公共服务的新理念:从“服务顾客”到“创造顾客”

夏志强 李 静

毫无疑问，公共服务是政府的第一职责。在新公共管理运动中，“顾客导向”的引入，指明了政府公共服务的焦点是“顾客”，公共服务的目标是“服务顾客”。“顾客导向”强化了政府公共服务的服务意识、责任意识和效率意识。然而，“顾客导向”下的服务毕竟只是一种“回应”。受需求不断变化和政府自身局限的影响，公共服务无法走出“回应不足”的困境。在信息化与全球化深入发展的时代，政府公共服务应该改变理念，不仅要“服务顾客”，更要主动“创造顾客”，在前瞻性服务中促进社会发展，引领社会进步。

一、新公共管理运动中“顾客导向”的引入

“顾客导向”最早是由美国哈佛大学莱维特教授于1960年在《哈佛商业评论》上发表的《营销近视症》一文中提出的，是一种企业竞争战略。他指出一个企业要想基业长青或“体面地生存”，应该以顾客需求为导向，以顾客满意为追求，才能唤起大批热情而忠实的追随者——顾客。这种企业竞争战略后来被行政学者引入到公共服务领域，奥斯本和盖布勒在《改革政府》中提出的十项重要原则之一就是建立“顾客导向的政府”，他们责问政府从来没有“顾客”意识，也没有使用过“顾客”这个概念，更不知道自己的“顾客”是谁。他们认为政府应该通过“顾客调查”、“电子通讯”、“建议箱”等多种方法和渠道来聆听顾客的声音。

那么何谓“顾客”?何谓“顾客导向”?对企业而言，顾客就是那些具有消费能力或消费潜力，会购买其产品或服务的人;“在公共管理中，顾客一词基本上是一个比拟的说法，将政府与人民之间关系的重要性，比拟为市场中企业与顾客关系的重要性”。〔1〕因此，对政府而言，顾客是指那些受公共政策和公共管理行为影响的人。公共服务中的“顾客导向”是指“通过调查、倾听顾客意见、建立明确的服务标准，向顾客做出承诺以及赋予顾客选择‘卖主’的权利，以实现改善公共服务质量的目的”的一种战略。〔2〕公共服务“顾客导向”的价值，从顾客方面看，强调了顾客对公共产品和服务的知情权与选择权。公众是公共服务的消费者，是政府机构的顾客，他们通过对服务方式和内容的选择来影响政府机构的行为;从公共服务的提供者方面看，强调了对顾客需求的快速回应和服务责任，并以公众的满意度作为服务质量的标准;从公共服务的提供者和顾客的关系上看，强调加强政府与公众的直接联系与沟通，使政府能及时了解公众的需求和对公共服务的满意度。

“顾客导向”的公共服务理念，无疑确立了“顾客主权”价值，这一理念是对政府的鞭策，促使它改变传统公共服务体制，为社会提供更多更好的服务。在奥斯本和盖布勒看来，“顾客驱使的制度”可以迫使服务提供者对他们的顾客负有责任;顾客驱使的制度还可以促进服务提供者之间的竞争，促进更多的革新;顾客驱使的制度还授权顾客作出选择，而被授权的顾客也会成为更加负责的顾客;顾客驱使的制度还会创造更多公平机会。〔3〕

“顾客导向”的提出促使了公共管理理念的转变和公共服务对象地位的变迁，对各国政府部门的公共服务改革实践起着重要的指导和推动作用。从1990年代到21世纪初，在西方一些国家的行政改革中，都强调把公共服务对象看作顾客，并把顾客的满意度作为衡量公共服务水平和质量的重要指标。在英国，“公民宪章运动”以后，政府要求所有公共服务机构和部门都要制定宪章，就公共服务的服务内容、服务标准、服务程序和时限、违诺责任等具体内容向公众作出承诺，并以顾客满意为中心来测量服务绩效。在美国，在政府改革报告中特别强调“顾客至上”原则，为此还提出了“倾听顾客声音，让顾客选择，使公共服务组织展开竞争，创造市场动力”等四条具体建议。许多州政府将“顾客服务”确定为需要优先改进的部分;一些地方政府制订了实施顾客服务项目的特别指南;有些公共机构通过实施多种提高顾客服务水平和质量的战略来改善部门形象。〔4〕1992年，法国政府明确要求公共服务部门颁布“公共服务宪章”，比利时发动了“公共服务宪章”运动。据统计，到1996年全球共有15个国家推行了与英国公民宪章运动类似的服务承诺制度。

二、公共服务中“顾客导向”的局限

将“顾客导向”引入公共服务领域，从产生开始就受到许多西方学者尖锐的批评。哈伯尔和格林认为，“政府的顾客与市场的顾客是不一样的，政府的顾客所掌握的政治资源差距很大，依照市场机制进行运作会使公共部门的管理者对不同的顾客依照其不同的价值，采取不同的对待方式，甚至抛弃那些对其相对无价值的顾客”。〔5〕与哈伯尔和格林相比，波利特更有针对性地指出，“公民是社会契约的一部分，顾客是市场契约的一部分，顾客仅仅是公民的一部分，公民位居顾客之上”。〔6〕彼德斯则更直接地批评道，“政府应该关心更多的事情，而不应该只关心买和卖。如果治理退化成一种十足的经济行为，那么在政治理论中公民就变成了微不足道的人物”〔7〕。

的确，“顾客导向”的引入是一把双刃剑。一方面，它反映了公共管理理念的根本转变，有利于建立与落实公共服务部门质量意识和责任意识;另一方面，“顾客导向”也将政府置于回应者的地位，让政府在公共服务中主要扮演回应者的角色。坚持“顾客导向”，以“顾客满意”作为衡量政府公共服务绩效的标准，不仅会使政府陷入回应不足的泥潭，而且还会使政府角色错乱，无法摆脱短期利益的羁绊，前瞻性地引领社会发展与进步。

首先，“顾客导向”会使政府陷入回应不足的困境。根据“顾客导向”原则，政府在提供公共服务方面往往处于被动回应的角色。然而“政府面对的是一个复杂的社会，社会要求的多样性和复杂性总会把政府置于回应不足的局面，即使政府沿着科学化、技术化的路线不断地对自己加以改造和完善，也总会在回应社会要求方面难以达到让社会满意的程度”〔8〕。随着现代社会生活各个领域复杂性因素的增长，我们的世界出现了越来越多的不确定性因素。对于政府而言，复杂性本身以及复杂性所带来的不确定性，往往使得政府不知应当如何回应，而且回应也总会显得大大滞后于顾客要求。也就是说，政府既往定位于回应性的角色已不再适应，政府陷入了不知回应什么和不知如何回应的困境。诚然，公共服务不能不考虑顾客需求，但若只满足于此，则会使政府缺乏远见和创新，陷入盲目与被动。

其次，“顾客导向”还会使政府角色错乱。“顾客导向”理念将公众与政府之间的关系比喻为顾客与企业之间的关系，因此强调将“顾客满意”作为政府公共服务的目标。然而，政府与企业不同，企业的唯一目的是获取利润，以顾客需求为导向，让顾客满意只是其获利的一种手段;而政府主要的职能目标是提供公共服务、维护公共利益、促进公平正义。让公众满意是其最终目标而非手段。由于顾客选择往往是从顾客的利益(并且往往是顾客个人的眼前短期利益)出发，具有相当的局限性。如果政府只是出于“回应”的动机，那么政府不可避免地受到短期利益的羁绊，短视行为不可避免，不利于社会的长远发展。因此，一个好的政府应该是一个有预见力的政府，应在公共服务中起“引领者”角色而非仅仅是“回应者”角色。它不仅要满足公众当前的需求，更要处理好当前利益与长远利益的关系，制定长远计划，着眼长远发展。为此，政府的职责是发现未来的、潜在的需求，主动创造出未来的新顾客，激发并超前满足新顾客的需求，引领社会超越今天的局限，实现跨越发展。

三、在公共服务中“创造顾客”

在当前信息化与全球化深入发展的时代，市场竞争与社会发展变得越来越复杂，政府的职能也发生着深刻的变化，那种主张政府应该清静无为的“不干预主义”早已没有了现实基础，而政府的行为也早已成为经济社会发展的内生变量。今天，人类社会已经进入了“自工业化时代”，〔9〕政府的角色已悄然发生了转变，消极的政府变成了“积极的政府”，并且超越了凯恩斯主义的藩篱，政府变得积极而有选择了。而一个积极而有选择的政府是应具备前瞻性的政府，应该成为社会发展的推动力和引导者。政府的重要职能之一就是要通过公共服务来促进社会发展，在公共服务中引领社会进步，并在世界范围的竞争中赢得机会。因此，政府在公共服务中，不仅要“服务顾客”，也要积极主动地“创造顾客”。

管理学大师德鲁克明确地告诉我们:“关于企业的目的，只有一个正确而有效的定义:创造顾客。”〔10〕对企业而言，不断地创造顾客是其生命所在，是基业长青的保证。而政府，是社会发展的引导力量，在公共服务中必须超越顾客导向，不断创造自己的新顾客，激发顾客的新需求，才能推动和引领社会前进。

所谓创造顾客，就是指作为公共服务主体的政府不仅应当回应公众当下的现实要求，更应当克服公民出于自利动机只关注眼前利益的局限和约束，高瞻远瞩，立足于社会发展的长远要求，关注社会进步的未来方向，去主动培育公民的新需求，或者将公民未来的、潜在的需求转化为现实的需求，将未来的顾客转化成现在的顾客，在前瞻性的服务中引领社会发展，促进社会进步。在公共服务中创造顾客，也是公共服务的本质要求。

其一，公共服务的价值在于促进公共利益。从时间维度上看，公共利益应该是一种克服了短期利益诉求的长期、长远利益。这种长期利益具有一定的超前性，有可能是公众还未切身体会到的利益所在。为了维护和促进公共利益，政府要做的不再是单纯地回应公众的当前利益，更多的应该是着眼长远利益。政府应该将重视和尊重长远利益这一理念置于政府公共服务的主宰地位，并且内化到整个国家体制中去，用制度性公共产品的形式，强制公民分享，创造顾客，以约束公民的自私心态带来的破坏作用，最终达到促进“长期的”公共利益的目的。

其二，公共服务的价值在于促进社会发展。受自身认知能力、生活方式、文化背景、价值观念和生活环境等影响，公民并非总能认识到自身未来和潜在的欲望和需求，而这种未来和潜在的需求往往是推动社会发展和进步的动力。作为公共服务主要提供者的政府应当而且必须承担起将这种潜在需求转化为现实需求的责任。政府应当先于公众发现社会未来和潜在的需求，帮助公众全面认识和发现这种需求，通过改变和创造新的生产生活方式等多种途径对其加以引导，创造出自己的新顾客。通过创造顾客，政府前瞻性地将广大公民潜在的、未来的需求变成现实需求，让公民体会到还未切身感受到的新利益，引领公民的利益需求导向，推动社会的进步与发展。

四、怎样“创造顾客”

创造顾客并不是对顾客导向的完全摒弃和否定，而是继承与发展，是扬弃。在公共服务中创造顾客的途径可有如下几个方面:

(一)要通过教育培训来引导公众需求，培育新顾客。在市场上，顾客的意见和需求对企业生存和发展至关重要，但是顾客和市场并不是天然形成的，有时候顾客的需求离不开企业的引导。在20世纪50年代，摄影在美国并不那么流行，日本照相机企业为了打开美国市场，决定通过先培训用户来引领消费。他们派出自己的技术人员深入美国城市和乡村，大规模举办各类的摄影知识讲座和摄影爱好者沙龙等，迅速地使许多中青年人成为摄影迷，日本相机也就拥有了自己的顾客。

在公共服务领域也是如此，每一个公民都有自己的需求和欲望，而这些需求和欲望可能是自利性的，会偏重于眼前利益，往往与长远利益所在的公共利益有所偏差，甚至是背离的。对于那些不科学、不健康、保守落后、不关注长远利益的公众需求，政府有必要通过教育、培训等方式来引导公众形成更加理性与成熟的新需求。这样，政府有了新顾客，公共服务有了新内容，社会就会得到发展。比如，当前信息社会不期而至，信息技术正在深刻改变人类社会的生产生活方式，不少公民却跟不上信息化的发展速度，被抛在了信息社会的后面。面对社会已进入信息化时代而部分公民却停步不前的状态，政府就需要创造条件，通过教育培训公民，加快公民进入信息化社会的步伐，引领着整个社会整体迈入信息时代。不仅如此，政府还要根据信息技术发展的方向，按未来“智慧时代”的要求，制定出长期发展规划，前瞻性地教育培训公民，超前性地建设信息基础设施，提前创造出“智慧时代”的公共需求和顾客，推动和引领社会快速迈入“智慧时代”。

(二)要通过开发新服务，超越顾客期望，创造顾客新需求，培育新顾客。在竞争激励的私人领域，企业争取顾客的办法，不仅要致力于让顾客满意，还必须超越顾客的期望。很多企业不断加大研发的资源投入，不断开发新产品新服务来刺激顾客的需求甚至创造新需求，成为了市场上的常青树。上个世纪70年代，当人们还坐在录音机面前收听自己喜爱的音乐时，索尼公司却致力于随声听的开发，其产品面世后，超越了顾客期望，空前畅销，取得了巨大成功。苹果公司也声言，不仅要重视每一位消费者的意见和建议，更要努力超越消费者的期望。

一个只能沿着顾客导向循规蹈矩的企业不可能成为市场竞争的优胜者，企业不可能得到长远发展。政府也如此，一个只会被动响应顾客需求的政府，必然只会裹足不前，错失发展的先机。因此，政府也应当师法企业，像企业那样通过开发新服务去引领公众的需求，创造市场，创造顾客，推动社会进步。比如在养老服务领域，随着社会老龄化进程加快，社会养老负担日益加重，不堪重负。如何激发公民自身和社会力量解决养老问题，成为我们必须的选择。2010年，广州市政府出台了的《关于大力推进广州保险业综合改革试验的意见》，提出要积极探索发展住房反向抵押养老保险，在健全基本养老保险制度的基础上，用创新服务解决社会养老问题。所谓“住房反向抵押养老保险”也称“以房养老”或“倒按揭”，是指老龄人将自己的产权房抵押或出租出去，以定期取得一定数额养老金或接受养老机构服务的养老模式。“以房养老”作为社会养老体系的补充在欧美一些老龄化国家甚是流行，取得了一定的成效，在我国南京、上海、北京等地也开始探索试点。这说明，只要政府积极进取，勇于创新服务内容，就能够超越顾客期望，为自己创造新顾客，为推动经济社会发展，引领社会进步集聚新能量。

(三)通过创新公共服务营销方式和营销手段，创造新顾客。在今天的市场上，许多企业特别重视“知识营销”和“网络营销”，在新产品上市之前，就要通过新兴传媒和新信息渠道，将产品信息、企业文化和价值观首先营销给顾客，并通过与顾客的深入沟通和交流，创造出新顾客来。这一点，尤其值得公共部门学习。

在公共服务领域，完全可以借鉴企业创新营销手段的方式，利用新兴传媒和新信息渠道，传播公共服务的新价值、新内容，并在与公众的交流互动中挖掘出公众的潜在需求信息，创造出新的公共需求和新顾客来。如今“电子政府”方兴未艾，“智慧政府”初见端倪，为创新公共服务营销方式提供了现代化的技术手段。现代信息技术的发展，降低了政府与公众沟通交流的成本，提高了政府与公众沟通交流的效率，社会公众随时可以通过政府门户网站、微博、微信、客户端等新兴政府信息窗口，及时表达自己的公共服务诉求，政府也可以通过这些信息管道，传播公共服务的新价值、新内容，在与公民深入沟通和交流中，培育和造就自己的新顾客，继而前瞻性地提供公共服务，促进社会发展。

(四)通过改变人们的价值观念，创造新顾客。顾客的价值观念直接影响着顾客的需求，决定着顾客的行为。企业通过对顾客价值观念的影响，可以主动地改变和引导顾客的需求。在商业市场上，企业主导社会流行风向标和时尚潮流，主动改变和引导顾客消费观念进而创造顾客的行为，已屡见不鲜了。

在公共服务领域，要通过改变公众的价值观念来改变他们的需求，创造自己的顾客并不容易。因为人们的价值观念与特定的环境、特定的文化和生产生活方式紧密相关，具有连续、稳定的特点，不易改变。政府可以借鉴企业的做法，一方面可以通过示范教育、社会宣传等方式去主动影响和逐步改变公众的观念，创造自己的顾客。另一方面，政府还可以运用自己的公权力，用一些具有普遍约束力和强制性的制度性公共产品和服务，“强制”公民分享，“强迫”公民消费，在新的服务中逐步改变人们的生产生活方式，影响人们的观念，进而激发出更新的需求，创造出自己的新顾客。比如在1980年代，儿童接受教育还没有成为许多农村居民家庭的普遍需求，我国政府就前瞻性地建立了义务教育制度，对适龄儿童实施免费的义务教育，“强制”适龄儿童分享教育公共服务。在强制性的义务教育中，社会的观念逐步改变，教育的需求不断增长，教育服务的顾客也不断增加。通过实施义务教育制度，也达到了提升国民素质、改善民众生活质量、加快社会进步、提高国家综合竞争力的目标。因此，任何一个主动积极进取的政府应该探索创新的有效途径，通过提供具有前瞻性和开创性的公共服务来“创造顾客”，推动经济社会发展，引领社会进步。

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