地方慈善会发展思考——以佳木斯市慈善总会为例

董廷玉 郎益夫

(1哈尔滨工程大学经济管理学院，黑龙江哈尔滨，150001;2哈尔滨学院，黑龙江哈尔滨，150086)

2012年5月，佳木斯市第十九中学教师张丽莉舍身勇救学生的事迹传遍了神州大地，社会各界的捐款纷至沓来，作为募捐行动的组织者和接收方，佳木斯市慈善总会快速、高效、公开地完成了募捐任务，两月间便募款1000余万元，赢得了广泛赞誉。在当前体制机制下，佳木斯慈善总会的真实发展情况是否如此次募捐行动一样值得我国广大慈善组织借鉴，抑或是在实际运行中尚存我国非营利组织的通病和局限，正是研究的出发点。目前国内关于慈善以及非营利组织的研究颇多，但多以宏观、国内外模式对比以及地方先进经验总结为主，针对地方慈善会发展问题的研究尚少。慈善会作为非营利组织的一种具体形式，对其研究应立足于对机构实际运营情况以及我国体制机制特点的把握与结合。有鉴于此，本文将以佳木斯市慈善总会为例，探讨现阶段我国地方慈善会发展存在问题并提出对策建议。

一、佳木斯市慈善总会发展现状

佳木斯市慈善总会(英文名称Jiamusi Charity Committee，缩写:JCC)是由热心慈善事业的佳木斯公民、法人及其他社会组织自愿参加的全市性非营利公益社会团体。依法登记注册，具有独立法人资格。佳木斯慈善总会以发扬人道主义精神，弘扬中华民族扶贫济困的传统美德，帮助社会上不幸的个人和困难群体，开展多种形式的社会救助工作为宗旨。

佳木斯慈善总会的资金来源以社会捐赠为主。自1994年成立慈善总会以来，陆续推出了“温暖工程”、“流浪儿童救助”、“聋儿语训”、“一日捐”、“慈善爱心超市”、“微笑列车”等扶残助困项目，开展了救灾赈灾、扶贫济困、安老助孤、健康救助等系列扶贫帮困活动。在抗击汶川特大地震灾害斗争中，募集资金和物资1364.4万元，有力地支援了灾区的恢复重建工作。在2012年的为“最美女教师”张丽莉老师募款行动中，共为张丽莉慈善基金募得善款1464万，为全国地市慈善总会机构树立了典范。［1］

佳木斯慈善总会实行会员制，最高权力机构是会员代表大会。日常办公机构为总会办公室，办公室下设项目部、外联部、募筹部和志愿者工作部。佳木斯市慈善总会的业务主管单位为佳木斯市民政局;登记管理机关为佳木斯市民间组织管理局;接受中华慈善总会、黑龙江省慈善总会、佳木斯市民政局和佳木斯市民间组织管理局的业务指导和监督管理。

二、发展中存在的问题

佳木斯慈善总会经过10几年的发展，取得了长足的进步，但也如我国众多非营利组织一样，承受着体制机制等诸多因素的制约，在内部治理和外部监管方面存在着一些问题，急需得到重视与改进。

(一)资金供给匮乏

资金是非营利组织开展公益活动的物质基础，非营利组织资金的匮乏将严重影响了自身发展和社会公益目标的实现。［2］佳木斯市慈善总会的资金供给匮乏体现在:

缺乏政府资助。中华慈善总会章程第五章第二十六条关于经费来源规定:中华慈善总会及各级分会经费来源为会费，捐赠，政府资助，在核准的业务范围内开展活动或服务的收入，利息和其他渠道合法收入。［3］但根据访谈得知，佳木斯市慈善总会基本没有政府拨款，其资金主要来源于社会捐款，以及福利工厂收益，无论是资金的数量还是资金供给的稳定性，都不是很理想。

捐赠收入过低。社会捐赠在慈善组织资金供给中占重要位置。获得足够的捐款，是慈善组织生存和开展慈善活动的基础。［4］2011年度佳木斯慈善总会接收捐款总额为163万元，按2011年度佳木斯市人口总数250万人计，人均向慈善总会捐款0.65元。2011年度中华慈善总会捐赠收入约为60亿。［5］按2011年度全国人口13.5亿计，全国人均向慈善总会捐款4.44元，是佳木斯市人均水平近7倍。

(二)资金收支透明度有待提高

人们强调慈善组织的生命力在于其公信力。［6］在信息化与网络化高速发展的今天，资金收支网上公开已成为提升慈善组织公信力的重要方式和衡量指标之一。通过登录黑龙江省各地市慈善总会网站发现，黑龙江省各地市慈善总会在资金收支公开方面均存在不同程度的问题。具体表现为:数据错误与遗漏、更新不及时、信息量少、无明细或加总数据、无网上公开等。以齐齐哈尔市慈善总会为例，其网站专栏仅有五条慈善信息，无资金收支数据。经过省内横向对比，哈尔滨市，佳木斯市和大庆市慈善总会是省内仅有的在网站公开财务收支情况的城市慈善总会，基本可以查询到近3年收支情况。但即使是上述3家慈善总会，仍存在一些问题，以佳木斯市慈善总会公开情况为例，2002－2010年慈善捐赠收入仅有加总值，无年度数据;2011年度收支情况只包含上半年，而无下半年数据。问题虽小，却会在一定程度上制约社会监督的实现以及捐赠人与被捐赠人信赖关系的建立。

(三)专职管理人员短缺

适当的公共部门人力资源数量是公共部门正常运行的根本保障，体现着公共部门运行成本和运行效果之间的平衡［7］。佳木斯慈善总会存在着严重的专职管理人员短缺问题，总会办公室办公人员仅为2～3人，其中两人借调自事业单位，另一人就职于民政局社会福利科，属兼职人员，从严格意义上说，佳木斯慈善总会办公室目前还没有专职人员，这就导致了现有人员，即使是兼职人员都要身兼总会办公室数个部门职责，人事不匹配，无法做到专人专岗，工作量繁重，工作压力非常大，同时由于借调人员的特殊身份，无法获得原单位同等待遇，薪资与福利水平较低。

(四)慈善会与政府存在“非对称性依赖”

基于公共管理学关于公共组织的类型和特征界定，慈善总会属于典型的非营利组织。美国非营利组织研究专家Lester Salamon提出的非营利组织“五特征法”中明确界定，非营利组织应充分体现非政府性，在体制方面应从政府中脱离出来。［8］按照Lester Salamon对非营利组织的非政府性的界定，我国真正意义上的非营利组织几乎不存在。［9］在现实中，我国对于慈善总会实行的是双重管理制，不仅要在民政部门登记注册，还需找到一个业务主管部门。［10］以佳木斯慈善总会为例，其注册登记部门为佳木斯市民政局，业务主管部门是佳木斯市民政局福利和慈善促进科，慈善事务均需经由主管部门审批和监督。通过走访佳木斯市民政局福利与慈善促进科，工作人员反应，由于福利与慈善“不分家”，且科室人员短缺，分身乏术，对部分慈善事务的处理上存在时滞。因此无论是从组织自身还是主管部门来看，佳木斯慈善总会的独立性没有得到很好落实。

在官办为主导的大环境下，组织独立性一直是困扰包括慈善总会在内的非营利组织的难题，亦是学术讨论的热点。国内关于慈善会独立性的研究多是以西方发达国家为借鉴来加以对比，一味强调政府官办导致了慈善会机构独立性难以实现，而忽略了二者间存在依赖关系这一重要原因。因此，在对地方慈善会独立难问题的思考上，除了应考虑到管理制度和管理部门因素，还应注意到两者之间存在互有所需的“非对称性依赖”关系。［11］这种“非对称性依赖”主要表现为政府通过慈善组织来提供公共物品，实现其公益目标，以及慈善组织由政府处寻得免税，资助乃至编制和福利。在我国，后一种依赖较前者更为严重，其中对编制和福利的依赖更是官办慈善这一特殊体制的产物，在对同为我国三大官办慈善组织的红十字会的改革中，就遭遇了内部既得利益者的反对，一部人怕改革，更怕摘掉公务员的帽子。［12］

三、完善地方慈善事业的对策建议

(一)建立和健全政府资金供给机制

慈善总会作为一种非营利社会团体，其组建及运营过程应充分体现非政府性，但并不代表慈善总会在资金方面应与政府完全分隔开来，Johns Hopkins政策研究所的研究表明，美、英、法、德、日、意、瑞典、匈牙利八国的非营利部门收入的41%来源于政府，而私人捐赠仅占10%。［13］可以这样理解政府，个人与慈善组织在资金方面的关系:个人通过纳税形成财政收入，政府以财政收入的一部分资助慈善组织，慈善组织的捐赠收入提高，也就提升了其开展公益活动的能力，提高了社会的福利水平，实现了帕累托改进或潜在帕累托改进。因此政府应切实加大对包括慈善总会在内的地方慈善组织的资助力度。具体形式可采用补贴、政府购买和直接提供等多种方式。［14］同时还应建立和完善政府资助慈善事业的法律法规，出台具体资助标准和政策，杜绝地方政府“因地制宜”，左右资助数额的现象。

(二)激励和募捐方式应注重实效性与多元性

影响慈善收入的因素可分为两类，第一类为突发事件，2011年佳木斯慈善总会全年捐赠收入仅为163万元，而在2008年，由于发生了汶川地震，市慈善会仅为赈灾便筹得1364.4万元;类似的还有2012年为“最美教师”张丽莉募捐行动，仅两个月便募得1464万元。尽管突发事件对捐赠收入的影响较大，但由于其偶发性，难以预测和控制，故不是本文探讨的重点。本文所要探讨的是第二类因素，即常态化收入的影响因素，包括慈善组织的宣传、激励和募捐方式。首先，应实现宣传方式的多元化，通过与新媒体、传统媒体的有机结合，提升组织的公信力与认知度，达到间接激励捐赠的目的;其次，要切实落实国家对捐赠行为的激励政策，对捐赠行为符合相关法规和政策所规定标准的捐赠人给予有效、及时的表彰，积极配合政府部门落实对捐赠人的税收减免等优惠;再次，还需根据本地实际积极拓宽募款的渠道、方式，在募捐方式上进行创新，变被动接收为主动寻募，例如鼓励或组织义演、义卖活动，深入开展“一日捐”，设立企业冠名基金等。最后，要突破地域限制，实现捐赠主体和资金的“走出去”和“引进来”，在全省乃至全国范围内积极开拓慈善的新“市场”。

(三)大额捐赠基金化与公共产品服务市场化

作为一种慈善组织，基金会在对大额捐赠收入的保值、增值以及使用方面，较慈善会具有更高的专业水准和透明度。因此，地方慈善会可以借鉴慈善基金模式，对大额捐赠收入的运营方式进行创新。以佳木斯市慈善总会为例，根据中华慈善总会专项基金管理办法第二条和第三条之规定，经张丽莉本人及指定亲属同意，佳木斯市慈善总会设立由捐款人指定捐赠方向的“张丽莉见义勇为基金”，用于张丽莉康复和今后的生活救助以及根据张丽莉的意愿用于符合公益目的的其他扶助需要。既满足了张丽莉老师生活所需，又实现了慈善资金保值增值与款尽其用，同时兼顾了公众监督，是地方慈善会对大额捐赠收入基金化管理的有益尝试。

业务范围内的经营和服务收入是非营利组织除政府收入及捐赠收入外的一项重要资金来源。［15］开展合法的经营和服务活动，对于慈善组织而言无疑是一项重要的“自身造血”功能，既满足了组织自身的资金需要，又淡化了对于外部资金的依赖程度，可有效地达成组织公益目标的实现。慈善组织开展市场经营的主要形式是慈善零售业，在我国的具体形式是慈善超市。作为一种社会捐助和慈善事业结合的重要载体，慈善超市在我国兴办时间虽然不长，但已在基层慈善领域发挥了重要的作用。目前各地慈善超市数量不断增长，但在广度、深度、专业化、规模化方面仍有欠缺，可提升潜力巨大，因此当前应大力推动慈善会领导下的慈善超市的兴建。在慈善超市的建立和运营过程中，必须严格遵守国家法律法规，依法登记注册，明确经营范围和收支用途，完善管理和监督措施，量化财务收支信息，定期进行资金情况公布，以防止因经营不善和监管失位而导致的诸如河南漯河31家慈善超市集体停业倒闭情况的发生。［16］

(四)适时推进慈善事业新媒体化

目前我国一些经济较发达地区慈善会已率先建立了官方网站并定期更新发布慈善信息，如深圳市慈善总会，它不仅通过自身官方网站及时发布慈善信息，还联合诸多互联网企业开拓慈善衍生业务，在2012年，深圳慈善总会分别在苹果与安卓系统平台推出了集信息发布与捐赠一体的移动终端软件，新媒体的互动性和时效性使公益事业的组织者变得越来越专业，在加强监督的同时，进一步增强慈善会的号召力以及非常关键的募款能力。因此，各地方慈善总会有必要根据自身情况适时推进与新媒体的合作关系，大力发掘以网络为首的新媒体在发展慈善事业方面的巨大潜力。具体来说，首先，对于没有将资金收支进行网上公开的地方慈善总会，需将网上公开纳入工作日程。对于已进行网上公开的慈善总会应对已公开数据查缺补漏，做到分门别类，及时更新，准确无误;其次，应丰富网站的慈善功能，适时开拓网络慈善捐助与志愿服务渠道，及时更新和发布慈善信息，吸引更多的市民踊跃地参与和捐赠;最后，根据本地区慈善事业发展情况适时展开与新媒体的合作与探索，实现数字化慈善与信息化慈善。

(五)完善人才引用和激励机制

针对慈善总会专职人员短缺的情况，当务之急是从内外两方面来完善现有的人才引用机制。从组织内部来看，与私营企业相比，作为一种常见公共组织，慈善总会人员数量的变化缺乏灵活性，人员增减比较困难。作为一种对公共组织间人员进行再分配的有效形式，借调对于缓解官办色彩浓重的慈善总会专职人员短缺问题具有重要意义。要与包括政府部门在内的诸多公共部门与组织建立稳定的人才交流与借调机制，吸纳有志于服务公益事业的，素质过硬的人员到慈善总会工作，以缓解人事不匹配，一人多岗的问题。从组织外部来看，办公高峰期间各调出单位对人员的需求会激增，此时寻求借调人员则不合时宜。同时又受限于公共组织人员增减的困难，一时难以扩充人员编制，此时积极吸引外部人才为组织服务就显得尤为有效。慈善总会可以考虑建立定期从社会招募志愿者和实习生的机制，广泛吸引外部人才投入到慈善事业当中来，既是对组织的有效宣传，也为有实习打算的在校学生提供了实习机会，更是为公众提供了参与慈善，投身慈善的新途径。

通过内外结合完善人才引用机制，可以有效弥补现有的专职人员短缺，但将人才“引进来”的同时，还应考虑到如何将人才“留下来”，完善组织激励机制的重要性由此凸显。一方面要设置合理的薪酬结构，福利待遇，防止由于收入落差和待遇低下造成的人才流失;另一方面，要重视精神激励，做好员工情绪劳动管理工作。目前，社会公众所面临的时代已经进入了顾客价值时代，社会与公共服务正由供给支配型向需求主导型转变。［17］因此加强精神激励并做好情绪劳动管理工作可充分调动借调人员的工作积极性，防止消极、抵触心理的产生。

(六)主管部门细分职能与角色转变

短期来看，政府主管部门要合理划分管理职能，优化人员和资源配置，设立专门机构管理慈善业务。在这一方面，很多地方已展开了有益的探索和尝试。黑龙江省民政厅2008年1月成立了省社会捐赠管理中心，省内的哈尔滨市和伊春市率先参照省慈善总会的做法，成立了市捐赠管理中心。市捐赠管理中心为市财政全额拨款事业单位，与慈善总会合署办公。这在很大程度上缓解了慈善总会机构专职人员短缺与主管部门业务繁重的问题。同时，作为一种事业单位，捐赠管理中心进一步淡化了政府色彩，是慈善从官办走向民办的重要过渡。

长期来看，要实现慈善总会的完全独立，首先应淡化政府色彩，减少政府干预，地方政府要设置退出机制，逐步让权于慈善总会机构，引导和保障慈善总会机构独立自主运营;其次，设立行业组织，代替政府进行行业自律和行业管理。在对慈善行业管理和监督方面，可以借鉴美国和英国的松散型管理模式。［18］设立慈善理事会、行业委员会和研究中心等机构对慈善业加以管理，同时设置第三方监督机构，如民间监督机构等形式，对慈善业进行监督。

(七)注重与政府的合作与互动

慈善会与政府间应是合作互利关系，而非对任何一方过度的依赖。基于非营利组织在提供公共服务和公共产品方面具有的天然优势，尤其是在应对公共危机与促进社会公平方面具有高度的灵活性和适应性，能有效与政府形成合力。应充分认识到政府与非营利组织在提供公共服务和公共产品方面的优势互补关系，致力于构建两者互动关系模式。［19］

首先，应认识到慈善会与政府形成互动与合力关系的前提是基于慈善会组织目标的完全公益性，一个争名逐利，为了保住行政编制而不惜阻挠改革的组织显然是难以胜任的。因此应破除在编制和组织机构方面对政府的过度依赖。大胆尝试去行政化改革，还慈善组织以“纯洁之身”;其次，应充分认识和理解非营利组织与政府共生文化的涵义，包容组织文化差异，建立双方沟通的渠道，推进文化的整合与重塑，实现政府与慈善会的文化共生，为二者的合作提供文化与意识准备;最后，应切实提升自身应变与解决社会问题的能力，锚定组织优势领域，制订危机与突发事件响应预案，切实提高对资源和人员的有效控制力和动员力，时刻准备好应对公共危机与社会问题。在此方面，佳木斯慈善总会为张丽莉老师募捐行动具有一定的示范意义，张丽莉见义勇为事件发生后，佳木斯市慈善总会积极响应佳木斯市政府和民政局号召，立即启动了突发事件应急预案，针对专职人员不足情况，第一时间从局机关和事业单位抽调了10多名骨干人员成立募捐小组，赶赴医院接受社会各界捐款，并面向社会公众实时公开捐赠收入，在其网站上每日更新接收捐款数据，扎实而高效地完成了募捐任务。

四、结论

在我国官办慈善的大背景下，地方慈善总会要想走出现有困境，就必须正视在发展中暴露的问题，从资金收入、人力资源和财务公开等方面入手，逐步解决现有问题，弥补自身短板。同时，地方政府在对慈善总会等慈善组织机构管理的过程中，也应重新定位自身角色，在组织机构独立性问题上，为地方慈善总会创造有利的外部条件，逐步完善地方慈善总会的体制机制。地方政府与慈善总会唯有通力协作，有机互补，方能找出一条真正适合当前国情的官办慈善发展新路。

［1］佳木斯慈善总会:《“张丽莉见义勇为”基金捐款数据通报》，http://www.jmsmz.gov.cn/zwgk/ggxx/201206/t20120606_64670.htm，2012－06－06。

［2］王洛忠:《中国非营利组织的筹资困境及改善对策——以美国非营利组织的筹资经验为借鉴》，载《新视野》，2012(1)。

［3］中华慈善总会:《中华慈善总会章程》，http://www.chinacharity.cn/zhjs/guizhangzhidu.aspx，2007－05－16。

［4］陈秀峰、付锐平:《中国慈善组织募捐现状及劝募有效性路径探讨》，载《学会》，2011(12)。

［5］魏铭言:《中华慈善总会全年募捐60亿》，http://news.ccvic.com/shehui/gnyw/2011/1229/133516.shtml，2011－12－29。

［6］张伟珍:《从提升慈善组织公信力维度论中国慈善事业的发展》，载《贵州工业大学学报》，2007(2)。

［7］蔡北平、蔡章伟:《人力资源过剩与短缺并存——公共部门人力资源管理的悖论及其对策》，载《中北大学学报》，2008(2)。

［8］Lester Salamon.Defining the Nonprofit Sector:a Cross － national Analysis.Manchester:Manchester Press，1997.

［9］王乐夫、蔡立辉:《公共管理学》，94～96页，北京，中国人民大学出版社，2008。

［10］施昌奎:《转型期慈善事业运营管理模式》，176～178页，北京:中国经济出版社，2009。

［11］徐宇珊:《非对称性依赖:中国基金会与政府关系研究》，载《公共管理学报》，2008(1)。

［12］南都社论:《红会启动实质改革，关键仍在去行政化》，载《南方都市报》，2012－09－14。

［13］何增科:《公民社会与第三部门》，263～265页，北京，社会科学文献出版社，2000。

［14］张江丽:《中国非营利组织的发展困境——以四川省慈善总会为例》，载《经营管理者》，2009(3)。

［15］牛秋业:《破解非营利组织资金困境的成功范式——以山东省新泰市平安协会为例》，载《湖北社会科学》，2010(11)。

［16］陈江宏:《河南漯河慈善超市集体关门》，载《公益时报》，2011－05－24。

［17］张冉、玛瑞迪斯·纽曼:《情绪劳动管理:非营利组织人力资源管理的新视角》，载《浙江大学学报》，2012(2)。

［18］高圆圆、王武林:《中国政府在慈善事业中的角色定位》，载《贵州大学学报》，2010(1)。

［19］陈晓春:《非营利组织经营管理》，255～257页，北京，清华大学出版社，2012。