同地同权同价质疑:《土地管理法》47条与55条之逻辑关联

刘弘阳 万 江

我国地方政府垄断了城市建设用地市场，通过低价补偿被征地农民、高价出让城市建设用地，攫取了巨额的剪刀差利益。为此，中央政府近年来不断完善农村土地征收制度，特别是提高了农村土地征收的补偿额度。国务院批转的发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》提出，将制定出台《农村集体土地征收补偿条例》，而制定土地征收补偿条例最具争议的话题之一就是补偿标准如何确定，在众多的观点中，“同地同权同价”最受舆论和理论认可。而在《土地管理法》相关条款的修订中，“同地同权同价”同样得到了广泛的支持。由于我国实行土地用途管制制度，作为农用地的集体土地与作为建设用地的集体土地或国有土地是否同权，如果本不同权，又岂能“同价”?而在城市建设用地市场还存在工业用地价格、商业用地价格、住宅用地价格等多个价格，那么“同价”究竟是指何种市场价格?

一、农村土地征收补偿标准之确立逻辑及其争议

我国现行土地征收制度系从上世纪50年代的计划经济体制演变而成。1953年制定的《国家建设征用土地办法》第8条、第13条规定，征用土地以其最近3年至5年产量的总值为标准，但同时要求当地人民政府解决征地农民继续生产所需之土地或协助其转业，不得使其流离失所。后来在合作社集体生产的大背景下，1958年修订的《国家建设征用土地办法》第2条、第7条还进一步降低了土地征收补偿金额，要求征用土地必须对被征用土地者的生产和生活有妥善的安置，如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生活没有影响，可以不发给补偿费，但对被征用土地者的生产、生活有影响的，应该发给最近2年至4年产量的总值作为补偿费或者补助费。1982年颁布的《国家建设征用土地条例》提高了补偿标准，规定除支付该耕地年产值的3至6倍的土地补偿费外，还要支付人均每亩年产值2至3倍、总计不超过该地块年产值10倍的安置补偿费。随着中国经济市场化改革的不断深入，政府征地不再负责被征地农民的生产、就业问题，而完全采取了货币化补偿。1998年修订的《土地管理法》取消了地方政府承担安置被征地农民生活和就业的义务，将土地补偿费提高为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍，安置补助费标准则为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍，但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。

1953年、1958年、1982年的三个规范性文件的基本逻辑是农业支持工业，压低土地征收的补偿金额。比如1953年、1958年的《国家建设征用土地办法》均明确指出，制定该办法的目的是“为适应国家建设的需要”。当时城市建设用地全部采取计划经济的划拨方式而非市场化的出让手段。受制于政府的有限财政能力，以及农业支持工业思想的指导，中央政府将征收补偿压得很低，并一度要求企业直接补偿征地农民。在当时，由于并无土地市场概念与之比照，这样的制度实施起来并未遇到大的障碍。但在上个世纪80年代末，为解决城市建设资金来源的问题，政府开始改革完全划拨建设用地的计划经济方式，而采取了出让的市场化方式，这就使得政府征地成为有巨额利益可图的行为。

与此同时，随着城市建设、农村基本建设占用的耕地愈来愈多，“谁来养活中国”开始成为一个问题，政府不得不将土地利用战略从保障建设用地供应为主转到保护耕地为主，要“保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展”，并在1997年提出了土地用途管制制度，通过界定地块的具体用途来防止无序、过度开发。由于土地用途管制需要区分农业用途还是非农用途，在征收农村土地时究竟是按照建设用地还是农业用地进行补偿就开始成为一个问题。《土地管理法》第47条明确提出，征收土地按照被征收土地的原用途给予补偿。在城市周边，建设用地比农用地值钱得多，村民比较低廉的农用地补偿价格和高昂的城市建设用地地价，自然会要求按照建设用地价格进行补偿，反对按照原用途给予补偿的较低标准。①关于土地征收补偿标准在各地的执行情况可参见屈茂辉、周志芳《中国土地征收补偿标准研究——基于地方立法文本的分析》，《法学研究》2009年第3期。农村土地征收究竟应按照何种标准予以补偿的认识差异使得地方政府和失地农民产生了剧烈的冲突，这种对抗一直持续至今而未得到根本解决，而今改革土地征收补偿标准、强化被征地农民补偿已成为共识。不少学者亦认为，土地补偿不能只参照农用地的价格进行补偿，应当参照建设用地价格进行补偿，要实现“同地同权同价”。〔1〕国土资源部在最近几年也提出土地征收要实现“同地同价”，但国土资源部提出的“征地补偿同地同价”是指改变以往按被征地具体地块测算征地补偿标准的方式，当建设用地位于同一年产值或区片综合地价区域的，征地补偿水平应基本保持一致。②参见《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土资发〔2004〕238号);《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》，2010年6月26日。这与通常讨论的农村集体土地和城市国有建设用地的“同地同权同价”并不相同。问题在于，农村土地征收是否应当“同地同权同价”?

二、土地用途管制下的地块权能差异

现有理论在讨论土地征收的问题时主要将其归咎为集体所有和城市所有的二元所有制。我国《土地管理法》第8条规定城市市区的土地属于国家所有，这就使得集体土地无法参与到城市建设用地流转市场，并导致城市近郊的土地同地但不同权，因此也不同价。这也使得不少学者将现有的土地问题归咎为该条款，认为国家所有和农村集体所有的二元结构是造成现行土地问题的关键，应当修改第8条，准许集体土地进入城市建设用地市场流转。

但是，与现行土地征收有关的另外一个重要制度却被普遍忽视。在多数国家，农业用地并不能自由转换为建设用地，我国同样如此。《土地管理法》第4条规定国家实行土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，严格限制农用地转为建设用地。土地用途管制限制了农用地转为建设用地的自由，就算废除了土地征收制度，准许农村土地可以参与城市建设，农业用地同样不能自由用作建设用地，如此，那些作为农业用地的农村土地当然和城市建设用地不同权，但这种权利的区别并非是国家所有和集体所有两类所有权格局造成的，而是土地使用权能性的区别。对农用地而言，其不具有用于开发建设的权利，即农用地缺乏开发权，而城市建设用地则具有土地开发权，不同权焉能同价?而地方政府征收农村土地的前提是要有农用地转用指标，实践中，地方政府需要支付10万左右的代价去购买建设用地指标，由此，我们可观察到城市建设用地地价至少由两个部分组织，一是该地块的地理位置等自然因素，二是开发权的价格。这进一步表明农用地和建设用地权能存有差异，其价格当然会存有差异。地票、挂钩交易之实践已表明“土地同权同价”的说法过于模糊，因为农用地和建设用地本不同权，当然不能指望同价。

就算农村建设用地与农用地同属集体土地，但农村建设用地本身具有开发权，因而集体建设用地与农用地的权利并不相同，无论是集体土地流转还是农村土地征收补偿，集体建设用地和农用地同样面临着“不同权不同价”的问题。地方政府深知集体建设用地和集体农用地的权能差异，并非常热衷于盘活这些权利，比如一些地方政府将集体建设用地整理后的指标用于出卖。为此，就算准许集体土地入市流转，农用地和农村建设用地所获得的收益也理当有所差异，“同地、同权、同价”的说法并不准确，因为被规划为建设用地的土地与耕地因权能不同并非“同地”，在地块被规划为耕地时，不能要求按照建设用地市价对农用地征收进行补偿，而只能是农业用途的价格。①国土资源部胡存智就提到，“我们给的补偿不是全部建设用地收益的补偿，这点要非常明确。”但是也有部分学者认为土地征收除要支付征地补偿费外，还应当对土地开发权进行补偿。参见北京大学国家发展研究院《成都土地制度改革报告发布会简报三》，《北京大学国家发展研究院政策性简报》，2009年第49期 (总第810期)。而当被征收的农村土地系存量集体建设用地时，地方政府应该提高征收补偿的标准。不过地方政府的征收实践却没有严格区分农用地和建设用地，对农村建设用地并未进行特殊的补偿，对宅基地的补偿只是提高了附着物的价格，一些地方实践中宅基地的补偿价格甚至还低于农用地补偿价格。

三、城市土地市场分割下的市价缺失

“同地同权同价”论者要么认为应当准许集体土地自由流转，要么认为应当抬高土地征收补偿的标准，要按照该地块的市场价格进行补偿。集体土地自主流转的问题在于，在实行土地用途管制的现实下，缺乏开发权的农用地并不能自由转换成建设用地。而按照市场价格补偿的问题在于，该地块的市场价格是指什么?

舆论和理论之所以认为征地补偿过低，是因为政府在出让商业金融服务用地、住宅用地时收取了天价土地出让金，但在城市建设用地市场存在几个土地价格体系，包括工业用地价格、商业金融服务价格、开发园区用地、住宅用地等。与一亩经营性用地价格动辄上百万几千万不同，工业用地价格要低得多?在招商引资竞争的压力下，中国的地方政府并非是一味抬高工业用地价格，而是不断压低工业用地价格，一直以来，低地价、零地价乃至负地价是地方政府招商引资的重要筹码，地方政府需要降低工业用地价格来吸引企业投资，解决就业问题、增加地方税收、促进经济增长。工业用地出让价格与从农民手中征收补偿的价格相比并高不了多少，如果再考虑到政府对工业用地的平整、公共设施投资等，地方政府从工业用地出让中所获收益并不高。而在美国，地方政府同样会降低工业用地价格吸引投资，地方政府同样需要在直接的财政收入和间接的就业问题、经济增长之间进行权衡。〔2〕

在城市建设用地存在多个价格体系的现实下，就算不考虑地块的原先用途，到底参照哪个市场价格确定农村土地征收补偿的金额依然是一个问题。有论者认为应当按照地块的最佳用途进行补偿，但这意味着地方政府需要耗费巨额的成本进行补偿，这样高的补偿额度政府财政能否承受后文会详细论述。也有学者提出，应当按照土地规划的用途是工业用地还是商业用地来确定补偿标准，但是为什么同样一块土地，被规划为工业用地而非商品房用地补偿金额就低得多?土地征收按照规划使用用途进行补偿并不可行，因为这样的规定会使得被规划为工业用地的村民和规划为商业用地村民所获的补偿差异巨大，而村民所获补偿的差异与地块原先的用途、地理位置可能都相差不大。

四、土地增值收益的公平分享与征地补偿的标准确定

同地同权同价的实质问题是土地增值收益在被征地集体、村民和政府之间的分配，关于土地收益的分配，学界有过涨价是否归公之争议。涨价归公的观点认为土地升值主要取决于政府的公共基础设施、公共服务设施等投入与规划改变，从公共利益分享的角度看，土地的增值收益归属于国家比较合适。〔3〕但更多学者却反对涨价归公的观点，认为土地增值收益应归农民所有，因为农民放弃了“由自己使用农地的所得”，〔4〕土地增值收益归国家所有是国家对农民权益的掠夺。〔5〕那么，土地增值收益究竟归国家所有还是归村民所有更为妥当?是否应当参照美国的做法，将土地开发权配置给土地所有者?

(一)土地增值收益分配的影响因素分析

1．土地增值收益分配中的财政约束

土地增值收益归土地所有人所有意味着政府在土地征收中需要按照城市建设用地的价格补偿，但正如有学者曾指出的，土地增值收益归土地权利人所有取决于国家预算充足、被补偿的社会群体在社会所占比例小以及补偿监管成本较小三个因素。〔6〕考虑到我国政府的财政能力，要让我国政府每年拿出一大笔经费进行补偿是不切实际的。

2．土地增值收益分配中的公平争议

除国家财力约束外，土地收益分配更需考虑到农民与农民之间的利益分配。在土地规划、土地用途管制下，不同地块的用途差异是必然的，而某一地块究竟是被规划为商业用地、工业用地还是农用地完全依赖于政府行为。假设环绕城市中心同样距离分布着几个相邻村庄，在土地用途管制下一个村庄可能被规划为商业用地用于房地产开发，另一个村庄被规划为工业用地用于开办工厂，还有一个村庄只能作为农业用地。显然商业用地的收益远高于工业用地，更高于农业用地，若根据市场价格或者规划用途进行补偿，三个村庄的补偿标准必然有较大的差异，会导致相邻村庄农民权益格局的极端不平等，而这种补偿标准差距完全是因为政府的规划所造成。问题在于，为什么有的村民就可以获得较高的补偿，有的村民却只能获得较低的补偿?这样的问题不只出现在我国存在，在美国的分区制下，出现过被规划为禁止开发地带的农民就曾将地方政府告上法院，认为土地用途管制损害了其正当权益，要求政府按照美国宪法第五修正案给予补偿的案例。〔7〕

除土地用途管制所形成的土地价格差距外，区域位置同样是影响土地收益分配的重要因素。我国地区差异巨大，东部、西部土地价格相差巨大，城郊与偏远山区土地价格相差巨大。与城市郊区农民反对征收、要求集体建设用地流转不同，偏远山区的农民盼望征收，因为征收补偿的价格远远高于其务农的收益，也远远高于当地的市场价格。比如笔者所调查的西部山区，占地接近一亩的房屋和院坝在当地农村市场价格不过1万元左右，而在征收的情况下可以获得的补偿远高于市场价格。如果完全按照市价进行补偿或者交易，尽管城郊地区的农民确实可以获得更高补偿，但对偏远山区的农民而言，其获得的补偿收入有可能是降低而不是提高。

也有学者认为土地增值收益归政府所有是政府在与民争利，土地增值收益应该归土地权利人所有而非政府。〔8〕但是国家收益不也是若干个体权利人收益所构成的。在实行土地用途管制的前提下，如若要完全按照收益最高的市场价格来确定补偿标准，政府因资金约束难以有充足财力对土地权利人进行补偿，而且这种财政支出同样是来自于各位纳税人，而那些区域位置差的土地权利人不但未能获得耕地保护的补偿，甚至还得纳税补偿被征用土地的农民，形成一种不公平的收益方式。

(二)土地增值收益的公平分配:对《土地管理法》55条的思考

《土地管理法》第47条规定按照原使用用途进行补偿，同时第55条规定，包括土地使用权出让金等新增建设用地的土地有偿使用费的30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。这本身就考虑到了农民的收益分享平衡。而在2006年，国土资源部专门发文明确国有土地出让收入要重点向新农村建设倾斜，逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，逐步改善农民的生产、生活条件。①《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，国办发〔2006〕100号。只不过政府在实践中将更多的土地增值收益用于城市建设中去，地方政府将攫取的巨大收益用于城市建设，土地财政不断扩张，反过来又导致地方政府更大地激励扩大土地征收规模，进一步加大了农民与政府之间的紧张对立情绪。而这种现象之出现，与地方政府选择性执行《土地管理法》相关法条有关，与学者对《土地管理法》第55条之重视不足也紧密相关。

总的说来，完全按照土地最佳用途的市场价格来确定补偿标准，面临的首要问题在于会形成农民之间的不公平。而按照原用途进行补偿，增值收益实质是归所有公民特别是当地民众所有，如果政府将土地所得收益全部用于农村建设，更能实现村民之间的公平分配。当然，现有实践存在的问题在于政府将土地收益主要用于城市建设，并且存在的贪污、滥用土地收益之可能行为，降低了《土地管理法》第55条之运行效率，但这完全可以通过财政预算改革、财政收支透明化等来提高本条款的运行效率。不能否认的事实是，现有的土地征收补偿价格过低，严重侵害了农民分享改革发展成果的权利，特别是城市郊区农民的土地被低价征收，却无法分享城市建设用地的高额收益，这种补偿标准不仅有失公平，更可能会招致社会动荡。为此必须提高对征地农民的补偿。

(三)提高农村土地征收补偿

《土地管理法》第47条关于按照原使用用途给予补偿的原则性规定没有问题，但是关于耕地补偿的具体标准则缺乏理论支持。47条规定征收耕地的土地补偿费和安置补助费之和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍，基于耕地年产值30倍的规定大体可以对应家庭承包经营权30年的承包期限，但是对集体所有权而言，其期限具有永久性，因而不得超过30倍年产值的补偿标准需要修改，在根据农用地流转价格或者年产值的未来贴现计算的补偿额度过高的情况下，法律至少应提高现有的补偿额度，并规定最低补偿额度，而不是规定补偿上限的现有做法。

同时，47条没有规定征收集体建设用地的补偿标准，而是由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费标准规定具体的补偿标准，但实践中对集体建设用地的补偿甚至比耕地的补偿标准还低，根本没有体现出建设用地享有的开发权属性。对宅基地等建设用地，《土地管理法》应当明确参照同一区域的城市建设用地市场价格进行补偿，同时，《土地管理法》还应当严格规定征收集体建设用地的适用条件，即只有在符合狭义的“公共利益”的时候，地方政府才能够征收农村集体建设用地，而在非“公共利益”用地时，应当准许集体建设用地在符合城市规划的前提下自由流转。

五、结语

无论是农用地和建设用地的权能区分，还是市场价格标准的缺乏，都表明“同地同权同价”的提法有值商榷。在制定《农村集体土地征收补偿条例》、修改《土地管理法》时，不能只简单规定“同地同权同价”的语词，造成认知上的混乱。原因在于，“同地同权同价”的适用前提是土地用途相同。在严格保护耕地的前提下，土地用途管制必然会带来土地价格的差异，区域位置相同的地块因为用途的差异其权能有可能并不相同，进而价格也将大有区别。为此，应当继续强调《土地管理法》第47条关于按原使用用途进行补偿的规定，并从法律上将农村建设用地和农用地的补偿标准明确区分开来，具体规定农村建设用地的补偿标准，纠正地方政府的错位做法。同时，应当加强对《土地管理法》第55条执行的监督检查，强制地方政府将所获土地收益完全用于农村建设。而在土地使用用途没有区分的情况下，无论是国有建设用地还是农村集体建设用地，应当享有同样的权利参与到可以自由流通的建设用地市场，进而获得同样的市场价格。这就需要政府进一步放开城市建设用地市场，准许集体存量建设用地自由流转。

〔1〕刘正山．让市场法则说话——征地补偿标准的过去、现在和未来〔J〕．中国土地，2005，(10)．

〔2〕Eric A．Hanushek and John M．Quigley．Commercial Land Use Regulation and Local Government Finance．American Economic Review Papers and Proceedings，Vol．80(2)，1990:176 －180．

〔3〕胡兰玲．土地发展权论〔J〕．河北法学，2002，(2):29－33．

〔4〕周其仁．收入是一连串事件〔M〕．中国发展出版社，2004．69．

〔5〕刘永湘，杨明洪．中国农民集体所有土地发展权的压抑与抗争〔J〕．中国农村经济，2003，(6):24－28．

〔6〕张安录．可转移发展权与农地城市流转控制〔J〕．中国农村观察，2000，(2)．

〔7〕Radford，R．S．Of Course a Land Use Regulation that Fails to Substantially Advance Legitimate State Interests Results in a Regulatory Taking．Fordham Environmental Law Review，Vol．15，2004:853 －858．

〔8〕刘国臻．论美国的土地开发权制度及其对我国的启示〔J〕．法学评论，2007，(3)．