大城市流动人口管理服务创新初探——以广州市为例

唐晓阳 陈雅丽

（中共广东省委党校，广州510053）

党的十八大报告提出，要“完善和创新流动人口和特殊人群管理服务”，并将流动人口管理服务作为我国社会管理的一项重要内容，这是很有针对性的。随着社会结构的转型、经济体制的转轨和城市化进程的加速，农村大量剩余劳动力进入城镇务工，使得城市特别是大城市的流动人口不断增多，尤其是大城市的流动人口不仅数量多、结构复杂，而且流动性强、管理难度大。所以，搞好大城市流动人口管理服务，不仅是城市管理的一大难题，也是我国流动人口管理服务的重中之重。第六次全国人口普查的主要数据公报显示：大陆31个省、自治区、直辖市的人口中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的流动人口为2.61亿人，扣除市辖区内人户分离的流动人口为2.21亿人，比2000年增加1亿人。沿海发达省份常住人口占总人口比重增加，内陆欠发达地区的常住人口占总人口比重下降，更多人口从内陆西部往东部发达地区迁移、流动。广东省作为我国流动人口第一大省，2010年流动人口达3128.17万人，占常住人口的30.0%（2011年底，达到3667万人，约占全省实有人口的1/3，约占全国的1/7）。而广州市的外来流动人口总数达到713万人，接近实际管理总人口1525万人的一半。 由此带来的社会管理和公共服务问题极为突出。因此，创新流动人口管理服务，是大城市面临的一项紧迫而重大的战略任务。近年来，广州市高度重视流动人口管理服务创新，出台了许多关于流动人口管理服务的政策措施，取得了一定的成效，积累了一些经验，但也存在不少问题，需要进一步通过深化改革来加以解决。

一、创新大城市流动人口管理服务的必要性

在新的历史条件下，创新大城市流动人口管理服务，不仅是适应工业化和城市化发展的需要，而且是发展社会主义市场经济的需要，更是维护社会和谐稳定、促进社会公平正义的需要。

1.创新大城市流动人口管理服务是适应流动人口发展趋势的必然要求

大城市经济发达，就业机会相对较多，因而是流动人口的主要流入地。大量的流动人口在为大城市社会经济发展提供充足人力资源的同时，也对大城市的公共服务体系、社会保障体系形成了强烈冲击，对就业、住房、医疗服务、义务教育、基础设施建设等方面形成全方位的巨大挑战，迫切需要创新城市流动人口管理服务。与过去相比，目前大城市流动人口中新生代农民工占的比例较大，他们受教育程度更高，对融入城市生活的愿望更为迫切。所以，为了促进流动人口在城市的社会融合和身份认同，必须创新城市流动人口管理服务。

2.创新大城市流动人口管理服务是加快政府职能转变的现实需要

加快政府职能转变，不仅是深化行政体制改革的核心，也是坚持社会主义市场经济改革方向的重点。转变政府职能，首先必须厘清政府的职能定位，搞清楚在市场经济条件下各级政府及其职能部门应该管什么，不该管什么。同时，要求政府把自己该管的事情管住、管好，不该管的事情转移出去，交由企业和其他社会组织来管。对大城市流动人口的管理服务也同样如此。但传统的流动人口管理体制是基于二元化的户籍制度、就业制度和社会保障制度，实行的是管控型的管理体制，导致流动人口管理成本高、效果差，且忽视了流动人口合法权益的保障，没有为广大流动人口提供同样优质的公共服务。因此，加快政府职能转变，更加注重社会管理和公共服务职能，必须创新大城市流动人口管理服务。

3.创新大城市流动人口管理服务是维护社会和谐稳定的必由之路

应当说，流动人口作为一种最活跃的人口群体，对大城市的经济发展、市政建设、社会治安、环境卫生等各方面都产生了深远的影响，这种影响既有积极的促进作用，也有消极的阻碍作用。一方面，流动人口的增多促进了大城市的繁荣和第三产业的发展，不仅方便了市民的生活，活跃了城市的消费市场，而且为城市建设和经济发展做出了很大贡献。另一方面，流动人口的增长进一步加重了已经超负荷运转的城市基础设施的负担，也给城市治安管理带来更加严峻的挑战，特别是流动人口的活动范围非常广泛，流动性强，组织性差，再加上一部分流动人口的法律意识淡薄，文化素质较低，从而增加了大城市治安管理的难度，已成为影响社会和谐稳定的一个重要因素。此外，流动人口受到社会、文化、制度上的歧视以及自身资源的限制，难以在城市中获得足够的经济资源、社会资源和文化资源，他们与城市本地居民在社会地位和各项权利方面处于不平等状态，由此引发的流动人口与本地户籍人口之间的冲突，对社会和谐稳定构成严峻挑战。所以，为了打破社会隔离，更好地满足流动人口的工作和生活需求，使之尽快适应并融入城市社会，从而促进社会的和谐稳定，必须创新大城市流动人口管理服务。

二、广州市创新流动人口管理服务的实践探索

为了适应流动人口发展变化的新形势，近年来，广州市在流动人口管理服务创新方面进行了以下探索。

1.进行制度创新，不断完善流动人口管理服务制度

（1）实施流动人口积分入户制度

由于城乡二元结构及其严格的户籍制度，使得流动人口享受城镇基本公共服务的合法权利根本得不到保障，为了解决户口问题，广东省中山市率先实行了“积分入户制”。 所谓积分入户制度，就是根据城市的人才需求和财政承受能力，综合考虑流动人口的连续工作年限、文化程度、技能水平、社保、住房、投资规模等指标进行积分登记，再根据积分层次享受不同的公共服务，达到一定的分值可以入户。这一制度的实施，有助于建立一套涵盖流动人员教育、传染病防治、儿童预防接种、妇幼保健、计划生育、失业保障等基本公共服务的积分制管理办法，从而为推动基本公共服务均等化，保障流动人口的基本权利发挥积极作用。在试点的基础上，广东省人民政府于2010年6月7日出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》，正式在全省推行“积分入户制”。

而广州作为全国流动人口大市之一，也在2010年11月出台了《广州市农民工及非本市十城区居民户口的城镇户籍人员积分制入户办法（试行）》，以及《广州市农民工及非本市十城区居民户口的城镇户籍人员积分制入户办法实施细则（试行）》，正式推行“积分入户制”。外来工通过学历、社保、房产、投资等指标计算分值，每年分两批竞争3000个入户名额。根据2013年3月9日金羊网报道：两年间，共有4批共计6000人，享受该政策带来的便利，顺利落户广州。

应当说，积分入户政策是在二元户籍制度背景下，有效解决流动人口管理服务问题的一种创新。这项重要的制度创新让外来工看到了广东的宽容和开放，也在让流动人口共享改革发展成果、促进和谐社会建设、优化城乡人口结构等方面发挥了很好的作用。

（2）建立流动人口住房保障制度

为了更好地维护外来工的合法权益，解决外来工的住房保障问题，前几年，广州市颁布的公租房实施办法就已规定，部分特定单位可集中配建公租房，即政府设立的开发区、工业园区、产业园区管委会可集中配建公租房，面向园区用人单位或就业人员（含外来务工人员）出租。不过，出租人需将相关方案报送所在区住房保障部门之后方可实施。同时，由于公租房建设实行“谁投资、谁所有”，数量有限，所以，实施的效果并不明显。

而2013年5月1日起正式实施的《广州市公共租赁住房保障制度实施办法（试行）》明确规定：市、区（县级市）政府每年安排一定数量公共租赁住房，通过积分制解决部分异地务工人员住房困难。据此，广州市将在今年推出外来工住房保障的新措施。由于该规定只确定了外来工住房保障的基本原则（通过积分制解决部分异地务工人员住房困难），而并未就具体数量和准入条件做出详细规定；同时，会有多少房源用于保障外来务工人员的住房需求，目前也尚未确定。所以，这一解决外来工住房保障的新措施，还有赖于广州市住房保障部门会同市人力资源管理部门制定的具体实施细则。据了解，外来务工人员住房保障办法有望在征求社会意见后，于今年第四季度出台。届时，外来务工人员将和广州户籍居民一样申请公租房。

2.进行政策创新，逐步完善流动人口管理服务政策

（1）取消流动人口治安联防费

1990年，《广东省群众治安联防组织的规定》颁布实施，其中规定治安联防组织及其成员的活动经费和经济报酬，实行“民筹公助”。1992年，广东省人民政府制定的《行政事业性收费目录》中，将“外来人口治安管理费”列入其中，收费主管部门是省公安厅，标准是每人每月1元。2001年底，该项收费更名为“治安联防费”。而广州市则是从2004年开始收取治安联防费的，规定从外来人员抵穗第7个月起，按每人每月2.5元标准收取。据统计，7年多来，广州累计收取了逾10亿元的治安联防费。虽然在一定程度上缓解了财政投入的压力，但是，随着社会经济的发展，收取流动人口治安联防费带来的负面影响也越来越明显：首先，流动人口会因为收取治安联防费而产生隔阂感和疏离感；其次，所收取的治安联防费不会因为流动人口变更工作地点而退还，变向带来权力腐败隐患以及引起更大的不公平问题；再次，收取治安联防费增加了生活负担本来已经很重的流动人口的生活压力。有鉴于此，2012年7月30日，广州市政府常务会议审议通过了 《关于停止收取治安联防费有关问题的请示》，决定自2012年8月1日起取消流动人口治安联防费，一并停收居民户治安联防费。同时，为了不影响社会治安管理工作，广州市加大了流动人口管理服务经费保障制度改革的力度，流动人口和居民户治安联防费取消后，将治安联防所需经费纳入地方财政统筹安排，区、县级市经费缺口由当地财政统筹解决。

（2）停征使用流动人员调配费

根据1999年《广东省流动人员劳动就业管理条例》的相关规定，用人单位招聘流动人员，需按规定缴纳调配费。广州市从那时开始征收“使用流动人员调配费”，目的是为了抑制外省劳工大量涌入广东，保障本地人员就业，1999年至2010年缴纳的标准是每人每月9元。也就是说，用人单位每招聘一名流动人员，每年需缴纳108元。这对于用人单位尤其是一个大规模的劳动密集型企业来说，是一笔不小的开支。2010年，为了减轻企业负担，该项收费减半征收，但用人单位仍需为招聘的流动人员每人每年支出54元。尤其是在普工招收愈加困难的近几年，许多人大代表、政协委员都在省、市“两会”期间要求取消这一对外来人员存在歧视且加重用人单位负担的收费项目。

在此背景下，从2012年3月开始，广州市已经在中新知识城、广州开发区、南沙开发区、增城开发区停止向用人单位征收使用流动人员调配费。2012年6月25日，广州市政府常务会议又审议通过了《关于停止征收使用流动人员调配费的请示》，正式决定：在全市范围内停止征收已开征13年的“使用流动人员调配费”。根据广州市人力资源和社会保障局测算，如按2011年征收总额计，此举将为广州用人单位每年减轻近1亿元负担，对优化投资和经营环境、降低企业用工成本、提升产业竞争力、推动公共就业服务均等化都具有重要意义。

3.进行服务方式创新，建立健全流动人口管理服务网络

（1）建立社区流动人口管理服务站

目前，广州市各级政府成立了相应的流动人口管理机构，自上而下推动流动人口的专业化管理服务。特别是将城市流动人口管理服务的重心下移，在社区成立流动人口管理服务站，由社区居委会主任担任站长，社区民警担任副站长，并配备协管力量，不仅建立了一支规范化、职业化的综合协管员队伍，而且聘请了一定数量的兼职协管员。社区流动人口管理服务站的设立，明确了社区在城市流动人口管理中的主体地位，整合了城市基层资源，实现了属地化管理。

（2）构建流动人口管理信息系统

为全面、准确掌握流动人口信息，广州市加强了流动人口管理信息系统建设，研发建立了集居住登记、房屋租赁、劳动就业、计划生育、缴税收费等功能于一体的流动人口和出租屋综合管理信息系统。社区流动人口管理服务站设置专门的信息采集员，对社区中已入住的房屋进行实地走访，掌握社区房屋现状及住户基本情况，对出租屋进行登记备案，并对流动人口进行信息采集，由社区民警、协管员对采集到的信息进行核查并及时录入上传至综合管理信息系统。这一信息系统的建成，使流动人口信息“一方采集、多方使用”，明显提升了区域之间、部门之间的信息共享水平，而且为居住证制度的推行、积分入户政策的实施提供了数据支撑，使流动人口管理服务效率大为提高。

（3）建立健全流动人口服务体系

2008年8月18日，《广州市流动人员管理规定》正式实施。这是广州市正式出台流动人员管理的综合性、基础性规章，标志着广州市流动人员管理走上更加规范化、制度化轨道。《规定》最大的特色是强化暂住证对流动人员的服务功能，规定持本市暂住证的流动人员可享受九大公共服务：申领机动车驾驶证；申请法律援助；申报科技成果；计划生育、婚前保健、孕期保健，子女享受免疫和保健服务；参加各类学历教育、职业技能培训；使用社区公共服务设施；申办本市常住城镇居民户口；申报评审专业技术资格；其他便利和公共服务。

然而，随着时间的推移和形势的发展，流动人口暂住证制度的一些弊端也暴露出来，必须进行改革。所以，广州市自2010年1月1日起正式施行居住证制度，持有居住证的流动人口可享受多项 “市民待遇”，包括：免费政策咨询、职业技能培训、职业介绍、就业和失业登记等服务，优生优育、传染病防治、儿童预防接种、妇幼保健等医疗卫生服务，法制教育和法律援助服务，民事纠纷调解服务。以居住证为载体，流动人口服务体系初步建成，在一定程度上改善了他们的生活状况，为他们创造了一个相对良好的生活环境和社会氛围，从而培养了流动人口的认同感和归属感，促进了流动人口的城市融入，实现了寓管理于服务之中。

4.加强城市流动人口合作治理

流动人口管理服务是一项综合性事务，需要各种社会力量的参与。近年来，广州市探索加强流动人口多方协作、共同治理，形成了流动人口多元主体合作治理的格局。对于流动人口，从用工单位、出租屋主入手，按照“谁用工谁负责”、“谁出租谁负责”的原则，明确其在流动人口管理服务方面的责任和义务，促使用工单位、出租屋主主动参与管理，并建立其与社区之间的交流机制，实现工作地、社区、居住地的信息互通、责任共担。与此同时，还建立了城市社区流动人口管理联席会议、座谈会和协调会等制度，加强流动人口与街道、社区流动人口管理服务站、用工单位、出租屋主、社区民警、协管员等各方的沟通，协商解决流动人口管理服务中出现的问题和情况，通过多元共治，形成流动人口管理服务的合力。

三、当前广州市流动人口管理服务存在的问题

虽然广州市在流动人口管理服务方面取得了一定的成绩，但是，仍然存在着不少问题。

1.流动人口管理理念依然滞后

“管理服务理念”是人们对管理服务活动内在规律认识的集中体现，同时，也是人们对管理服务活动的看法和持有的基本态度，是人们从事管理服务活动的信念。管理服务理念是人们从事各种管理服务活动的行动指南。有什么样的管理服务理念，就会产生什么样的管理服务行为，管理服务行为受管理服务理念支配。当前，广州市一些管理者甚至一些领导干部对流动人口管理服务仍比较陌生，思想观念落后，习惯于用计划经济体制下那套理念、那套做法，把“管理”简单地理解为“管控”，认为管理就是把人管住，就是不出乱子。习惯于揽权，习惯于“行政管制”，而缺少“服务”、“自治”、“共治”、“合作伙伴”等理念。尤其是在流动人口管理中存在着重政府作用、轻多方参与，重管理防范、轻多元服务，重事后处置、轻事前预防的倾向，从而严重影响到流动人口管理服务水平的提高。

2.流动人口管理服务法制不够健全

健全的法制是流动人口管理服务的前提条件。近年来，出于流动人口形势的迫切要求，广州市陆续出台了一系列惠及流动人口、旨在给予其市民化待遇的法规和政策性文件。如广州市颁布了《广州市流动人员管理规定》、《广州市房屋租赁管理规定》等，有力地促进了流动人口管理服务的法制建设，收到了较好的效果。

但总体说来，由于各种原因，目前有关流动人口管理服务的法制还不够健全，不仅存在无法可依、立法层次低的问题，而且存在有法不依、执法不严等问题。一些法规颁布后，并没有及时出台配套的实施细则，导致政策缺乏可操作性，政策执行者难以找到有效的实际工作办法，使法规规定流于形式；另有部分政策法规虽然较为明晰，但缺乏权威性，造成政策执行不力、不到位，甚至不执行的问题；此外，还存在着法规间打架、法规滞后等许多问题，增加了流动人口管理服务的难度。

就广州市实施的积分入户制度而言，仍然存在不足之处：首先，每年3000个入户名额的上限，相对于700多万流动人口来说，实在是太少。其次，在积分入户的实际操作中，还存在着办理手续繁琐，捐款、房产、学历、投资等加分项目分值过高的问题，从而引起了众多外来工的抱怨，效果有限。

3.流动人口管理服务体制不够完善

完善的体制是流动人口管理服务的重要保证。改革开放以来，尽管经过了多次行政体制改革，但是，流动人口管理服务体制还很不完善。

首先，存在着职能配置不科学的问题。在城市流动人口管理服务中，政府职能转变不到位，既存在政府包揽一切的“越位”现象，也存在着政府该管的没有管住、管好，而不该管的又管了的“错位”现象，还存在着一些事情无人管理、服务职能没有得到充分体现的“缺位”问题，忽视了流动人口正当合法的权利和服务需求。尽管多元主体合作治理的格局已初步形成，但参与流动人口管理服务的社会组织数量还是太少，不利于政府职能的转变。

其次，存在着机构设置不合理的问题。流动人口管理服务涉及的机构众多，既包括公安、发展和改革、人力资源和社会保障、工商、人口和计划生育、民政、卫生、建设、司法行政、财政、教育等政府部门，也包括工会、共青团、妇联等人民团体和居民委员会、村民委员会等群众性自治组织。而实际上，流动人口日常管理的主要机构是社区流动人口管理服务站、社区居委会、社区警务室等。其中，社区流动人口管理服务站是具体实施流动人口综合性管理服务的事业单位。社区流动人口管理服务站的正副站长分别由居委会主任和社区民警兼任。从目前来看，社区流动人口管理服务站在实际运作中面临一些困境。一方面，社区流动人口管理服务站大多依托居委会建立，而居委会是按照户籍人口的数量设置的，在流动人口高度密集甚至流动人口与户籍人口比例倒挂的社区中，管理人员不足，使得社区流动人口管理服务站和居委会难以担负起流动人口管理服务的责任。为此，各街、镇只好招聘大量协管员来协助工作。另一方面，政府将流动人口协管员队伍的组建作为一项再就业援助项目，要求在同等条件下，下岗失业人员优先录用，但这些人员普遍不具备有效开展工作所必须的专业知识和技能，同时，由于协管员没有正式编制，工资福利水平较低，难以吸引和留住高素质人才。最终形成了一种非国家行政机构承担具体行政管理业务，非公职人员承担政策执行责任的治理状况，从而严重制约着流动人口管理服务的效能。

再次，存在着职责权限不一致的问题。一直以来，社区流动人口管理服务机构的权、责处于高度不对称状态。一方面，流动人口的管理服务责任在不断地向基层社区下沉，另一方面，有关的管理资源和权力却长期在中、高层停滞和盘旋。例如，广州白云区政府关于批转《广州市白云区街道所属事业单位改革的意见》规定：“出租屋管理服务中心为街道所属的事业单位，经费形式财政核拨，机构规格按照街道中层正职级管理。三元里街6名，松洲街5名，景泰街4名。”同时规定出租屋管理服务中心的主要职责有10项：宣传出租屋管理的办法、法规、规章和政策；开展出租屋日常巡查，配合国土、公安、人口和计生等部门对房屋租赁情况进行调查；受国土房管部门委托，办理房屋租赁合同登记备案手续；受公安机关委托，办理流动人员IC卡暂住证或暂住登记；受人口与计生部门委托，办理婚育证明；受税务部门委托，征收个人出租屋综合税；受劳动保障部门委托，向用工单位收取流动人口调配费；做好出租屋整治；做好出租屋信息化工作；做好出租屋管理员培训和考核工作。

可见，平均编制5人左右的街镇出租屋和流动人口管理服务中心作为事业单位，却要承担许多政府职能部门的委托业务，不仅人员编制不足，而且没有执法权，权责不对称。在实际管理工作中常会遇到“进门难、询问难、服务难、执法难”等难题，一些流动人口对社区管理服务不愿配合，协管员在入户走访收集信息时往往吃“闭门羹”，除了反复多次进行劝导教育外，并无更有效的管理手段；当发现流动人口存在违法违规行为时，只能向有关部门通报，而相关执法部门常因为编制紧张又不在一线等现实情况，造成举证难、管理难。由此出现一线管理者没有执法权、有执法权的部门不在一线的尴尬情况，因而难以及时有效地查处那些违法违规行为。

4.流动人口管理服务方式不够科学

科学的管理服务方式，是提高流动人口管理服务水平的重要前提条件。但是，目前流动人口管理服务方式还存在着许多不足之处。

首先，管理方式简单粗暴。目前，在流动人口管理服务中，一些管理人员仍习惯于采取行政手段，甚至运用高压“硬”手段，而不习惯于运用法律手段、道德手段、思想教育手段等“软”手段。尤其是对外来务工人员的管理服务，通常就是采取管、控、压、罚、挤、赶等简单粗暴的管理方式，而不是通过对话、沟通、协商、协调等面对面、心贴心、文明的方式，来解决社会问题、化解社会矛盾。同时，不善于根据流动人口管理服务的不同内容、不同领域采取多样化的办法。一些管理者的工作方式简单、工作作风和工作态度粗暴，常常表现出不够尊重人、理解人、关心人、服务人，没有真正把流动人口当兄弟姐妹，努力让他们分享改革发展成果，导致群体性事件时有发生。如2011年6月发生在广州增城市新塘镇大敦村的聚众滋事事件，暴露出广州市在流动人口管理服务方式上存在的不足。

其次，提供的服务比较少。流动人口作为城市社区中的弱势群体，在很多方面需要社区支持和帮助，为其提供全方位的服务。但是，目前有关部门为流动人口提供的服务非常少。在就业服务方面，流动人口职业培训的力度不够大，针对性的技能培训较少；在社会救助方面，由于流动人口基本被排斥在城市最低生活保障体系之外，因此在失业或生活陷入困境时，无法从社区得到急需的援助和救济；在子女教育方面，流动人口子女接受义务教育的权利在一些城市尚未得到保障；在权益维护方面，对流动人口合法权益的保护很不够，维权服务很不到位；在法制教育方面，对流动人口的法规宣传、法制教育不足，流动人口法律知识匮乏、法制观念淡薄问题突出；在文化服务方面，流动人口文化休闲服务依然欠缺，流动人口的文化生活状况不容乐观。流动人口管理中服务职能的缺失，必然会导致各种矛盾和问题的凸显。

再次，管理信息未能共享。虽然流动人口管理服务已初步建成了信息化采集机制，但在实际运作中仍面临一些问题。一方面，流动人口规模大，流动性强，给人口信息采集与及时更新带来了困难，还有一些流动人口对于信息采集工作心存顾虑，使信息采集员难以掌握准确信息，影响了流动人口信息的可靠性和可用性。另一方面，社区流动人口管理信息系统与各职能部门的管理系统之间未能完全兼容。由于政府各职能部门如公安、计生、民政、劳动、社保、卫生等都根据本部门工作需要分别建起了有关人口管理的信息系统，开展就其责权范围内的人口管理和服务工作，因此，很多职能部门并没有使用社区流动人口管理信息系统的信息，但却向社区下发了兼容性能较差、技术标准各不相同的社区管理软件，不断地重复采集大量相同的数据，而这些管理系统之间缺乏有效的联系机制，有关社区流动人口的信息数据未能实时共享。这不但增加了社区工作人员的负担，而且也造成了流动人口对多次重复采集信息的反感。

四、完善广州市流动人口管理服务的对策建议

加强流动人口管理服务，是一项复杂的系统工程，也是一个长期的历史过程，必须要善于把握流动人口的客观规律，充分发挥人民群众的主体作用和首创精神。

1.更新流动人口管理服务理念

首先，要树立以人为本的理念。就是在流动人口管理服务过程中，要真正为流动人口的利益着想，把流动人口的服务需求作为第一信号，把维护流动人口的合法权益作为管理服务的出发点、落脚点，使流动人口的管理服务更加人性化、精细化，让流动人口感受到权益受到保障，心情更加舒畅，活得更有尊严。

其次，要树立服务至上的理念。就是在流动人口管理服务过程中，所有管理者都要具有强烈的服务意识，并能做到在提供优质服务的过程中实现管理、强化管理。要逐步实现从“管字当头”到“服务至上”的转变，在管理中体现服务，靠优质服务赢得流动人口的理解和支持，让流动人口自觉接受管理、主动配合管理、积极参与管理、共同改善管理，从而实现管理与服务的有机统一。当然，强调服务至上，并不是不要管理，而是寓管理于服务之中，将该管的管住、管好。同时，要为流动人口提供优质公共服务，并在规范化、法制化、高效化管理服务上下功夫，不断提高流动人口管理服务水平。

再次，要树立共同参与的理念。就是在流动人口管理服务过程中，要做到多方参与、共同治理，不断提高流动人口管理服务水平。一方面，要注意发挥基层政府在流动人口管理服务中的主导作用，不断加大财力投入；另一方面，要积极动员社会力量，发挥各种社会组织的作用，形成流动人口管理服务的合力。

最后，要树立预防为先的理念。就是在流动人口管理服务过程中，要做到“关口前移、源头治理”，及时发现矛盾问题，注重从源头加以解决，不断增强流动人口管理服务的前瞻性、主动性、有效性。凡事预则立，不预则废。加强流动人口管理服务，必须树立“预防为先”的理念，一旦发现问题的苗头，就要及时采取有效措施加以解决，而决不能等问题非常严重，甚至不可收拾时，才去想办法。

2.健全流动人口管理服务法制

首先，加强法制宣传教育。在流动人口管理服务过程中，除了运用必要的行政手段、经济手段之外，特别要注意运用法律的手段来解决纠纷、矛盾和问题。通过加强法制宣传教育，形成一种依法办事、守法光荣的社会风尚。管理人员首先要做到依法办事，维护流动人口的合法权益。同时，要引导流动人口理性、合法地表达自己的利益诉求，而不能采取“自焚”、“跳楼”等过激行为来维权。

其次，重视建章立制工作。针对目前流动人口管理服务法制不健全、立法层次不高、权威性不够的现状，必须重视流动人口管理服务的建章立制工作。除了全国人大常委会应尽快制定流动人口管理服务的相关法律，并尽快修改实施了多年的《户籍管理条例》等法规之外，地方政府也要对现有流动人口管理服务的法规制度及时进行清理，该修改的修改，该废除的废除。同时，要出台流动人口管理服务的配套法规、实施细则及政策措施，使流动人口管理服务真正做到有法可依、有章可循。如广州市应继续完善流动人口“积分入户制度”，使其真正惠及广大流动人口。一方面，要实行梯度累进管理模式。在正式积分入户之前，根据流动人口务工年限的增长和素质的发展享受逐步升级的市民待遇。这种方法既能依托于居住证的梯度累进，使流动人口获取公共服务的机会，又能使流动人口在市民化的渐进过程中做好融入城市的准备，为其提供一个融入城市的预期。另一方面，要实行入户指标比重的动态变迁模式。应取消每年3000人的入户人数限制，改为划定一条固定的分数线，外来工只要达到一定的分数，就可以随时申请入户广州。同时，要加强信息系统建设，让申请者可以通过网络来递交积分入户申请所需要的各种材料，尽可能简化办理程序。此外，像捐款、房产、学历、投资等项目的分值还可以做一些调整，使之更加科学化。

再次，严格执行法规政策。徒法不足以自行。有了好的法规，还要严格执行。要将流动人口管理服务执法的重心下移，大力推进城管执法进社区，将城管执法队员编入社区工作队伍，实行执法队员与协管员联动，建立常态化的流动人口综合管理机制，全方位、多角度地将执法工作延伸到社区。城管执法队员的进驻，将为社区流动人口的日常管理提供执法支援保障，使城管部门和社区在流动人口管理服务上实现无缝对接，有利于快速、及时地处理社区流动人口中出现的问题，查处纠正各类违法违规行为，加大流动人口管理服务的执法力度，不断提高执法效率。

3.改革流动人口服务管理体制

首先，科学配置流动人口管理服务职能。在市场经济条件下，政府职能主要是创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义。加快转变政府职能，要求政府必须准确认识并恪守自身“定位”，把自己该管的事情管住、管好，不该管的事情，要转移出去。从“越位”处“退位”，从“缺位”处“补位”，从“错位”处“正位”。就流动人口管理服务而言，科学配置政府职能，应具体落实到基层政府及相关部门，除了要明确基层政府的管理职能外，尤其要明确其服务职能，重视流动人口的各项服务需求，为其提供优质的公共服务。同时，要适应大部门制改革的需要，将分散在各个职能部门的管理职能进行梳理，适度集中到专门的流动人口管理服务部门，从而使流动人口管理部门不再是一个无权力的协调部门。因为在流动人口管理服务过程中，职能的高度分散带来的不是合力的增加而是管理服务力量的削弱。

其次，合理设置流动人口管理服务机构。机构是履行职能的载体，机构设置必须根据职能的配置进行，尤其是必须适应职能转变的需要。完善流动人口管理服务，必须调整优化组织机构，不断规范机构设置。目前，应重点加强社区流动人口管理服务站的建设，统一机构设置。由于社区流动人口管理服务站依托于居委会，因此应根据社区实际居住人口的情况，合理设定居委会的规模和人员编制，强化经费保障，探索推进社区实有人口管理。在“以人为本”和“居住地管理”理念的指导下，将户籍、非户籍等在城市社区居住的人员统一纳入社区人口管理系统，达到社区实有人口服务管理工作全覆盖。同时，要加强流动人口协管员队伍建设，应严格招聘录用，加强业务素质培训，并将其纳入当地政府的财政预算，逐步提高协管员的福利待遇，以保证协管员队伍的稳定。机构的合理设置，人员的有效配备，将为流动人口管理服务打下良好的基础。

再次，明确划分流动人口管理服务责权。要严格按照有关法规，合理界定部门权限，明确部门职责分工，合理划分市、区、街道在流动人口管理服务方面的职责权限，建立财力与事权相匹配、权责对等的运行机制。广州市应该尽快启动针对基层管理机构的权限和责任的改革计划，在将流动人口管理服务的职责由市、区，向街（镇）、社区下沉的同时，确保管理权限和相关资源的有效下沉。不但要注意理顺上、下级政府之间的职责权限关系，而且要注意理顺政府部门之间、各内设机构之间，以及垂直管理部门与地方政府之间的职责权限关系，还要注意理顺政府部门与社区自治组织之间的职责权限关系，真正做到责权一致，防止推诿扯皮。具体说来，流动人口的管理服务权限应由市、区向街道逐步让渡；流动人口专管员（协管员）队伍管理的权限下放到街道；社区流动人口专管员的业务工作指导由街道负责；管理人员经费由区、街道两级财政负担，区级财政按人划拨到街道财政，由街道、社区共同考核；街道、社区制定具体的考核奖励制度，激发这支队伍的工作积极性。

4.转变流动人口管理服务方式

首先，多采取柔性方式。创新流动人口管理服务，要注意多用柔性管理方式，少用一些刚性管理方式。除了运用必要的行政手段之外，要注意换位思考，更多地运用思想教育、法律规范、经济调节、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段，实行依法管理、科学管理、人性化管理，而不能简单地一罚了之、一赶了之、一禁了之。同时，要拓展流动人口管理服务主体，鼓励各种社会组织参与流动人口管理服务。不仅要注意培育发展社区服务类社会组织，而且要健全政府购买服务机制，推进社会组织与社区之间的交流与合作，提高社会组织在流动人口管理服务中的参与度。此外，要鼓励和引导流动人口自我服务、自我管理。政府应从政策法规层面推动流动人口自治组织的发展，提升流动人口的组织化程度，确保流动人口的话语权，畅通参与渠道，实现参与管理，不断提高流动人口自我组织、自我服务和自我管理能力。

其次，多提供公共服务。流动人口的服务需求能否得到关注和满足，直接影响着社会的和谐稳定。因此，创新流动人口管理服务，要注意多点服务、少点管控。要以流动人口的服务需求为导向，建立健全流动人口服务体系。具体而言，要加强对流动人口的职业技术培训，提高流动人口的就业能力；完善流动人口救助机制，为生活困难的流动人口及家庭提供适当的帮扶；积极帮助流动人口与社区内学校进行沟通，协调解决流动人口子女入学问题；健全流动人口权益保护机制，为流动人口维护合法权益提供支持；组织开展各种形式的社区文化娱乐休闲活动，使流动人口的文化需求得到满足。服务就是最好的管理，只有为流动人口提供高质量的公共服务，在全社会形成关心和善待流动人口的良好氛围，才能使流动人口与本地居民结成真正意义上的“生活共同体”。

再次，多注意信息共享。信息管理是提高流动人口管理服务水平的基础，创新流动人口管理服务，必须加强信息化建设，运用信息化手段，来提高流动人口管理服务能力。一方面，要推行网格化管理，创新流动人口信息采集模式。即对社区进行基础网格划分，由信息采集员、协管员、社区民警、居委会等组成信息采集队伍，每个网格责任到人，负责网格内流动人口信息的收集、反馈和处理，形成全覆盖的流动人口信息管理责任网格体系。另一方面，整合现有的信息系统，打造高效的资源共享平台。为了解决流动人口信息重复采集的问题，应在统一技术标准的原则下，提升各部门与社区流动人口信息系统的兼容性，建立完善的流动人口信息采集、更新、交换和共享机制，以打破信息壁垒，实现部门间的互联互通和信息的实时共享。

此外，要加大投入力度。创新流动人口管理服务，必须要加大投入的力度。一方面，要加大财政资金投入，不仅要构建财权与事权相匹配的公共资源配置体制，减少只给政策、不给钱的做法，还要推动公共资源社会投入配置重心下移，把更多的人力、物力、财力投放到基层，不断充实基层财政，提高基层政府服务能力。另一方面，要广泛动员社会资源，不但要强化企业的社会责任，促使其加大对流动人口管理服务的投入，还要完善有利于慈善捐助健康发展的税收制度和慈善组织制度，鼓励各种形式的社会慈善捐赠，为流动人口管理服务贡献力量。

[1]陶达嫔．让外来人口融入广州[N]．南方日报，2012-05-31．

[2]李春江．广州停收治安联防费[N]．南方日报，2012-09-11．

[3]陈丰，纪晓岚．流动人口管理的一种体制创新：从准社会组织到自治组织[J]．内蒙古社会科学，2006，（4）．