试论“长安监狱”视野下的安防一体化建设

刘晓明

（江苏省南通监狱， 江苏 南通 226001）

监狱机关是国家的刑罚执行机关，安全稳定是监狱工作永恒不变的主题。新中国成立以后的监狱管理，始终将确保监狱安全作为重中之重的工作。监狱安全稳定与否，是关系到监狱能否顺利完成法律赋予的使命乃至社会稳定的大问题，监狱的安全稳定是社会稳定的重要组成部分。

近几年来，随着经济社会的发展和治安形势的变化，监狱管理出现了许多新的情况和新的问题，面临着新的挑战。概括起来，主要包括：一是在依法治国的背景下，社会对监狱管理的公正性和透明度的要求越来越高，因此，如何确保依法管理是监狱管理机关一项长期的战略任务；二是在社会进入数字化时代的情形下，由于监狱的特殊性，监狱始终是社会公众和社会舆论所关注的焦点；三是由于多种原因，脱逃、自杀、体罚等事件在一些地方时有发生，成为影响监狱乃至当地社会治安稳定的重要因素。解决这些问题的基本前提是保证监狱实现持续的安全稳定，而确保监狱安全稳定的重要条件，就是全面地推进安防一体化建设。笔者通过探析“长安监狱”与安防一体化建设的理论内涵与内在联系，以“长安监狱”为视角，审视安防一体化建设中存在的不足和面临的困难，进而思考安防一体化建设的实施路径，以期对监狱安全工作提供进一步的理论借鉴和实践指导。

一、“长安监狱”与安防一体化建设的提出

“长安监狱”与安防一体化建设的提出，是司法部门基于对建设和谐社会、法治社会的深刻理解和全面把握，忠实履行监狱职能的重要体现，同时也进一步回应了人民群众对监狱管理工作的新要求和新期待。

（一）“长安监狱”理念

时代不同，制定刑事政策的理念和基础也是不同的，其中包括不同的刑事政策的价值目标追求。有学者认为，“刑事政策决策者总是孜孜不倦地追求刑事政策的价值目标，也即刑事政策的终极目标，并以此为导向，指引刑事政策的进路和可持续发展，构建刑事政策体系”。[1]我们注意到，围绕不同价值目标而构建起来的刑事政策体系并非一致，据此获得的社会效果也大相径庭。

我国当前的社会背景与以往任何时代均不相同，监狱的刑事政策有其独特的价值追求，表现在监狱的终极功能上是其并不在于惩罚人，而在于通过对服刑人员的全方位教育，将其改造为“新人”，进而实现刑满释放人员融入社会的“无缝对接”。在整个追求价值的过程中，确保安全稳定是监狱所有管理人员所必须确立的首要要求，事实上也是所有被改造人员所必须遵守的基本信念。安全是什么？安全是监狱存在的基础，当然也是监狱面临的最大挑战。如果不能确保安全，所有的监狱工作就不能正常开展。从这一定位出发，我国监狱机关提出了“长安监狱”这一理念，并将“长安监狱”作为监狱管理的工作目标。围绕这一目标，监狱管理机关推行了包括安防一体化建设在内的一系列工作措施和工作方法。需要注意的是，“长安监狱”不仅是指监狱管理依法行政、监狱秩序文明良好、监狱各项设施符合标准和监狱工作稳定有序，还包括服刑人员的合法权益得到充分保障。

（二）安防一体化理念

“安防”是“安全”和“防范”的简称。监狱所讲的安防是一种广义的安防，包括两层涵义：其一是指自然属性或准自然属性的安防，是一种整体状态或宏观表征，这是监狱工作的重要诉求；其二是指人为属性的安防，通过管理者能动性的参与、改造，进而达到一种相对稳定的状态。安防实际上是一个实现过程，即通过采取准备和保护措施，以应对攻击或规避风险，免受侵害，从而达到一个相对稳定的整体状态。比如，监狱民警通过有效的管理教育工作，化解罪犯的潜在危险行为等，就是安防的实现过程。显而易见，安全是目的，防范是手段，通过防范的手段达到或实现安全的目的，是安防的基本内容。

“一体化”原指“多个原来相互独立的主权实体通过某种方式逐步结合成为一个单一实体的过程”。“安防一体化”的涵义可以理解为，对安全和防范过程中两个以上互不相同、互不协调的事项，采取适当的方式、方法或措施，将其有机地融合为一个整体，形成协同效力，以实现组织策划目标的一项措施。[2]安防一体化可以说是一种立体的安防，是对包括人力、物力等在内的各种防范资源的优化整合和高效利用。江苏省监狱局在2010年提出的安防一体化建设，就是要建立思想防线牢固、人防部署严密、物防设施完善、技防手段先进、联防协调统一、应急处置高效的集管理、防范、控制于一体的应急管理体系，确保监狱持续安全。

笔者进一步分析后认为，监狱安防的客体主要是监狱面临的狱情、犯情、警情、社情中的各类风险因素和安全隐患的“物理叠加”，也就是通过个体分析和整体研判相结合的方式，化解危及监狱安全的综合风险。监狱安防的主体，狭义上是指监狱和监狱警察，但广义上应涵盖监狱等政法机关及其工作人员（监狱及其联防单位、监狱警察、制定监狱工作政策的决策者、制定刑事法律政策的立法者等），甚至包括社会各界的相关力量（罪犯亲属、帮教力量、法律援助者等）。至于监狱安防的手段，主要是指利用定性、定量分析法等科学方法，对监狱面临的显性或隐性的安全隐患进行评估，分析安全风险走向，利用多种方法进行综合研判，做到科学防范、超前预防，使事故和事件的苗头或倾向性问题得到有效处理，确保监狱处于平稳状态。

据此，笔者认为，监狱安防一体化建设就是利用人力防范（人防）、实体防范（物防）、技术防范（技防）、本质防范（心防）、机制防范等编织一张“横向到边、纵向到底、相互交织、疏而不漏”的立体防护网络，通过分析汇总、研判预警，对风险因素及安全隐患进行标识、控制，确保监狱处于一个整体相对安全平稳的状态。

二、“长安监狱”理念与安防一体化建设之关系

深刻把握“长安监狱”理念与安防一体化建设之间的关系，有利于监狱机关进一步明确构建安防一体化全新工作格局的意义和特性所在，更积极主动地推进安防一体化建设。

（一）“长安监狱”理念和监狱安防一体化建设具有共同的属性

尽管“长安监狱”理念和监狱安防一体化建设的内涵多有差异，但两者在表现的形式上具有共同的属性和特征。一是系统性。监狱安防工作的范畴十分宽泛，涉及监管、生产、队伍、社区等方方面面，因此，监狱机关在部署安防工作时，必须做到全面、严密，把安全稳定置于整个监狱的发展大局中来谋划和推进，将安全稳定的任务和要求渗透到监狱的教育、生产、文化和队伍等各项工作的管理中。二是持续性。对监狱而言，安全只有起点，没有终点。任何在安全稳定方面可以松口气、歇会脚的想法和做法，是对“长安监狱”理念和监狱安防一体化建设错误的理解，需要引起监狱机关上下高度重视。三是动态性。监狱的安全形势总是随着刑事政策调整、服刑人员结构及狱情状况、罪犯思想动态的变化等，处于动态的变化中。这就要求监狱安全稳定工作不能僵化不变，而必须审时度势，在“长安监狱”理念的指导下，创造性地推进安防一体化建设，及时消除和化解各类矛盾，减少安全事故发生的几率，切实提高维护监狱安全稳定的针对性和有效性。

（二）“长安监狱”是安防一体化建设的价值追求

安防一体化的建设目的就是要确保监狱的长治久安。监狱的安全稳定从来就不是暂时性和阶段性的，“长安监狱”理念的提出，是对监狱安全工作的高度概括，体现了监狱安防一体化建设的价值追求，即在整个监狱安防一体化建设中，始终坚持“长安监狱”理念，牢固树立科学的安全观，通过优化整合各类安防资源，实现监狱全面、长期、可持续的安全状态。

（三）都需要深刻把握监狱安全稳定的发展规律

推进安防一体化建设是一项系统工程，这就需要在工作实践中深刻把握监狱安全稳定的发展规律，一方面要坚持既往监狱安全工作的优秀做法，另一方面要根据法律法规、犯罪预防、安防技术等多方面的发展变化，并结合本监狱的软件、硬件及服刑人员等状况，创造性地推进安防一体化建设，在建设的思路、方法和效能上真正体现监狱安全稳定的发展规律。

三、当前监狱安防一体化建设中存在的不足和面临的困难

根据“长安监狱”的理念和要求，当前监狱安防一体化建设中还存在一些不足，面临着一定的困难。

一是建设中各自为战，在一定程度上制约了系统性功能的发挥。各监所在推进安防一体化建设过程中，由于缺乏统一的规划、标准和进度，普遍存在“各自为战”的现象。在构建各大应用系统时，对维护和升级的重视程度和推进力度之间不匹配，制约了安防建设系统整合性和联动性功能的发挥。笔者以监控全覆盖建设为例，各监所虽积极推进监控全覆盖工程，但是，各监所监控探头的配备规格标准不一，有的使用普通探头，有的使用高清探头，个别监所使用了智能监控。尽管都是监控全覆盖，但由于探头规格和质量不一，发挥的效能却各不相同。另外，在监控全覆盖建设完成后，还存在对监控探头及操作平台维护升级重视程度不够的问题，导致了个别监控探头不能正常使用。这些问题给未来安防建设实现集成化、数字化带来了一定困难。

二是能力、机制与安防设施建设不尽配套。当前，安防建设全面推进，但一些单位还存在着从警察个体能力到现行体制机制与安防设施建设不同步的现象。例如，监控实现了全覆盖，但还有一些民警不会正常使用；监狱信息化水平的提升，还沿袭着过去的一些传统做法，与现有的设施不相适应；警察个体的思想观念和能力素质与安防一体化建设的要求存有明显差距等。这些问题使安防一体化建设在推进过程中未能充分实现其应有效能。

三是各监所安防基础及建设发展不均衡。从纵向上分析，近年来，江苏省监狱局（以下简称省局）通过布局调整和体制改革，使各监所的物防、技防设施得到了改善，为监管场所的安全稳定筑牢了物质基础。但是，从横向上分析，各监所的安防基础及建设发展还不均衡，部分监所关押布局调整还没有完全到位，尤其是一些过渡性关押点还有较大的安全隐患。少数监狱大门硬件设施不达标，部分单位围墙、电网等监管警戒设施存在不同程度的隐患。有的单位警力不足，尤其是一线警力配置尚未达到司法部规定的标准，与日益繁重的安全稳定工作之间的矛盾愈益突出。

四、监狱安防一体化建设的实现路径

“长安监狱”视野下的安防一体化是一个复杂的需要长期建设的系统工程。在设计构建的过程中，必须在总体规划上坚持“结构系统化”、 在管理过程上坚持“纵向扁平化”、在安防建设上坚持“横向一体化”的理念和思路，使监狱的整体安防建设更具研判预警性、智能联动性、扩容升级性和便于操作性的性能，为监狱的全面持续安全稳定夯实基础。

（一）总体规划上坚持“结构系统化”理念和思路

坚持“结构系统化”的理念和思路，就是以创新力和信息化为牵引，把监狱安防建设和“长安监狱”理念深度有机融合，将物防、技防、人防、心防、联防有效整合，把监管安全、执法安全、队伍安全、社区安全、信息安全、生产安全等要素全部纳入安防体系中去，坚持从长远和大局着眼、从阶段和细节入手，有规划、有步骤、有重点地设计构建安防系统。

1.需求牵引，统一规划。具体做法是，由省局组成专家课题组，设立专项科研经费，通过对监狱安防工作的广泛调研，深刻把握监狱工作的运行规律，进而对监狱安防建设提出科学适用的建设需求。在此基础上，出台具有指导意义的全省安防一体化建设发展规划，并对规划进行系统、全面的论证评审。各监所要按照规划，并结合自身实际情况，制定短期和中远期建设发展规划。建设过程中，对一些科技含量高的子项目，省局与院校研究机构、地方政府及相关行业进行共建；同时，在部分监所对子项目进行试运行，待项目稳定后，向全省推广。

2.科技驱动，数字集成。具体做法是，发挥“产学研”战略联盟优势，将“产学研”合作成果反哺于监狱安防建设，加快科技成果向监狱安防建设成果的转化速度。同时，事先规划好各子项目间的共享和联动，特别注重各子系统间的集成性和兼容性，做好新老平台间的信息传递和数字转换。在构建各安防子项目时，应着重考虑未来的扩容升级；在设计实战应用平台时，应着重考虑平台的便捷实用。

3.软硬相适，软件先行。具体做法是，在具体设计规划时注重系统与系统间、硬件与软件间的协调统一，并辅之以完备的制度规定，以确保系统运行的效能最大化。在新系统尚未运行之前，通过周密的制度安排、严格的管理措施和严密的人防部署（强有力的执行力），来弥补物防、技防等方面存在的不足。

（二）管理过程中坚持“纵向扁平化”理念和思路

组织结构设计中，根据管理层次的多少和管理幅度的宽窄，可分为金字塔结构和扁平化结构。组织结构扁平化是现代公共管理的发展趋势，通常指“为解决层级结构的组织形式在现代环境下面临的难题而实施的一种管理模式，当系统规模和区域辐射扩大时，原有的方法是增加管理层次（金字塔状的组织形式），而现代有效的管理理念是增加管理幅度，当管理层次减少而管理幅度增大时，金字塔状的组织形式就被‘压缩’成扁平状的组织形式”。[3]全省监狱系统如若实现一体化的全新安防格局，必须实行省局可直接指挥基层监区甚至警察个体的扁平化现代管理模式。

1.管理结构扁平化。江苏省监狱系统是一个区域跨度大、管理层级多的单位，其组织结构是典型的金字塔结构，这一结构不可避免地在管理过程中呈逐层衰减之势。十一五期间，省局提出了布局调整的规划蓝图。五年来，虽然全省监狱关押点逐渐减少，但一些监所仍有若干个关押点，不少监所还沿袭着分监区建制，这样不利于管理意志的“上传下达”，也不利于监狱安防一体化建设的整体推进。因此，省局层面应进一步加大布局调整力度，加快减少关押点的进程，尽可能全面推行监所二级管理建制，促使组织结构扁平化。在此基础上，不断完善“沉底盖边”的责任网络，坚持围绕职责“问事”，围绕绩效“问人”，围绕过失“问责”。同时，在安防一体化建设逐步到位、省局综合指挥信息化平台建设不断强化的前提下，省局可直接向监区甚至监狱警察下达工作指令，以充分提升单警的作战能力和组织协同能力。

2.管理方式集成化。现代扁平化组织结构理论强调用系统论观点来分析问题。系统论创始人冯·贝塔朗菲认为，“一个企业组织是由许多相互作用的子系统组成的一个开放式系统”。省局应用系统论的方法阐明组织系统管理的目标体系，设定组织系统工作的标准，评价组织系统工作的绩效，将组织与各种周边环境系统更好地联系起来，以便综合考虑和优化解决问题。各监所在管理过程中，应注重系统的整合，加强监狱警察执行力建设，强化监狱警察直接管理力度，致力于将精细化管理延伸至罪犯整个服刑过程。同时，通过“普遍教育”和“专业化培养”相结合、“走出去”和“请进来”相结合的方式，探索“一警多能”的工作模式，通过集中短训、跟班培训等形式，使监狱警察与时俱进地掌握工作技能。

3.管理流程标准化。省局应积极探索以标准化和规范化建设为牵引，推进监狱正规化管理，提升安防整体效能的新途径、新方法，进一步明确工作岗位职责，完善机制，细化业务流程，构建集职责、标准、流程、规章于一体的科学管理运行体系。各监所应结合实际，编写各部门、各条线的操作指导书、流程图和绩效考评细则，将监狱管理的任务和要求分解，把责任落实到每个环节、岗位和民警，最大程度地将监狱安防工作和执法活动置于统一的标准之下。

（三）安防建设上坚持“横向一体化”理念和思路

安防一体化建设的关键在于与“长安监狱”价值追求的有机融合，真正实现“一体化”。因此，在推进一体化建设过程中，应特别注意横向子系统间的高度集成兼容，实现“权限规范、智能联动、运转高效”。

1.意识同步上的“一体化”。意识同步上的“一体化”，意味着刑事政策的决策者、监狱发展规划的制定者与监狱警察对“长安监狱”和安防一体化建设从理论到行为的全面认同。通过警示教育、狱内案件点评等，开展持续性、全员性的法制教育，增强监狱警察的责任意识、忧患意识和防范意识，使全体人员认清形势、找准定位、明确职责，全面认同并积极参与安防一体化建设。

2.信息互通上的“一体化”。构建集监区安全风险评估、民警生产安全行为评估、民警执法能力评估于一体的监狱安全评估体系，努力打造“侦防一体”的狱侦工作模式，形成以狱情为导向的侦查、防控、管理、教育、处突的格局，提升动态防控水平。当前形势下，要牢固树立“大狱侦”理念，逐步建立监狱各部门、监狱与监狱、监狱与其它侦查机关以及与电信企业、网络媒体等单位的信息资源共享机制，及时弥补自身信息的“死角”和“空白”，达到信息互通、科学研判预警的目的。此外，积极探索视频监控、数字电网、门禁控制、电子巡更、监听对讲、网络报警、外来车辆人员管理等系统的智能整合，以期建立“数字集成、远程指挥、快速处警、同步联动”的高效技防信息化平台。信息互通上的“一体化”，还需要将科学技术转化为监狱技防实战能力，尝试构建由移动终端、后台处理平台以及相应的网络安全机制组成的新一代警务通，推行智能高清监控、RFID轨迹定位等新技术。

3.措施联动上的“一体化”。按照“发现得早，控制得住，处置得好”的要求，积极整合各类资源，进一步明确指挥权限，规范指挥流程，强化保障措施，形成统一指挥、反映灵敏、协调有序、运转高效的监狱应急处置指挥体系和机制。江苏省监狱局应协调省公安厅、武警总队等部门建立联动机制，积极将省公安厅有关信息平台和应急指挥体系等作为监狱信息化建设和应急处置力量的有效补充；强化监狱与监狱之间、监区与监区之间的协调联动，进一步明确组织网络、具体分工和承包区域等，真正实现措施联动上的“一体化”。

[1]严励.论刑事政策的价值目标——刑事政策的理性思辨之一[J].法学评论，2004，（3）.

[2]王治卿.集约型一体化管理体系的创建与实践[M].北京：中国石化出版社.

[3]樊国华,李加棋.扁平化组织探析[J].企业经济，2004，（12）.