“邻避冲突”理论及其对邻避型群体性事件治理的启示*

董幼鸿

（上海行政学院，上海 200233）

一、问题的提出

随着现代化与城市化进程加快，民众对城市公共服务的水平和质量要求越来越高，为了满足民众日益增长的公共服务需求，必须大量兴建诸如垃圾处理厂、污水处理中心、火葬场、变电站、无线电基站、重大交通工程等公益性设施。这些设施给公众带来正效益同时，也给设施周边地区的居民制造了负效益，即公共设施的负外部性（Negative Externality），而这些负外部性的成本由设施周边地区的居民承担，显然对周边地区的居民来说是不公平的，周边地区的居民也往往通过集体行动方式来表达其诉求，从而由此形成一种“邻避冲突”。近几年相继发生的上海磁悬浮项目抗议事件、北京六里屯垃圾焚烧发电厂抗议事件、广东番禺垃圾焚烧厂抗议事件、江苏吴江垃圾焚烧厂抗议事件、上海某区变电站进线工程抗议事件等都是由于“邻避冲突”引起的群体性抗议行为。由此，在城市发展和现代化的过程中，如何从源头上控制邻避冲突，化解邻避冲突带来的风险成为城市管理者必须面对的课题，能否妥善预防和有效管理“邻避”冲突现象，已成为考验各级政府行政能力的一个重要难题，这也是世界各国在工业化、城市化进程中普遍遇到的问题。

二、关于“邻避冲突”理论的研究

自20世纪80年代开始，“邻避冲突”的理论研究进入了学者的视野，成为城市管理理论研究中不容回避的话题，中国香港、台湾地区对“邻避冲突”理论研究起步较早，进入21世纪以后，中国大陆部分学者相继关注此课题的研究。目前学术界对“邻避冲突”理论研究主要体现以下几方面：

（一）“ 邻避”、“ 邻避设施”、“ 邻避冲突”、“ 邻避型群体性事件”的基本概念

邻避。这是台港澳专家意译而创造的一个新词，来自英语短语“Not in my back yard”，直译为“别在我家后院”，可简写成“NIMBY”。最早提出“NIMBY”一词的是英国记者Emilie Travel Livezey，1980年11月6日，她在《基督教科学箴言报》上发表一篇文章，描述了当时美国人对居住区周围堆积的化工垃圾的警觉和反感。此后，“邻避”一词被媒体和学术界广泛使用。①在现代化与城市化的进程中，许多集体消费的必要公共设施与非集体消费之生产设施，均面临因设施之外部性(externality)扩散，而引起设施外围民众反对与抗争的现象，此现象一般以“邻避”(NIMBY,not-in-my-backyard)称之。邻避现象最主要的特征是民众反对邻避设施之土地使用与产生之危害。②因为邻避设施外围之民众将承担邻避设施引起的危害与风险。③所以国外的学者Focht指出“邻避”是一种认知态度、一种社会运动、一种法律失效、一种政策失败、一种社会病态及一种争论的典范。④总之，邻避是民众对邻避设施的一种态度，也是民众的一种心理。

邻避设施。台湾学者李永展认为邻避设施“会产生负的外部效果导致令人感到厌恶的设施，简言之，即为当地居民不支持的设施或设置”。⑤翁久惠认为邻避设施是“服务于广大地区民众或为特定的经济目标，但却对居民健康与生命财产造成威胁的设施”。⑥另一学者丁秋霞将所有会产生负外部性效果令人感到厌恶而不愿与其毗邻的设施，称为邻避设施。例如：垃圾掩埋场、垃圾焚化厂、变电所、飞机场、核能发电厂、石油工厂、精神病院、监狱等。总之，台湾学者将邻避设施分为以下几种：一是污染性设施。为配合经济发展以放任与形式化的环境管制所衍生出的设施类型；二是空间摩擦性设施。为拥有优势地位的经济团体在最短时间追求利益的最大化，牺牲弱势团体的权益，产生空间摩擦的现象；三是不宁适设施。为令人感到不愉悦的设施类型，例如曾明逊提出不宁适设施来解释邻避设施具有满足社会需求的服务功能，但令附近住户感到不愉悦不舒适，也可能产生实质或潜在伤害身体或财产价值的威胁，火葬场或殡仪馆是“不宁适设施”的例子，它们可能造成一些危害如地价之下跌，但较少产生不可预期之风险；⑦四是嫌恶性设施。为不受欢迎的设施类型，例如陈彦桦将邻避设施定义为嫌恶性设施，其内涵为设施具有潜在危险性或污染性导致民众直接性的反对设立；⑧五是风险集中设施。为设施外围居民承担的风险多于所承担利益的设施类型。例如何纪芳提出民众对于设施的接受程度与接受设施的风险高低有关，也就是风险越高的设施，民众越不易接受，这也说明此类设施多是风险集中的设施；⑨六是邻避型公共设施。为引起民众不悦，进一步采取抗争行动的设施类型。例如吴妙方认为此类设施在整体社会利益的考虑方面有其必要性，但设施周围的居民必须承担设施产生的外部成本或外部性，造成社会不公平不正义的情形出现。⑩

邻避设施的两个显著特征是：其一，会产生负的外部效应。包括空气和水质污染、生态影响、景观影响、噪音污染等，以及由此引发的健康问题。也有一些非环境的影响，包括经济和社会影响，如房地产价格下降和社区耻辱。其二，成本与效益均衡分布。邻避设施通常对大多数人都有好处，但其环境和经济的成本则集中在特定人群，由此造成成本与效益不对称，并导致了不公平。由于这两个原因，居民往往会强烈反对邻避设施建造在自家附近（即后院）。⑪由此可以看出，“外部性”的出现意味邻避设施所产生的效益并未透过市场机制来合理地分配，而外部化的成本往往转嫁给设施周边的民众，民众因此而产生不满情绪。

邻避冲突。由于公众对邻避设施不满而产生的冲突，称为邻避冲突。戴尔（Dear）在20世纪80年代提出，邻避现象是都市冲突的重要形式。台北大学不动产与城乡环境学系洪鸿智教授认为，公众对于邻避设施的抗争，主要源于这些设施可能产生的潜在威胁生活品质与财产价值的风险，因而产生敌视行为态度。因此，当一种产生效益为全体社会所共享，但负外部效果却由附近的民众来承担的邻避设施建设时，就容易引发当地民众的抗拒心态与反对行动。⑫这种抗议行动就是典型的邻避冲突。

邻避型群体性事件。由邻避冲突而引起的群体性事件称为邻避型群体性事件。学者童星将由“邻避”冲突引起的群体性事件分为：污染类、风险集聚类、污名化类、心理不悦类设施，这四种情况所引致的群体性事件，它们共同成为邻避型群体性事件的四个亚类型。⑬

总之，民众因害怕某些设施产生风险而采取的反对行动就是邻避冲突，这种冲突是民众反对邻避设施而产生的一种情绪，由邻避冲突而引起的群体性抗议行为就成为邻避型群体性事件。

（二）“邻避冲突”的特点与类型

台湾学者陈俊宏认为，由于邻避冲突涉及成本(cost)与效益(benefit)的重新分配，使得邻避问题的本质已不再是科学的，而是政治的问题。有时邻避冲突还是个社会公平和公正的问题。学者何艳玲认为“邻避冲突”的特点有：1.邻避冲突的“成本或收益高度集中化”。这是指邻避设施将使少数利益相关人负担或享有绝大部分的成本或利益；2.邻避冲突的“高度动员性”。在一些共识性危机中，因为社会成员感受到社会体系所受的外力威胁，并且认识到问题需要得到尽快的解决，因此会产生同仇敌忾的情绪；3.邻避冲突的高度不确定性。这是指许多邻避冲突所指向的目标往往是带有一定专业性环保污染问题。由于信息不对称，邻避设施所在地区的居民对于这类问题产生的原因、带来的危害的概率、可能存在的危险，以及如何避免这类威胁等问题往往不甚清楚；4.邻避冲突的跨区域性。邻避冲突往往涉及跨区域的、政府间的管理协调。因此有效的邻避冲突管理，常常需跨越不同的行政区，需要政府间垂直与水平的合作。⑭“邻避冲突”的这些特点决定“邻避”问题成为城市管理者必须面对的现实课题，如果治理不当将会成为社会不稳定的重要因子。

根据邻避冲突引起的因素，“邻避冲突”分为以下几个种类：一是与能源类设施有关的。包括核能发电厂、火力发电厂、炼油厂、石油化工厂等。此类“邻避设施”可以为全国范围的民众带来利益，却由设施附近居民承担成本包括可能影响健康。二是与废弃物类设施有关的。包括垃圾处理焚化厂、污水处理厂等。此类“邻避设施”服务整个城市范围内的使用者，但可能影响设施附近地区居民的生活质量、安全健康，或降低其房屋等财产的价值。随着民众环境保护意识增强，由此类设施引发的社会矛盾近年有增多趋势。三是与社会类设施有关的。包括特殊交通设施，火葬殡仪、精神病院等场所。此类“邻避设施”让许多附近住户嫌恶、排斥，不愿与之为邻。⑮关于“邻避冲突”种类的另一种分法如下：1.污染类。在运行过程中可能产生空气、水、土壤及噪音污染等的设施(高速公路、市区高架、垃圾处理设施、污水处理设施)，因具有潜在危险性或污染性导致民众反对。2.风向集聚类。该类设施风险高，发生概率低，但一旦发生风险必然造成巨大的人员和财产损失（变电站、加油站、加气站、发电厂、核电站等），因而引致的民众反对情形。3.污名化类。由于对于某些群体的污名化，造成对于该类人群集聚的设施（戒毒中心、精神病治疗机构、传染病治疗机构、监狱、社会流浪人员救助机构）产生的反对情况。4.心理不悦类。令人心理感到不悦的设施类型（火葬场、殡仪馆、墓地），具有满足社会需求的服务功能，但令附近住户感到不舒适，为了防止可能产生实质或潜在伤害身体或财产的威胁而发起抗议。⑯

根据以上几种分法，邻避冲突主要是由于民众对邻避设施的不满而形成的一种冲突，冲突类型主要与邻避设施的种类有关，不同邻避设施的影响形成不同的邻避冲突。

（三）“邻避冲突”产生的原因

关于邻避冲突产生的原因有多种，从理论来说，主要是由邻避设施的负外部性导致的。外部性的出现意味着邻避设施所生产之效益并未通过市场机制产生合理的分配。邻避设施将生产成本外部化，外部化的成本往往转嫁给设施周边的民众。⑰根据MORELL研究，居民反对邻避设施的原因主要包括心理因素、公平性问题、邻避设施对于地方形象的影响以及政府在环保配套方面的失职。⑱学者何艳玲认为邻避冲突产生的原因主要有：1.心理因素，即居民担心邻避设施可能对人体健康及其生命财产造成严重威胁。Rabe的田野研究显示，如果没有公开的邻避设施选址过程，一旦居民得知某邻避设施选中其社区作为兴建地址的时候，在无心理准备的情况下，他们第一反应必定是在诧异与愤怒支配下誓言抗议到底。这种极端化（甚至有时候被夸大化）的情绪性反应可能很快关闭各方进行理性协商和沟通的机会，埋下互不信任的隐患。⑲2.公平性问题，即大部分居民都了解邻避设施对于社会全体所具有的效益，但问题在于他们会质疑为什么这项设施偏要设置在他们家“后院”而不是设置他处；3.邻避设施对于地方形象的影响，即某些居民担心邻避设施带来环境污染，进而影响地方形象；4.当地房地产价值。由于政府对于环保工作一贯以来的漠视，增加了居民对邻避设施的不信任和反对。⑳另一学者管在高认为产生邻避冲突的原因主要有：1.环境污染。部分邻避设施的兴建和运行的确会对周边地区的空气、水、土地等造成一定污染。2.社区形象。火葬场、墓地等邻避设施给人一种阴森恐怖的感觉，会给周边居民造成心理上的不适。3.房产贬值。房产是一般家庭的主要资产。居民担心由于邻避设施的兴建给周边环境造成污染，或者对居民心理造成影响，进而影响到自己房产的价值，使他们的家庭财产受到较大损失。4.不确定性忧虑。周边居民在心理上对邻避设施的风险存在不确定性忧虑，这是缘于对历史上此类邻避设施所导致的意外事件的恐惧。[21]而台湾的学者主要从经济学角度进行分析，如曾明逊认为邻避情结（邻避冲突）的产生乃在于成本与效益不能平衡的结果，即邻避设施产生的外部成本在空间上一般集中于附近的居民，而远离此负外部效果的居民却享受邻避设施所提供的效益。[22]因邻避效应将造成负面外部成本大于经济利益，迫使居民不得不采取远离或抗争行动，而采取抗争对居民而言是有利而无害的，若抗争成功，将可以得到补偿或较低的风险威胁，若是失败也不过是维持现状而已。[23]

从上面观点可以看出，“邻避冲突”主要是心理因素、经济因素、社区形象及其他不确定因素影响，再加上邻避设施在审核时很少考虑民众的感受，民众参与的渠道不够畅通，对民众权益保护的途径不足，时常导致邻避冲突的产生。

（四）“邻避冲突”治理研究的意义

“邻避冲突”治理研究是经济社会发展的需要，是保护民众合法权益的要求，同时，也是维护社会持续稳定和保证社会正常秩序的必然选择。学者何艳玲认为：1.随着城市化的进一步发展与居民权利意识的兴起，我国邻避冲突发生的概率必定大大增加；2.对于邻避冲突，回避与掩盖都不是好的解决办法，相反可能使冲突越变越激烈；3.在强大的反动员能力生产与短缺的动员能力生产下，当代中国城市的邻避冲突表面上会得到暂时消解，但冲突的消解并不等于“公民服从”的建立。因此，在充满风险而又指向和谐的社会发展大背景下，如何处理邻避冲突必须提上日程。[24]学者诸大建认为如不重视邻避冲突，它也会衍生成政治冲突。“邻避”现象中居民与政府部门等发生冲突，是因为公共设施的好处和收益由全社会共享，而风险和成本却主要由设施周边的少数居民承担。这是一种因民生而起的冲突，并不是政治性冲突，但如果这样的事情不断发生而得不到妥善处理，就有可能导致政治性冲突。[25]因而，在当前研究“邻避冲突”的治理是符合经济社会科学发展的需要，是转型期中国化解社会矛盾，保证社会长治久安的必然要求。

正如台湾学者所说，邻避问题不应视其为单一的环境问题，其影响层面已扩及政治、经济、社会及法律层面，如环境政治的问题、环境与经济的问题、环境伦理与环境正义的问题、环境行政管制的立法与执行等问题，形成以环境邻避为中心的议题网络，使邻避问题更加的复杂化，提升此问题的重要性。[26]这也正是“邻避冲突”治理研究的价值所在。

（五）“邻避冲突”治理的策略

学术界关于“邻避冲突”行为治理策略研究是“邻避冲突”理论研究中的核心和关键部分，其中内容非常丰富。主要包括以下几个方面：

1.将治理“邻避冲突”行为纳入政府公信力建设系统，提升民众对政府的信任度，为化解“邻避冲突”创造良好的政治生态。台湾学者李建华认为，现今邻避冲突的不断扩大，实因民众对政府缺乏信心，造成民众对政府管理公共政策的质疑。虽然垃圾焚化厂得以顺利设置，但仅有32.8%的民众相信政府所提出的风险评估报告，表示民众对政府仍然缺乏信心。因此，政府若欲根除邻避冲突的发生，应重视如何提升民众对政府的信心，特别是如何提升环评结果的客观性及环评程序的公正性。[27]这个观点告诉我们，邻避冲突的产生与政治生态密不可分的。要彻底解决邻避冲突行为，必须系统地考虑提升整个政府的公信力建设，增强民众对政府的认同和信任，减少邻避设施建设的阻力。

2.厘清政府角色，明确政府的定位，转变政府治理“邻避冲突”的思维模式。学者何艳玲认为，邻避冲突的一切暴力手段都缺乏充足的合法性依据。政府应将邻避冲突的解决看成是一个“治理”问题而非“管理”的问题。邻避冲突的治理过程不应仅仅看成是邻避冲突的解决或者消散，更应看成是政府与其他行动者（冲突的利益相关者）在互信、互利、相互依存基础上进行持续不断的协调、谈判、参与合作、求同存异的过程。政府为了有效地治理冲突，政府的角色必须加以厘清与界定，作为制度和游戏规则的供给者，政府应该在邻避冲突中保持中立角色，以增加裁判和调解时的公信力。[28]同时，政府应转变处理邻避冲突的思维模式。台湾学者认为政府应摒弃民主行政与专业行政互斥的传统思维，参与的民主行政不仅不会侵犯专业行政，反而能够帮助行政官员了解民意，获得政策的支持，使政策更具代表性与回应性，参与民主在公共政策中着实扮演调和政府与民众在政策制定与方案执行规划的合作角色。更重要的是在民众参与的过程中，营造出一个可“沟通”与“对话”的公共领域空间，让民众得以充分的表达意见，使其利益能够受到应有的尊重。[29]

3.完善民众参与机制，增强信息的透明度，开通协商性的对话渠道，充分吸纳民意。何艳玲认为协商性的对话渠道当然不应仅仅局限在邻避冲突发生以后，更重要的是，在邻避设施兴建之初，就应该有类似的渠道让尽可能多的利益相关者可以参与到决策的议程中去，通过这种以利害相关人为基础的政策过程，使邻避设施所在社区变成“自愿性社区”，以减少邻避冲突发生的可能性和解决冲突的成本。同时，她还指出，当前构建面向城市边缘群体的政治吸纳机制。城市政府应该有意识地构建面向城市弱势群体的政治吸纳机制，如果政治体制对于所有利益是平等开放的，则社会群体采取抗议策略的可能性便会降低。如果既定的制度安排出现了鼓励体制内参与的诱因，如果政府能够通过政治吸纳机制将这一类冲突纳入到政府的常态管理模式中，而不再是将社会运动视为异己的存在和异于寻常的“疯狂时刻”，则邻避冲突可能不会发生，或者即使发生其解决的成本也会大大降低。这对政府而言，无疑是治理邻避冲突最有效的方法。[30]在环境争议中，民众经常是处于资讯不对称的情况下，民众几乎没有畅通的资讯来源，若开发单位能开诚布公地提供民众相关资讯，将可以降低民众的疑虑与不安，增加民众的信任感；若迟至民众感到疑虑而开始搜集相关资料时，将倾向于对不利资讯的搜集，容易造成政府与居民各说各话的困境。[31]台湾学者还认为将公民参与和对话纳入决策机制。“协商与对话机制不应局限于回馈或补偿等政府预设的议程，而是在开发案提出与场址评选之前就尽早就多元广泛的层面全面咨询在地居民。”换句话说，唯有提高民众在决策中的参与与双向沟通，才能达到一个永续、正义与民主的社会。[32]综观台湾地区近年来所发生反对“邻避”设施的自力救济行为，其发展已从温和的反对行动，进升为激烈的抗争手段，其原因在于政府在审核邻避设施设置计划时鲜少顾虑民意，当民众对审核结果有所疑虑时，却碍于体制内参与管道的缺乏或不够顺畅，进而采取体制外的抗争诉求。如何将民众参与纳入决策考量及如何保障民众权益的救济程序将是解决邻避冲突最重要因素。[33]通过设置形式多样的公民参与机制，强化自下而上的决策过程与政治对话有助于邻避困境的化解，反之正式的参与途径被堵塞或不存在，那么人们自然会选择非正式的集体行动来表达心中不满，以引起社会的关注，同时对相关部门产生外部压力，进而谋求问题的迅速解决。[34]从上述分析可知，完善的民众参与机制是化解邻避冲突风险的重要载体，信息透明是民众有效参与的基本保证。

5.完善邻避设施建设的法律法规，以法治方式控制风险，为民众权益维护提供有效的救济手段，减少邻避冲突现象。以法律保障民众的参与权利，不仅规范着政府的环境行政作为，在立法与司法的监督下，可避免行政权的专擅，进而提高民众参与的功效感，落实参与民主的精神。但法制的完备并不必然就能减少邻避冲突的发生，如何落实“法”的规范，将考验着行政与司法机关的执行能力，否则采取“体制外”的行动仍将是民众最有效的诉求方式。[37]台湾学者丘昌泰指出，从1992年台湾地区开始引进日本公害纠纷处理法的模式，行政院环保署通过公害纠纷处理法，要求按照准司法程序处理公害的纠纷。焚化厂、电厂、核能设施、交通设施等回馈办法予以法制化与公式化。这样大大降低了邻避设施引起的冲突风险。由此可见，法律法规的完善、邻避设施建设的规范、民众合法权益的维护是化解邻避冲突风险的重要法制保障。

6.建立邻避设施利益损失的补偿机制，全方位保障受邻避设施影响的民众权益。童星等认为风险补偿是基于人们追求自身利益最大化的假设基础之上，对已经发生或可能发生的损失进行评估、赔偿，减轻设施周边居民的损失，以降低居民抗争的一种手段。但补偿的形式可以多样化。如境外发达地区常用的补偿措施分为货币与非货币两大类，货币补偿包括税费减免、直接给付金钱、健康保险等；非货币补偿则包括增加公共设施、房屋置换与搬迁、医疗保健服务、房地产价格保证、就业提供、小区环境改善等。当现金补偿无法达成一致时，可以考虑采用非货币的补偿方式或是一揽子补偿组合，从而避免因谈判僵化而导致的群体性事件。[38]一般认为补偿和缓解是解决邻避冲突的两类重要工具。补偿强调分享成本、重新分配收益以及解决公平和公正的问题，通常有五种补偿机制，包括直接金钱补偿、同类型奖偿、应急基金、好处保证和经济友好奖励。补偿机制往往被当做冲突过程之中的博弈手段，以求双方能在尽量理性的框架下进行谈判。缓解包括两类，工程缓解旨在采取各种措施降低设施影响和风险；制度缓解旨在赋予公众有权参与选址决定。已有的研究认为，与补偿相比较，缓解更为有效，其中制度缓解更是特别有助于克服选址过程中的猜疑，从而降低居民对邻避设施的情绪化反映。[39]虽然经济诱因容易造成民众的质疑，但适当的经济诱因仍可以减轻民众对邻避设施的不满，但经济诱因的运用，应以当地民众实际需求为依归，如从回馈金中提拨一笔基金，提供民众作为健康或农产品有问题时的补偿金。[40]台湾学者认为补偿的观点多放在如何用金钱或其它回馈的方式，减轻设施周边居民的损失，以降低居民的抗争，形成一个Luloffet等学者所指出可接受之诱因包裹。[41]台北大学公共行政暨政策学系教授丘昌泰举例说明，1987年9月21日，在民代的协商下，后劲居民与中油厂达成协议，设立台湾有史以来金额最高的“回馈后劲地区建设基金”，总经费15亿元。以基金孳息支付10项公益建设所需费用，基金管理委员会由中油、高雄市政府及后劲居民代表共同组成，回馈的项目包含：用水基本费、用电基本费、补助学校设备、兴建图书馆、兴建游泳池、负责开设六米以下巷道、提供奖学金、比照中油员工优待瓦斯费、补助医疗保健、协调地方政府调整公告地价及地价税等。通过这样的利益补偿机制建设，减少邻避设施负外部性给民众带来的利益损失。

7.引入第三方的技术力量，保证邻避设施建设的科学性和专业性，为化解邻避冲突风险提供技术支撑。邻避设施的设计者、决策者以及建设者通常不会轻易否定自己的既定规划，因为承认失误会影响到他们的个人声誉、业内权威以及既得利益。因此，我们在处理邻避纠纷时必须重视第三方的引入，特别是在双方争执不下的技术性问题上，以及政府部门作为争执一方的事件，否则极易诱发群体性冲突。[42]总之，独立第三方技术力量介入为决策科学性和设施建设的权威性提供保障，增强民众对邻避设施建设的认同度，减少邻避冲突发生的概率。

8.加强法治宣导，普及相关科技知识，消除民众对邻避设施的疑虑，增强民众的认同感。多数民众都欠缺对环境的了解，以至于常采取体制外的抗争行为，徒增行政单位的困扰。所以行政单位应加强对民众有关环境法治的宣导，告知其应有的权利与义务。若民众能知晓环境法治的相关规定时，民众不仅可依法行使权利，更可依法监督政府行政，避免行政机关的滥权，以保障民众的权益。[43]科学技术总是有限理性的，它不能排除所有的风险，即使技术上完美无缺，也难免会有人的疏漏。因此政府部门不能理所当然地认为某种邻避设施是毫无风险的，更不能给公众带上“愚昧无知”、“不明真相”的“帽子”。风险认知是带有主观色彩的，这与当地的风俗文化、富裕程度以及居民素质有着密切的关系，我们应该充分尊重当地居民的知情权、监督权和自主选择权，这样才能从根本上化解邻避危机。[44]加强邻避设施的科学知识宣传，增强信息的透明度，提高民众对邻避设施建设的认知度，降低邻避冲突的风险。除了法治的宣传和科学知识的普及外，还需要完善“文化认同”方面相关措施，提高民众社区的认同感。社区主义的观点以共同的生活空间、共同的历史文化感、高度的社会凝聚感与主动的政策参与，期望破解邻避的困境，强调社区可作为国家和个人之间的过渡，破除以国家为中心的公共政策，避免个人追求私利而排挤关怀公共事务的付出。民众参与形成以新地方治理的发展模式来改变过去公部门忽略社区居民的参与。从彼此的互动创造参与的可能，在互动过程中以信任为基础，彼此因信任而抛弃本位主义，降低讯息传递及互相了解所需要花费的交易成本，进而化解邻避的冲突。[45]

总之，发达国家邻避冲突逐渐趋少，正如SAHA和MOHAI研究表明，近年来在美国兴建邻避设施遇到的阻力已经变得越来越小，其原因在于国家和联邦机构开始承担批准厂商兴建邻避设施草案的责任，法律允许的程序也提供了更多公众参与邻避设施决策的机会。[46]邻避设施选址方式从“决定—宣布—辨护”开始转向“参与—自愿—合作”。[47]完善了一系列制度，制度缓解的意义在于强调邻避设施设置的科技理性和社会理性，强调技术公平和过程公平，强调邻避设施社区与邻避设施兴建方的对话，而对话内容强调社会对该设施的需求、各社区间的义务均摊、对邻避设施所在社区的长期保护与补偿、可能替代方案等等。这一冲突解决机制虽然不是解决邻避冲突的灵丹妙药，但是可以促成动态协商（dynamic bargaining）。[48]正是通过以上制度和机制的完善促进了邻避设施建设过程的规范和科学，降低了邻避冲突的风险，保证了社会正常的运行秩序。

三、“邻避冲突”理论对邻避型群体事件治理的启示

通过对学术界关于“邻避冲突”理论研究的分析和梳理可见，邻避型群体性事件是由于民众对邻避设施不满而形成冲突的具体表现。要治理邻避型群体性事件，必须从源头上控制“邻避冲突”的风险和隐患，化解因邻避设施而引起的冲突和矛盾。根据境内外学者关于“邻避冲突”理论的研究成果，结合当前中国的社会实践，控制邻避冲突风险，治理邻避型群体事件的主要策略如下：

1.政府应转变观念，明确角色定位，力争与民众共同面对邻避冲突的风险。随着城市化进程的加快，民众维权意识增强，邻避设施的维权行为会日趋激烈，政府应转变思维方式，对因邻避冲突而引起的行为持包容的心态，放下对手的意识，站在公共利益的基础上，战略性地思考邻避冲突行为，与民众站在同一立场，共同来解决邻避冲突引起的抗议事件。上海磁悬浮项目的暂停、江苏吴江垃圾焚烧厂停建等，不同程度说明了政府面对因邻避设施而引起冲突应对的思维和行为方式转变，这也为民众权益保护和社会可持续发展确立了新的应对模式和思维方式。同时，政府应转变角色定位，发挥利益主体以外“仲裁者”和“第三方”的功能。在欧美，邻避运动曾推动了法治、政府管理和公民参与水平不断提高。在中国，如能应对得当，也会对政府改革和体制转轨形成积极推动。在城乡建设过程中充分尊重邻避关切，有助于政府从利益冲突的相关方转变为中立的仲裁者，有助于改善政府的形象，使其变成善于倾听、尊重民意的协调者、沟通者，进而成为合格的领导者。这样有利政府站在公共利益基础上，公平公正地对待邻避冲突的风险，主动地化解邻避冲突带来的群体性抗议行为。

2.加强政府的公信力工程建设，从源头上消除民众对政府行为的质疑，为邻避性冲突化解创造良好的政治生态。回顾近期发生的邻避型群体性事件，一个显著的原因是民众对政府的工程、项目建设持怀疑态度，即使政府站在公共利益的立场，将部分公益性设施确定为有益的民生工程，但由于缺乏正常沟通的管道，民众难以真正理解政府的真实意愿，导致民众对重大项目和工程的怀疑，进而表现出一些抗争行为。此类的抗争行为不能简单地归结为民众不理解、不支持，其实有一个重要的背景不容忽视，长期以来，民众对政府的公信力提出质疑，难以认同政府的行为，缺乏必要的共识。针对此类冲突现象的产生，政府应清醒认识到，要减少民众的邻避冲突行为的发生，必须将此问题的解决放在公信力工程建设的大环境中去思考，唯有不断提高政府的公信力，引导民众的共识，创造“邻避冲突”化解的政治生态，才能更好地解决邻避冲突行为。

教学结束后，采用自制调查问卷对两组护生职业核心能力和人文素养各项指标进行测评。问卷包括主动学习力、学习兴趣、团队协作、语言表达能力、沟通能力、人文素养6个方面，满分100分，分值越高表明能力越强。问卷以不记名方式填写。共发放问卷127份，回收127份，有效回收率100%。

3.完善公民参与制度，加强与民众的互动，确保邻避设施项目充分体现民意。日本过去发展的经验表明，完善的公民参与制度，畅通的民意表达机制是邻避冲突化解的有效路径。日本上世纪七八十年代高速增长时期，曾遇到很多重大经济、社会困难，但国家、地域社会及公民积极互动，及时对社会对立进行整合，促进经济、社会稳定发展。因互动而形成的良好格局成为社会的“稳定器”。当前，中国经济社会快速发展的过程中，只有不断完善民众参与制度，畅通民众诉求表达机制，加强民众与政府的互动，确保邻避设施项目充分体现广大民意，才能将邻避冲突风险降低到最低限度，保证社会和谐与稳定。

4.加强邻避设施有关的法制建设，规范邻避设施建设的行为，降低邻避设施建设的风险。纵观其他发达国家解决邻避冲突的最有益的经验之一是邻避设施建设过程的法治化和规范化，具体表现在将邻避设施的规划、设计、选址、决策、实施、争端解决机制等方面纳入法治化的轨道，使得邻避冲突可能产生的风险从源头上控制在法治的范围内，使邻避设施建设中的各个环节有法制的保障，提高邻避设施建设的权威性和规范性，对政府和公民的行为都起到一定约束和规范作用。当前，亟需促使邻避冲突的化解走法治化的路径，引导群众维权走法治化轨道，增强民众权益救济的法治性和权威性，降低社会冲突的成本。

5.完善各种利益补偿机制，成立邻避设施建设的基金，平衡各种主体的利益。今后，在邻避性公共设施建设中，可根据邻避设施可能产生利益损失的规律，完善各种利益补偿机制，建立邻避设施建设的基金，确立货币与非货币两大类补偿方式，平衡各种主体的利益。货币补偿可包括税费减免、直接给付金钱、健康保险、其他经济利益保障等；非货币补偿方式可包括增加公益性设施、房屋置换与搬迁、医疗保健服务、房地产价格保证、就业提供、小区环境改善等其他公益性产品。因而，在现实利益补偿过程中，当现金补偿无法达成一致时，可以考虑采用非货币的补偿方式或是一揽子补偿组合，从而避免因谈判僵化而导致的邻避冲突型群体性事件。

6.改进决策的技术，优化决策流程，转变决策的模式，提高决策的科技含量。在涉及民众切身利益的公共设施建设中，应改变决策的技术，优化决策的流程，提高决策的透明度，引导民众广泛参与。且吸收专家或独立第三方的参与，从公平公正的角度论证邻避设施的科学性和合理性，提高决策本身的科学性和权威性，增强决策本身的说服力。同时，转变决策模式，使政府决策从自上而下的“决定-宣布-辩护”模式转化为“参与-协商-共识”模式，充分吸纳民意，增强决策过程中的民主性，使邻避设施建设决策建立在广泛民意基础上，减少决策带来的风险和冲突，为邻避冲突化解创设良好的环境。

7.加强法制与科技的教育，培养公民的认同感，让公共设施的重大决策成为社区共同事务。加强法制和科学知识教育，提高民众的法治意识，丰富民众科学知识，为邻避设施建设创造有利的政治和社会环境，减少邻避设施建设的风险，降低邻避设施建设的成本。与此同时，加强民众引导，让民众积极参与，强化认同教育，使公共设施的重大决策成为社区共同事务，培养认同感，处理好政府、个人、社区的利益，力争形成利益共同体，减少邻避设施建设的障碍和阻力。

注释：

①诸大建：《“邻避”现象考验社会管理能力》，《文汇报》2011年11月8日。

②Meyer,Portney,K.E.Siting Hazardous Waste Treatment Facilities:The Nimby Syndrome.N.Y.:Aubum House.1991.

③谭鸿仁：《邻避与风险社会：新店安坑掩埋场设置的个案分析》，《地理研究杂志》2005年5月。

④转引自陈彦桦：《嫌恶性公共财之经济分析》，中山大学中山学术研究所硕士论文(1998)。

⑤李永展：《邻避设施冲突管理之研究》，《国立台湾大学建筑与城乡研究学报》1998年第9期。

⑥翁久惠：《嫌恶性设施对生活环境质量影响之研究——以台北市内湖、木栅、士林三个垃圾焚化厂为例》，国立政治大学地政研究所硕士论文(1993)。

⑦曾明逊：《不宁适设施对住宅价格影响之研究——以垃圾处理场为个案》，国立中兴大学都市计划研究所硕士论文(1991)。

⑧陈彦桦：《嫌恶性公共财之经济分析》，中山大学中山学术研究所硕士论文(1998)。

⑨何纪芳：《都市服务设施邻避效果之研究》，政治大学地政研究所硕士论文(1994)。

⑩吴妙方：《邻避情结在公共政策形成过程中的困境与疏解》，东海大学公共行政研究所硕士论文(2002)。

⑪何艳玲：《“中国式”邻避冲突：基于事件的分析》，《开放时代》2009年第12期。

⑫转引自陶鹏 童星：《怎样看待和处理邻避型群体性事件》，《南京日报》2010年9月7日。

⑬陶鹏、童星：《邻避型群体性事件及其治理》，《南京社会科学》2010年第8期。

⑭何艳玲：《邻避冲突及其解决：基于一次城市集体抗争的分析》，《公共管理研究》2006年第4卷，上海格致出版社。

⑮诸大建：《“ 邻避”现象考验社会管理能力》，《 文汇报》2011年11月8日。

⑯陶鹏、童星：《怎样看待和处理邻避型群体性事件》，《南京日报》2010年9月7日。

⑰O'Hare.M.L.Bascow and D.Sanderson(1983)Facility Sitting and Public Opposition.N.Y.Van.Nostrand Reinhold.

⑱Morell.d.,Siting and politics of Quity hazardous waste.1984.

⑲转引自何艳玲：《“中国式”邻避冲突：基于事件的分析》，《开放时代》2009年第12期。

⑳何艳玲《:邻避冲突及其解决：基于一次城市集体抗争的分析》，《公共管理研究》2006年第4卷，上海格致出版社。

[21]管在高：《邻避型群体性事件产生的原因及预防对策》，《管理学刊》2010年第6期.

[22]曾明逊：《不宁适设施对住宅价格影响之研究——以垃圾处理场为个案》，国立中兴大学都市计划研究所硕士论文(1991)。

[23]萧代基：《污染性设施之设置与民众信心之建立》，《台湾经济预测与政策》，1996年。

[24]何艳玲：《中国式"邻避冲突：基于事件的分析》，《开放时代》2009年第12期。

[25]诸大建：《“ 邻避”现象考验社会管理能力》，《 文汇报》2011年11月8日。

[26]李建华：《邻避冲突管理：以嘉义县鹿草焚化厂设置为例》http://harmony.org.tw/pages/index.php?Ipg=1035&showPg=1038

[27]李建华：《邻避冲突管理：以嘉义县鹿草焚化厂设置为例》http://harmony.org.tw/pages/index.php?Ipg=1035&showPg=1038

[28]何艳玲：《邻避冲突及其解决：基于一次城市集体抗争的分析》，《公共管理研究》2006年第4卷，上海格致出版社。

[29]李建华：《邻避冲突管理：以嘉义县鹿草焚化厂设置为例》http://harmony.org.tw/pages/index.php?Ipg=1035&showPg=1038

[30]何艳玲《:邻避冲突及其解决：基于一次城市集体抗争的分析》，《公共管理研究》2006年第4卷，上海格致出版社。

[31]李建华：《邻避冲突管理：以嘉义县鹿草焚化厂设置为例》http://harmony.org.tw/pages/index.php?Ipg=1035&showPg=1038

[32]周桂田：《“风险社会”中结构与行动的转辙》，《台大社会学刊》1998年第26期，第99-150页。

[33]李建华：《邻避冲突管理：以嘉义县鹿草焚化厂设置为例》http://harmony.org.tw/pages/index.php?Ipg=1035&showPg=1038

[34]熊炎：《邻避型群体性事件的实例分析与对策研究——以北京市为例》，《北京行政学院学报》，2011年第3期。

[35]陶鹏、童星：《怎样看待和处理邻避型群体性事件》，《南京日报》2010年9月7日。

[36]诸大建：《“ 邻避”现象考验社会管理能力》，《 文汇报》2011年11月8日。

[37]李建华：《邻避冲突管理：以嘉义县鹿草焚化厂设置为例》http://harmony.org.tw/pages/index.php?Ipg=1035&showPg=1038

[38]陶鹏、童星：《邻避型群体性事件及其治理》，《南京社会科学》2010年第8期。

[39]何艳玲：《中国式"邻避冲突：基于事件的分析》，《开放时代》2009年第12期。

[40]李建华：《邻避冲突管理：以嘉义县鹿草焚化厂设置为例》http://harmony.org.tw/pages/index.php?Ipg=1035&showPg=1038

[41]Luloff,A.E.,Stan L.Albrecht and Lisa Bourke(1998)Nimby and the hazardous and toxic waste si ting dilemma:the need for concept clarification.Society and Natural Resources,11

[42]熊炎：《邻避型群体性事件的实例分析与对策研究——以北京市为例》，《北京行政学院学报》2011年第3期。

[43]李建华：《邻避冲突管理：以嘉义县鹿草焚化厂设置为例》http://harmony.org.tw/pages/index.php?Ipg=1035&showPg=1038

[44]熊炎：《邻避型群体性事件的实例分析与对策研究——以北京市为例》，《北京行政学院学报》2011年第3期。

[45]丘昌泰：《从“邻避情结”到“迎臂效应”——台湾环保抗争的问题与出路》，《政治科学论丛》2002年第17期。

[46]Saha R.＆Mohai P.，"Historical Context and Hazardous Waste FacilitySiting：Understanding Temporal Patterns in Michigan，Social Problems，52（ 4），2005，pp.618-648.

[47]Kasperson R.E.，Siting Hazardous Facilities ：Searching for Effective Institutions and Processes，in Lesbirel S.H.Shaw D.（ eds.） ，Managing Conflict in Facility Siting：An International Comparison.Cheltenham，Uk；Northampton，MA：Edward Elgar，2005.

[48]Lesbirel H.，NIMBY Politics in Japan ：Energy Siting and theManagement of Environmental Conflict，New York：Cornell University Press，1999.