对我国建立存款保险制度问题的探究

胥传玲

存款保险制度是市场经济条件下金融领域的一项重要的基础性制度安排。在西方，许多市场经济国家，为保障存款人的利益和银行业金融机构的经营安全，都普遍建立了存款保险制度，藉此来增强社会公众对银行业的信心，切实维护金融稳定。2009年6 月18 日，巴塞尔银行监管委员会和国际存款保险协会联合颁布了《有效存款保险制度核心原则》，在总结各国存款保险制度应对金融危机经验的基础上，提出了建立有效存款保险制度的准则，为各国加强存款保险制度提供相应的指导。随着我国社会主义经济建设和金融市场的深化，银行业在国家的经济生活中日益发挥着重要的作用。为了防范银行业可能发生的金融风险，有必要尽早建立我国存款保险制度，给银行业金融机构构建一道“安全网”，从而更好地促进我国金融改革与发展。

(一)建立我国存款保险制度的必要性

1.保护存款人利益的需要。存款人一般并不详细知道银行业金融机构从事什么经营活动、风险是大还是小，这种信息不对称使得存款人的利益有可能得不到有效保护。若建立了存款保险制度，当实行该制度的银行业金融机构资金周转不灵或破产倒闭，不能支付存款人的存款时，按照保险合同条款，投保的银行业金融机构可从存款保险机构那里获取赔偿或取得资金援助，或被接收、兼并，存款人的存款损失则会降低到最小的程度，有效保护了存款人的利益。存款保险制度尽管是一种事后补救措施，但它的作用却在事前也有体现。当社会公众知晓银行业金融机构已实行了该制度，在出现问题时会得到相应的赔偿时，就会在心理上产生安全感，从而有效降低极富传染性的恐慌感，进而减少或杜绝挤兑。

2.银行业金融机构破产和退出机制的需要。以往，曾有极个别银行经营失败，由于我国银行业的退出机制尚不健全，有关部门在处理时措施不力，造成了不良影响。随着我国的金融改革逐步推进，银行业金融机构之间、实体经济与虚拟经济之间的联系越发紧密，个别银行业金融机构的波动有可能会演化为更大范围的金融动荡，威胁到金融体系的稳健和健康。政府为了维护金融的稳定，应建立存款保险制度。一旦出现问题，存款保险机构对有问题的银行业金融机构可以尽早介入，以便有效控制问题银行的风险，降低处置成本。同时，可以在银行破产时，对存款人进行赔付，以稳定社会公众对银行体系的信心，并可以对破产银行等进行专业化的清算，建立起有效的市场退出机制，从而优化金融资源配置。

3.维护金融秩序稳定的需要。在经济金融全球化背景下，国际金融市场动荡加剧，频频发生金融风波。比如，1994 年的墨西哥金融危机、1995 年的英国巴林银行倒闭事件、1996 年的日本阪和银行倒闭事件、1997 年席卷东南亚和日韩的亚洲金融风暴以及2007 年的美国次贷危机等，不仅严重影响了本国经济的正常运转和社会安定，还给国际金融市场带来了巨大冲击。这些国家为解决这些金融问题都付出了极为惨重的代价。中国目前尽管没有发生大规模系统性的金融风波，然而随着金融市场化、国际化进程的不断加快，金融创新产品逐渐增多，中小型商业银行的纷纷成立，在商业银行内控制度尚不健全的情况下，银行业金融机构自身风险也在逐渐增加。因而，要防范风险，稳定金融，防患于未然十分必要。国际经验表明，建立存款保险制度则不失为防范金融风险的可行性选择之一。譬如，美国次贷危机导致了19 家银行的倒闭，但健全的存款保险制度有力地防范了风险的扩大，一定程度上避免了金融恐慌和社会不稳定。

4.提高金融监管水平的需要。存款保险制度的建立，使存款保险公司成为银行业金融机构的专业监管机构，这就要求存款保险机构必须对日常的银行业金融机构经营活动进行监督。当银行业金融机构出现管理不善或经营非法、风险较大的业务时，存款保险机构可以及时提出警告，勒令整改，帮助银行业金融机构渡过难关。存款保险制度的职能不仅在于事后及时补救，更着重于事前防范，因此可作为一国中央银行进行金融监管的补充手段和重要的信息来源，以有助于金融监管水平的提高。

5.破除政府隐性担保弊端的需要。长期以来，我国实际上一直实行的是隐性存款保险制度，即银行业金融机构凭借政府的信用经营。经营不善的银行业金融机构在退出市场的过程中，往往是由中央银行和地方政府承担个人债务清偿责任。然而，随着经济的快速发展和金融体制改革的不断深化，由各级政府或中央银行“埋单”的缺陷和弊端日益凸现。这种模式不仅会给各级财政带来沉重的负担，而且导致央行的货币政策目标出现扭曲。建立存款保险制度，可以彻底改变政府隐性担保的现状，破除政府隐性担保的弊端。

(二)我国建立存款保险制度的历程

在我国，存款保险制度已经筹备了近20 年时间。1993 年12月，《国务院关于金融体制改革的决定》指出，要建立存款保险基金，保障社会公众利益。

1997 年亚洲金融危机爆发后，有关部门加强了对金融机构不良资产的处置，并采取切实有效措施保护了存款人的合法权益，为平稳推出存款保险制度创造了良好的外部环境。

2004 年以来，银行业改革和重组取得显著成效，中国人民银行会同有关部门开始存款保险方案的论证设计和相关法规起草工作。2005 年4 月，中国人民银行对存款类金融机构的存款账户结构进行了详细的抽样调查，为存款保险制度设计提供了依据。

2007 年召开的全国金融工作会议确定推行存款保险制度，其后中国人民银行等部门拟定了实施方案。按照当时的工作进度，在2008 年第四季度前后则可以出台，但国际金融危机席卷而来，若在那时推出存款保险制度，势必就会增加人们的紧张情绪，不利于我国金融业的稳定。

2011 年3 月，国家发布的“十二五”规划纲要在“深化金融体制改革”一章中明确指出:“建立存款保险制度。”

2012 年，中国人民银行行长周小川在年度工作会上强调，要进一步做好建立存款保险制度的准备工作。事实上，有关部门认为，存款保险制度经过多年的探索与研究，目前推出存款保险制度的条件相对成熟，应把握好时机，适时推出。

近年来，我国金融业发生了新的历史性变化。《中国银行业监督管理委员会2011 年报》显示，截至2011 年底，我国银行业金融机构资产总额113.3 万亿元，同比增长18.9%，负债总额106.1 万亿元，同比增长18.6%，所有者权益7.2 万亿元，同比增长23.6%。商业银行整体加权平均资本充足率12.71%，同比上升0.55 个百分点，390 家商业银行的资本充足率水平全部超过8%。银行业金融机构不良贷款余额1.05 万亿元，同比减少1904 亿元，不良贷款率1.77%，同比下降0.66 个百分点。商业银行贷款损失准备金余额1.19万亿元，同比增加2461 亿元，拨备覆盖率278.1%，同比提高60.4个百分点，风险抵补能力进一步提高。可以说，目前中国商业银行资产结构明显优化，风险防范能力显著提高，已具备了参与存款保险制度的能力。

(三)我国建立存款保险制度面临的障碍

1.经营主体的内控机制和监管主体的监管水平亟需改进。作为经营主体而言，银行业金融机构还要继续完善公司治理和内控机制建设，从根本上消除不良贷款产生的机制体制因素;创新和拓宽银行资本金的补充机制，解决银行业金融机构资本充足率较低、风险较高的问题;进一步加快中小金融机构风险处置，打通市场退出机制。监管主体需要进一步提高监管队伍的总体素质，努力实现监管手段的科学化，不断提高监管工作的深度和效率。同时，适应变化了的金融市场格局，消灭银行、证券、保险和外汇监管协调机制上存在的真空和交叉。

2.银行破产制度的不完善。我国规范企业破产的一般法是《破产法》。关于银行业金融机构破产的规定见于《中华人民共和国人民银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国公司法》等特别法之中。尽管这些法律对银行的关闭、破产作出了一般性和原则性规定，但没有对银行业金融机构的破产制定出一套完整的切实可行方案。按照现行的银行业金融机构破产的相关法律规定，在破产程序中和清偿程序中，存款保险机构并不能发挥其参与银行业金融机构破产应有的作用。

3.缺乏相应的法律基础。综观已实行存款保险制度的国家，在制度建立前都先制定相关法律，对参保机构、保险费率、存款保险限额、问题银行业金融机构处置及存款保险机构职责等予以明确，即立法先行。如，美国于1933 年颁布《格拉斯－斯蒂格尔法》、日本于1971 年颁布《存款保险法》。这些法律的制定，对保障存款人和银行业金融机构的权益意义重大。然而，我国经济发展往往是“先发展，后规范”。尽管事后制定、修改了相关法律，但损失已发生。由于我国一系列的金融法律法规对存款保险尚未涉及，众多国民对存款保险概念一无所知。在这种情况下贸然建立存款保险制度势必存在一定风险。

4.专业人才比较匮乏。建立存款保险制度，存款保险公司是专门服务于商业银行的保险公司，需要一批既精通保险清算技术又精通银行管理的双料人才，但现在我国这样的双料人才并不多。在没有专业人才的情况下，仓促建立存款保险公司，则会流于形式，变成只会收费花钱的新的官僚机构，难以保证存款保险公司的有效运作。

5.存款保险机构与央行的关系难以处理。难以处理的关键问题是存款保险机构究竟需不需要接受央行的监督和管理。若接受央行监督和管理，存款保险制度则可能会形同虚设，没有独立性可言;若两者相对独立，在对银行业金融机构的监管上，两者的职责又难免会重叠。基于此，如何有效地协调两者之间的关系，避免政出多门，职能交叉是亟需解决的问题。

(四)构建我国存款保险制度的对策建议

1.不断完善金融法规体系建设。法律是制度的保障，随着存款保险制度的推进，需要加大对相关的法律法规的宣传力度，提高社会公众对其的认知。建议尽快出台《存款保险条例》，明确规定存款保险制度的定位和运行准则，主要包括两大方面的内容:一是存款保险基金的筹集和运作，即存款保险基金的筹资渠道、资金来源、运作流程、规模要求、管理方式、监管实施，相关人员的任职资格等等。二是存款保险机构的职责和管理，要强制所有吸收存款的金融机构都要加入其中，最大程度覆盖储蓄用户;同时，还要对存款保险机构的职能、权利、存款保险的额度、存款保险费率、投保金融机构的类型等进行规范;另外，还要对出现问题的银行业金融机构的处理方案、赔付比例等问题作出具体明确的规定，使存款保险制度有法可依，并依靠国家强制力保障其运行。

2.建立相应的存款保险组织机构。世界上建立存款保险制度的国家大都成立了相应的存款保险组织机构，这有利于统一管理，建立行之有效的规章制度，并便于对制度进行深入研究，与相关机构建立协调机制。我国目前仅在中国人民银行金融稳定局下设一个存款保险处，显然不能满足建立存款保险制度的需要。因此，我国应该参考国外成功经验，由政府出资，建立具有独立法人地位的存款保险机构——中央存款保险公司。其下可按经济区域设置分公司，在全国范围内实行统一组织、统一制度、统一操作运行。中央存款保险公司可实行一级法人制度，为直属国务院的不盈利政策性金融机构，其任务主要是保护存款人利益和维护金融机构的稳定。至于存款保险公司的职能，各国都出现逐步由单一化向多重化的发展趋势，不再局限于补偿存款人利益损失，而是扩展到诸如提供清偿能力、紧急援助、接管银行、风险监管等。借鉴国外经验，我国也应在存款保险法律法规里赋予存款保险公司多重职能，具体业务的开展不仅要与人民银行、银监会等职能部门有机协调，而且要接受保监会的监管与指导。

3.培养一批具有存款保险专业知识和技能的人才。为尽快让存款保险机构发挥其应有的作用，培养人才队伍则显得十分重要。实践证明，没有高素质的人才，即使空有制度，也没有人贯彻执行。因此，构建存款保险机构，必须要有充足的高素质的人力资源来维护存款保险机构的正常运转。

4.尽快出台专门的银行破产法。从理论上讲，存款保险机构对投保机构市场退出的处理职能可以分为不参与、适当参与和全面参与三种类型。“不参与”类型的存款保险机构，只承担倒闭银行业金融机构受保存款的清偿职能，而不参与倒闭银行业金融机构的处置和清算;“全面参与”类型的存款保险机构则承担了包括倒闭银行业金融机构的处置、资产清算、负债清偿等一系列的职能，且其职能具有专有性，不受其他机构的干预;“适当参与”类型的存款保险机构，其职能处于两者之间，基本上是与有关机构共同承担投保机构的市场退出处理。同时，要发挥存款保险制度的功能，需要制定专门的银行破产法，使存款保险机构成为破产银行业金融机构的接管人和清算人，并最大限度地维护存款保险机构作为破产银行的最大债权人的利益。我国可以考虑将银行业金融机构市场退出的清理、清算职能赋予存款保险机构，由存款保险机构专门负责倒闭银行业金融机构的市场退出，逐步建立符合实际的市场退出程序，有效处置有问题银行。

5.完善金融机构的信息披露制度。一是要准确、及时、充分地披露银行业金融机构的信息，扩大银行业金融机构经营的透明度，为存款人选择银行业金融机构提供依据。首先，信息披露要真实，可由存款保险公司负责检查其所披露信息的真实性，并将视弄虚作假的程度给予相应的惩处。二是监管部门要明文规定必须披露的信息范围，如，银行资产负债表、损益表、现金流量表及银行经营中诸如合并、收购等重大事件。同时，要明确信息披露的时限，对于每月、每季、每半年或每年所披露的常规信息要规定严格的时间范围，同时规定重大事件须及时披露的时限，逾期给予惩处等。三是要加强对信息披露的真实性的独立审计，完善违反信息披露义务的惩罚制度，规定重大事件须及时披露的时限，通过行政责任和刑事责任的设定，对信息披露提供制度保障，进而促进存款保险制度的顺利推行。

6.构建与存款保险制度相配套的金融协调处理机制。存款保险制度的建立涉及人民银行、金融监管机构和地方政府等部门的利益和职责，因而存款保险机构的成功运作离不开这些部门的协调与配合。对此，有必要建立与存款保险制度运作相配套的金融协调处理机制。一是可以考虑设立金融协调联席委员会，协调各方利益，明确分工，制定统一的监管原则、标准和报告形式。二是建立信息共享平台，加强有关部门的有效沟通与协调配合，从而减小信息不对称现象的发生。三是存款保险机构应拥有比金融监管机构更快的危机反应机制，减少监管成本，增强银行业金融机构的活力，及时处置危机，以维护金融体系的稳定。