不透明则加重了被监管对象的预期成本。上述这些问题导致了监管机构无法充分实现预期目标，或者监管成本远超过监管收益。二是因监管机构的法理来源面临新的挑战引发的执法效率不高。目前，许多监管机构依照的法律法规无法适应新形势下经济社会发展的需要，有的法律甚至带有明显的计划经济色彩。实践发展的超前性与法律修订制定的滞后性的矛盾日益凸显，严重影响到监管机构执法效率，对监管机构的问责也无法有效展开，甚至造成对监管机构公信力的质疑。三是监管机构在人财物方面受到制约而影响其效率。在转型时期，监管机构的人员通常是由行政人员转变而来，行政人员的命令—控制式的执法方式无法适应社会化分工带来的专业化要求，影响到监管效率。由于监管机构的预算通常是按照行政机构的财政预算来拨付，与政监分离的原则不一致，容易受到行政当局的干预而无法充分发挥其作用。随着社会复杂化带来的信息不对称程度的加剧，被监管对象日益复杂化，需要收集大量的基础资料和研发基础工具等，但监管收益的外部性和成本专一性的矛盾造成了监管机构的激励机制不足，进而影响到监管效率。

三、转型时期政府监管机构演化的模式选择

转型时期我国政府监管机构改革模式的选择是市场经济发展到一定阶段对政府职能转变的内在要求，是市场经济条件下从传统的命令—控制式国家向现代监管型国家转变的必然选择。因此，监管机构改革模式的选择就成为政监分离取得成功的重要前提条件。由于我国经济社会转型的复杂性，监管机构演化模式的选择包含以下关键问题：

第一，转型时期需要单一性监管机构还是多元性的监管机构。从经济社会发展的实际情况来看，由于市场化程度和自然垄断强弱的差异，多元性的监管机构可能更加适合现阶段的经济社会发展的实际情况。多元性的监管机构既包括单一性监管机构又包括综合性监管机构，这些独立程度不等的多层次的监管机构构成了多元化的监管机构体系。由于生产力水平的多层次性，必然反映在构成生产关系、作为上层建筑的组成部分的监管机构的多元性上，从而建立多元化的监管机构制度体系就成为必然。

第二，现阶段我国监管机构模式的选择。根据国外监管机构发展的实践，建立独立的监管机构对于发挥监管的作用是最理想的，但受到我国特殊的中央集权的传统文化影响，以及改革的自上而下的特点，如果把监管机构置于行政体制之外，虽然独立性比较明显，但由于协调成本太高，自身的运行反而会受到更多行政部门的干扰，可能无法进行有效的监管活动。当然，如果按照行政机构的定位来设置监管机构，可能既违背了政监分离的大原则，也导致监管机构与行政机构过于接近而受到后者的强烈干扰。美国之所以有较多的独立监管机构，根本目标是推动市场在更大范围内发挥配置资源的基础性作用，而转型时期的改革也决定了不能走政监合一的回头路。因此，现实的选择就是把监管机构内设于国家行政体制框架内，但通过权威的法律授权以确保监管机构具有相对独立性。有关的研究也表明了从属性的监管机构比独立性的监管机构可能在行政、资金和人事等方面获得较多支持（Kenneth J.Meier，1980；Christopher G.Reddick，2003）。

第三，我国监管机构未来的演化路径问题。从国外监管机构的演变路径来看，监管机构始终随着经济社会发展实践而不断进行调整，一个总的方向是：从政监合一到政监分离，实行相对独立的监管机构模式是未来的发展方向（王俊豪，2008）。从经济性监管机构演化的方向来看，主要是沿着单一功能的监管机构向多功能监管机构转变，进而向具有较强独立性的综合性监管机构的路径演化。对于社会性监管机构而言，由于肩负着维护社会公平正义的使命，决定了不能像经济性监管机构那样通过向被监管对象收费来维持机构运转，现阶段为了更好地解决经费问题，社会性监管机构也可以采用从属于行政机构的模式，并随着法律制度的完善，社会性监管机构应逐步脱离行政体系，以确保公共利益得以公平实现。

第四，监管机构体系改革的路径。由于监管机构受到产业发展水平、市场竞争结构等因素影响，改革过程可能出现许多与实际情况不适应的地方，需要不断进行调整以提高监管质量。总结国外监管机构体系改革的顺序来看，需要逐步在三个层次上进行：第一层次是对某项监管内容进行修改，如监管的范围和原则随着竞争格局的改变而需要改变；第二层次是重构行业发展机制和监管框架，特别是竞争格局的改变需要重新界定监管领域，这一点在垄断产业尤为明显，同时，社会发展推动社会监管领域的范围不断调整；第三个层次是改进监管设计和加强监管改革的过程管理，以降低监管总成本（高世辑，2008）。从转型时期的情况来看，监管机构的改革顺序并不是依次进行，而是由于多问题并存，需要从上述三个层面立体推进才能适应不断变化的环境。

第五，监管机构的目标选择问题。建立监管机构的总目标是确保公共利益不受损害，社会福利得以持续提高。但是，结合当前的改革进度和制约因素，转型时期监管机构的目标设置在保持总体目标不变的前提下需要与改革的步骤和节奏相一致，并体现出监管机构改革的阶段性。因此，当前监管机构改革的目标应是不断增强监管机构的权威性，以确保各项监管政策得以顺利贯彻。第二步则是提高监管机构的专业性，不管是在专业配置、人员来源和治理结构等方面都要逐步体现出专业性，以适应日益复杂的经济社会环境。第三步是增加监管机构的独立性，逐步摆脱行政干预的影响，提高监管活动的效率。如果现在以增强独立性作为突破口，既不具有法律和组织方面的条件，还可能因改革阻力过大而延缓政监分离的改革步伐。

四、建立与市场经济发展相适应的监管机构的若干对策

考虑到转型时期推动监管机构建设的紧迫性、全局性和时代性，需要从以下方面采取措施加以推进。

1.创新监管机构的决策机制

从世界范围来看，监管机构建立的根本目标是维护公共利益，转型时期我国政府监管机构建立的目标也不能例外。为了确保监管机构的监管活动始终处在维护公共利益的轨道上，需要不断创新和完善监管决策机制。一般来讲，监管机构的决策机制主要是首长制和委员会制，目前的大部分监管机构都以个人负责制的决策机制为主导，监管机构的负责人制可以在转型初期确保政府决策意图在监管机构中得以贯彻执行，但随着改革的深入推进，监管机构的权力不断向监管负责人集中，从而发生权力垄断的可能性增大，不利于决策的公共导向。现实中一些监管机构出现的腐败事件证明了在改革深化时期需要在监管机构决策机制中引入委员会制。一个比较好的方法就是比照公司治理结构，建立监管机构委员会内部的相互制衡的治理结构，并对委员会委员的来源、薪酬、职责权限、任职资格、年限、任免和升迁以及回避事项等进行科学设计。为了确保监管委员会的治理结构能够符合公共利益的要求，需要对上述制度安排在法律上给予明确，防止主要行政领导的换届引发监管机构的波动和其他人为因素的干扰。

2.加强对监管主体的监管力度

没有监督的权力是危险的权力。对监管主体的监督主要从两个方面来强化：一方面是强化对监管机构的内部监督。为了更好地实现监管目标，需要在监管机构内部建立审计制度，根据决策委员会授权或者法律授权进行调查审计，这种审计由于内嵌在监管机构内部，可以保证随时发现问题，随时给予纠正。或者在监管机构内部进行的绩效考核中设置有关的预警指标，一旦发现有关指标接近或达到预警线，则立即启动自查自纠机制，防止公共利益受到威胁。另一方面是加强监管机构的外部监督机制。有关部门应强化对监管机构的月度财务报表和年度财务报表的审查，以便及时发现问题。公众和被监管的利益相关方如果发现监管机构在展开监管活动中有违规行为，则可以向上级主管部门或者司法机关提起诉讼。积极鼓励诸如消费者协会、舆论组织等各种社会力量参与监督活动。要把程序正义的原则放在突出的位置，让被监管对象能够在第一时间了解到最新的监管动态，以方便对监管人员的监督和评价。要不断完善听证会制度，特别是在听证人员来源的选择上一定要做到公开、公正和公平，防止“走过场”、“逢会必涨”等损害监管机构公信力的行为发生。

3.确保监管权力的有效配置

针对目前监管权力使用中存在的不规范、不透明以及监管权力的重复和分散等一系列问题，需要进一步在改革中推动监管权力的有效配置。第一，明确监管机构的权力来源。不管是立法机构赋予的监管权力还是政府有关部门授权，都需要明确对授权程序给予规范，防止出现随意性授权行为发生。第二，不管是经济性监管机构还是社会性监管机构，都需要明确既定时期内的权力范围，例如经济性监管机构的权力范围主要包括价格、数量、准入等，社会性监管机构的权力范围包括标准制定、实施流程等，避免监管权力边界的模糊不清。第三，把监管机构和其他行政机构的关系在有关的法律法规中明确厘清，使政府的宏观决策职能和微观监管职能“各行其位”，形成整体合力来推动经济社会发展。第四，监管机构和被监管对象之间，既存在法律上的监管和被监管的关系，同时也应该树立服务和被服务的理念。因此，需要把被监管对象的评价作为考核监管机构服务质量的重要指标之一，形成改善监管机构服务质量的持续外部推力。第五，针对有重叠和处于不同监管环节的监管机构而言，需要进一步增强监管机构之间的沟通协调能力，再造监管管理流程，避免监管领域出现真空地带从而影响到监管效率。

4.逐步增强监管机构的独立性

我国政府监管机构受到政治体制架构的制约，以及经济社会发展的不平衡性的影响，监管机构的独立性建设尚未深入推进。但是，监管机构本身的存在和功能的有效发挥必须要求监管机构具有与经济社会发展相适应的独立性（邢鸿飞、徐金海，2008）。首先，需要在法律上给予明确肯定监管机构的地位。例如，国家能源局的地位，既受到能源委员会的影响，也受到国家发展与改革委员会的制约，类似的还有国家药监局等，这些监管机构的地位与监管权力具有明显的不匹配性，需要在法律上给予充分明确。其次，按照功能归并的原则逐步对相关监管机构进行归类重整，实现监管职能的逐步统一，以克服职能交叉分散和重叠。要根据上述对转型时期监管机构演化的认识来逐步实现监管机构的调整，使单一功能的监管机构向综合性监管机构转变，为提高独立性奠定制度基础。再次，对监管机构相关委员会的任命，需要国务院批准，并报经人大同意；组成人员的更替需要与换届周期保持平衡，使委员会成员能够安心从事监管活动；监管机构的经费逐步实现单独列支，不纳入当年财政预算收支；监管机构所依据的并不是行政首长的行政命令或者其他的权威，只能是相关法律法规，在处理纠纷时，其他行政机构无法推翻监管机构作出的裁决，只能通过司法程序来实现诉讼。只有这样，监管机构才能够做到公正、公平，才能实现公共利益的目标，才能实现真正意义上的独立。

目前，我国已经建立多种不同类型的监管机构，受到我国特殊政治体制框架和经济社会发展的阶段性的影响，这些监管机构还称不上是严格意义上的监管机构。但是，可以肯定的是，这些监管机构本身正在培育现代监管型国家的萌芽，必将使政监分离的改革趋势成为历史潮流。

注释：

①当前国外发达国家正在进行以放松监管为主的改革，并希望在更大的程度上通过法院来实现经济社会目标，这就引发了是否法律代替监管，通过法院更好的效率来代替监管机构相对低效率的争议。研究表明，在中等程度的法律和秩序体制内，监管可能恰好有效，因为它对违法行为的处罚非常适中，并因此可以避免对司法的破坏行为。在这种体制下，监管的效率恰恰源自这样一个事实，责任体制下的处罚过高，因此在这种体制下司法会被破坏。简单但却可执行的监管体系与完善但却不可执行的责任体系相比更为有效。通过法庭解决纠纷的策略适用于一个具备高水平法律和秩序的国家。在极端相反的情况下，一个具备低水平法律和秩序的国家应该谨慎赋予官员们较多的权力来引导经济生活。参见爱德华·格莱泽安德烈·施莱弗：《监管型政府的崛起》，载吴敬琏：《比较》总第2期，中信出版社，2002年，第51-73页。

②Ogus（2002）据此把监管机构的类型划分为以下四类：一是机构属于（中央或地方）政府的一部分；二是半自治机构，即机构独立于政府之外，向政府负责，政府负责人事安排，以确保监管政策与政府宏观决策的一致性；三是独立于政府之外的产业自律性公共机构，依据法律，按照专业化导向来设置；四是独立于政府之外的自我监管机构。国内对监管机构的划分也基本上类似，例如，肖兴志（2003）根据监管机构与行政系统的权力关系将监管机构设置分为如下三类：一是独立的、权力集中型的监管机构；二是政府相关部门下设相对独立的监管机构；三是政府部门直接承担监管职能即政府部门与监管机构合一的监管模式。高世辑（2008）则把监管机构分为两大类：一类是监管机构是能够在政府内部协调监管政策的中央监督协调机构（central oversight body）；一类是按照公开、透明、专业、问责的原则以专业、独立为导向的监管机构。马英娟（2008）则在上述划分基础上进一步把独立监管机构分为独立于传统行政部门的监管机构和虽隶属于传统行政部门但具有独立监管权的监管机构这两类。

[1]高世辑.OECD国家监管改革历程和启示[A].吴敬琏.比较[C].中信出版社,2008，(3):98-105.

[2]《比较》编辑室.政府监管的未来与监管政府的未来[A].吴敬琏.比较[C].中信出版社,2004，(7):61-62.

[3]Ogus,Comparing regulatory systems:Institutions,Processes,and Legal Forms in Industrial Countries,CRC Working papers series.No.35.2002.

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[6]中华人民共和国政府网站http://www.gov.cn/.

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[8]陈虹.政府规制机构研究[J].理论月刊,2007(3):64-69.

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