我国自然遗产保护立法的困境与对策

马明飞

中国是世界上拥有自然遗产数量第二多的大国，随着经济的不断发展，人们环保意识的不断提升，各地方掀起了新的一轮“申遗热”。从加入国际条约到颁布相关立法，我国已经初步形成了自然遗产保护的法律框架。尽管，我国已经在自然遗产立法方面取得了一定的成就，但由于起步较晚，立法水平和技术落后，我国目前的自然遗产立法远远无法满足实践的需要，许多问题亟待完善。

一、我国自然遗产保护立法现状

我国目前自然遗产保护的法律渊源主要包括宪法、法律、行政法规与地方性法规等。除了国家制定的全国性的法律法规外，还有许多地方制定的地方性法规。具体而言，包括以下几个方面:

(一)国家自然遗产保护立法

1．宪法。《中华人民共和国宪法》作为我国的根本大法，第9条第2款规定“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第22条第2款规定“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”，第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。这些条款可以被看作我国保护自然遗产的宪法依据。

2．法律。即由全国人民代表人会和全国人民代表大会常务委员会制定颁布的法律。我国现行与自然遗产保护有关的法律主要有《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国野生动物保护法》等。如《中华人民共和国环境保护法》第17条规定:“各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施加以保护，严禁破坏。”

3．行政法规与部门规章。行政法规是最高国家行政机关国务院制定的有关国家行政管理方面的规范性文件，其地位和效力低于宪法和法律。我国目前颁布的行政法规当中，涉及到自然遗产保护的主要有《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《风景名胜区管理暂行条例》等。其中最具有代表性的《中华人民共和国自然保护区条例》。这些行政法规都从不同方面对自然遗产和自然资源保护作出了规定。

部门规章是国务院各部门、各委员会、审计署等根据宪法、法律和行政法规的规定和国务院的决定，在本部门的权限范围内制定和发布的调整本部门范围内的行政管理关系的、并不得与宪法、法律和行政法规相抵触的规范性文件。目前，我国颁布的行政规章中，涉及到自然遗产保护的有《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《海洋自然保护区管理办法》、《地质遗迹保护管理规定》、《自然保护区土地管理办法》、《中华人民共和国水生动植物自然保护区管理办法》、《关于加强风景名胜区规划管理工作的通知》等。

(二)地方自然遗产保护立法

地方性法规是指最高国家权力机关，即全国人民代表大会及其常务委员会，通过法律授权或特别权的形式赋予的地方国家权力机关，根据本行政区域的具体情况和实际需要，依法制定的在本行政区域内具有法律效力的规范性文件。我国领土范围广大，自然遗产分布在各地，地方政府通过制定地方性法规的方式，可以因地制宜地来保护本辖区内自然遗产。目前主要的自然遗产保护地方性立法包括: 《四川省世界遗产保护条例》、《福建省武夷山世界文化和自然遗产保护条例》、《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》和《云南省三江并流世界自然遗产地保护条例》等。此外，还有许多地方各级人大常委会和政府也结合本地区的自然遗产特点和实际情况，制定了一系列的自然遗产保护管理条例和办法，对保护该地区的自然遗产起到了积极的推动作用。

二、我国自然遗产保护立法存在的问题

(一)立法滞后

一国自然遗产保护的立法完备程度，是该国自然遗产保护水平的最直接体现。无论是美国还是欧盟，都有完备的自然遗产保护的立法体系，这些不同的法律之间相互协调、相互配合，形成了一套完备的自然遗产保护的法律体系。虽然我国目前已有一定数量的保护自然遗产的法律法规，但事实上并不存在真正的自然遗产保护专项立法，还没有形成一套成熟的、系统的保护自然遗产的法律体系。

作为世界上自然遗产最丰富的大国之一，作为《世界遗产公约》的缔约国，我国目前对自然遗产的保护主要是依赖于上述提到的《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》等当中的零星条款，其内容仅仅涉及到草原、森林、野生动植物等自然遗产的某一方面。这就使得自然遗产保护的立法在适用中大打折扣。以《文物保护法》为例，该法虽然涉及到古迹等类型的自然遗产保护，但绝大对数条款均为文物或文化遗产保护，而无法适用于表现形式多样的自然生态遗产。再以《风景名胜区管理暂行条例》为例，该条例第2条规定:“凡具有观赏、文化或科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的地区，应当划为风景名胜区。”该条例针对的是风景名胜区的保护，风景名胜区与自然遗产是两个截然不同的概念，虽然自然遗产能够达到风景名胜区的标准，但并非所有的风景名胜区都可以成为自然遗产。而以风景名胜区的保护方式来保护自然遗产，显然在立法层次上比较低，无法达到自然遗产保护的要求。而我国目前列入《世界遗产名目》的自然遗产，如九寨沟风景名胜区、黄龙风景名胜区、武陵源风景名胜区和三江并流均被列为风景名胜区，使得其在立法的保护程度上大打折扣。

可见，我国目前并没有真正的专项立法可以将自然遗产保护的方方面面纳入其中，现有的法律法规均是以擦边球的方式，对自然遗产保护的某一方面或自然遗产的某一类型加以规定。我国现行的与保护世界遗产相关的法律法规一个显著的特点是，只将世界遗产放在旅游区或者文物的范围内予以保护，法律适用比较牵强。〔1〕立法上的滞后，使得我国在自然遗产保护方面存在很多真空地带，许多自然遗产的保护还处于无法可依的局面。

(二)立法体系的冲突

2002年，国务院办公厅转发了文化部、建设部、文物局等9个部门《关于加强我国世界文化遗产保护管理工作的意见》，这是我国首部关于《世界遗产公约》在国内贯彻执行的文件，也是中央及地方政府开展自然遗产保护工作的重要政策依据。在该意见当中，明确指出各部门、各单位在自然遗产保护过程中应当密切配合，实现对自然遗产的综合协调和宏观管理。然而，在实践过程中，由于自然遗产分属多个部门管理，同时地方政府又拥有一定的立法权，导致了各部门在管理过程中“各人自扫门前雪”，为了各自利益，经常出现相互争夺的局面。而地方政府则为了经济收益和政绩工程，盲目开发和利用，对于中央的决定采取“上有政策，下有对策”的做法，打着保护的名义，行滥用开发之实。具体表现在以下两个方面:

从横向上看，我国自然遗产保护管理部门条块分割现象严重。自然保护区归国家环境保护部管理，并颁布了《自然保护区条例》;国家森林公园归国家林业局管理，并颁布了《森林公园管理办法》;而风景名胜区则由国家住房和城乡建设部主管，并颁布了《风景名胜区管理暂行条例》。这些相应的管理办法和条例都是由这些部门各自起草的，在起草过程中各部门往往仅从自身利益的角度来考虑，缺乏整体的分工与合作，使得这些条例和办法之间相互重复、甚至相互矛盾。例如《自然保护区条例》规定:“在核心区和缓冲区不得建设任何生产设施，经环保部门的批准可在实验区内建设生产设施”;而《国家森林和野生动物类型自然保护区管理办法》将建立机构和修筑设施的批准权限划归林业部门，且没有分区对待。〔2〕这就使得两者之者相互冲突，为适用带来了困境。而在实践过程中，各个部门经常为了利益一哄而上，例如在黄山上建的各种旅游宾馆中，建设局、国土资源管理局、旅游局等多个部门，为了从中获取利益，均参股进行宾馆等娱乐设施的建设，但是当这些设施出现了安全或卫生等问题时，却没有人出来为其主动承担责任。

从纵向上看，中央与地方在自然遗产保护立法方面存在冲突。由于地方政府根据法律的授权，可以根据本行政区域的具体情况和实际需要，依法制定在本行政区域内具有法律效力的规范性文件。这就使得地方政府在自然遗产管理方面，拥有一定程度的立法权。同时一些法律、法规和条例也授权地方政府在自然遗产管理方面拥有一定的管理权，例如《风景名胜区管理暂行条例》第5条。这一授权方式可以使得地方政府结合本地区的实际情况以及本地区内自然遗产的特点来因地制宜、因时制宜地实现自然遗产的保护，更有利于发挥地方政府的主观能动性。然而在实践过程中，地方政府为了追求经济利益或搞政绩工程，在自然遗产保护区内大兴土木，修建了许多宾馆、桥梁等施设，使自然遗产的生存环境受到了严重的破坏。〔3〕同时，一些地方政府盲目开发旅游资源，使每年接待的游客人数远远超过了自然遗产本身的承受程度。

(三)现行法律效力偏低

目前，在我国现有的自然遗产保护法律框架下，主要的法律文件是国务院及其所属部委制定的行政法规和部门规章，以及地方政府制定的地方性法规。现有的法律当中，如《环境保护法》、《文物保护法》、《森林法》、《草原法》当中，仅是个别条款涉及到自然遗产的保护，发挥的作用极其有限，而且这些法律颁布的时间过早，许多内容已无法满足实践的需要。因此，在我国的法律框架内，保护自然遗产发挥主要作用的是行政法规和部门规章，如《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《风景名胜区管理暂行条例》等，同时还有地方性法规。行政法规和部门规章的效力低于法律，而地方性法规只适用于某一行政区域或某处具体的自然遗产，如《云南省三江并流世界自然遗产地保护条例》，仅适用于三江并流遗产地。这就使得这些行政法规、规章及地方性法规发挥作用的空间极其有限，在很大程度上削弱了其作用。

(四)可操作性不强

在我国现存的自然遗产保护立法当中，许多规定多为禁止性或命令性规定，这些规定过于抽象和原则，在适用过程中不具有可操作性。例如《自然遗产保护区条例》第26条规定:“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动;但是，法律、行政法规另有规定的除外。”虽然该条具有极强的强制执行力，但由于规定得过于宏观和概括，使得在执行过程中缺少可操作性。同样的情况还存在于《风景名胜区管理暂行条例》当中，该条例第8条规定:“风景名胜区的土地，任何单位和个人都不得侵占。”这些纲领性的规定，过于主观，而在实践过程中，已经有很多在风景名胜区大兴土木，建设旅馆、索道等各种娱乐设施的情况。但由于这些规章过于抽象，导致实践过程中无法可依的局面。同样的情况还存在于地方性法规当中，《福建省武夷山世界文化和自然遗产保护条例》、《四川省世界遗产保护条例》等，很多规定都是对上位法的简单复制，对于保护对象和保护方法也仅是作出一般性的规定，在实践过程中，不具有指导性和可操作性。

相比较而言，其他国家的立法却具有极强的操作性，以《美国阿肯色州自然保护区2009－2010狩猎规定》为例，该规定对捕猎的时间规定极为具体，“在日出30分钟前，日落30分钟后，禁止任何打猎行为”，“禁止在4月1日至5月15日期间，利用猎犬进行打猎”，“禁止在3月1日至5月31日期间对鱼类进行捕捉”。这些日期上的规定，都是根据动物的作息规律和生长周期来制定的，具有科学性，在立法上更具有指导性。就狩猎的地点而言，该规定“禁止在距离城市或乡村边界150英尺内进行狩猎活动”，“禁止在距离住宅50码内进行狩猎”。这些规定极大地增强了自然遗产保护立法的可适用性。〔4〕

(五)法律责任制度不完善

虽然《刑法》第6章“妨害社会管理秩序罪”中第6节“破坏环境资源保护罪”规定了相关的刑事责任，但是该节当中能适用于自然遗产的刑事责任却有限，大多刑事责任针对的是普通的环境破坏行为。而其他的行政法规、部门规章和地方性法规，主要以行政处罚为主，在行政处罚的方式上又主要以罚款作为最主要的手段。例如《治安管理处罚法》第63条规定、《自然保护区条例》第35条规定等。

行政处罚虽然可以对自然遗产破坏者带来一定程度上的惩戒，使其蒙受一定程度的损失，但无论是威慑力还是惩罚程度与刑事责任相比，都相差甚远。而在行政处罚中，还要遵循“一事不再罚”原则，因此无论是从处罚的方式上，还是从处罚的力度上来看，行政处罚的方式都无法有效地对公众产生震慑和教育的作用，更无法起到预防的效果。而罚款的方式，相对于其他行政处罚手段而言，则显得更弱。以《福建省武夷山世界文化和自然遗产保护条例》为例，对破坏自然遗产的行为人最高的罚款额度不过5万元，相对于其从自然遗产获得的收益而言，只不过是极少的一部分。许多自然遗产的破坏行为所带来的损失是无法计算的，而违法者，如一些工厂和企业从中获得的利润却远远高出罚款的额度。这就使得许多违法者铤而走险，导致自然遗产的破坏行为屡禁不止。〔5〕因此，在自然遗产的法律责任制度中应当加强刑事责任的力度，加强对自然遗产破坏行为的威慑力。

三、我国自然遗产保护立法的完善

(一)建立一部自然遗产保护基本法

1．建立《自然遗产保护法》的必要性

如上所述，我国现有的自然遗产保护法律，零星分布在《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国文物保护法》等法律当中，其内容仅涉及到自然遗产保护的某一方面。而有关自然遗产保护的行政法规和部门规章，一方面效力比较低，难以在实践中发挥预想的作用;另一方面，这些行政法规和部门规章是针对自然保护区或风景名胜区而制定，虽然与自然遗产有着密切的关系，但其保护的要求和标准却远远达不到自然遗产保护的要求。而地方性法规仅在特定区域内或仅针对于某处自然遗产发挥作用。因此，我国现行的自然遗产保护的立法状态远远达不到有效保护自然遗产的要求，在实践中带来了许多问题。各个法律、法规之间缺乏统筹规划，相互之间缺少整体配合和有效协调，导致了不同的立法之间相互重复或冲突。同时，各个立法主体之间缺乏分工与合作，地方主义、保护主义盛行。现在立法的混乱状态，急需我们制定一部法律效力较高、能够统筹目前零星分散的立法状态的基本法。

目前世界上的主要国家，无论是采取分别的立法模式，还是采取综合的立法模式，均有自然遗产保护的基本法律作为纲领性的文件来统领其他专项立法。以美国为例，《国家公园管理组织法》作为美国国家公园制度的基本大法，其他国家公园的专门立法都是在其授权下进行的。〔6〕此外加拿大、意大利、埃及等国家都有专门的保护自然遗产的基本法。可以说构建自然遗产保护的专项立法，已经成为了世界各国的立法趋势。同时，我国又是《世界遗产公约》的缔约国，按照有约必守的原则，我国应当积极履行条约规定的义务。通过专项立法的方式，一方面体现了一国的自然遗产保护的重视程度，另一方面也可以更好地履行条约赋予的权利和义务。〔7〕

2．《自然遗产保护法》的立法原则

立法的基本原则，在立法的具体实践过程中起着重要的指导作用。结合目前世界各国的自然遗产立法以及国际上现有的关于保护自然遗产的国际条约，我国在制定《自然遗产保护法》时应遵循可持续发展原则、保护优先原则、公众参与原则和统一管理原则。

(1)可持续发展原则。可持续发展原则是国际环境法的一个重要原则，同时也是保护自然遗产的重要原则之一。自然遗产不仅仅是属于当代人的宝贵财富，同时也是后代人的珍贵遗产。每一代人应对其成员提供平等地取得和利用前代人的遗产的权利并为后代人保存这项取得和利用权。因此，在自然遗产的立法过程中，应当体现可持续发展原则，应当将自然遗产的保护着眼于未来，着眼于我们的子孙后代。自然遗产属于不可再生资源，我们应当合理利用，不使其消耗殆尽。

(2)保护优先原则。保护与开发利用永远是一对不可调和的矛盾与冲突。自然遗产的自身属性决定了在自然遗产保护的立法过程中，应当坚持保护优先的原则。自然遗产具有不可复制性与不可再生性，一旦遭到破坏，将无法修复甚至不复存在。我们应当以保护优先、合理开发作为立法的基本原则来协调自然遗产开发利用与保护之间的关系，协调好遗产保护的长远利益与眼前利益。同时明确立法者的身份，禁止立法者从事与自然遗产盈利相关的经济活动，立法者应该是自然遗产的保护者。

(3)公众参与原则。目前，世界主要国家的自然遗产立法当中，出现了一个新的趋势，强调了公众参与自然遗产保护的重要性。〔8〕这是因为，公众参与自然遗产的保护与管理一方面可以调动人们的积极性，使公众在自然遗产的保护过程中增强对自然遗产的认知感，增强对国家历史文化的荣誉感，使其主动承担起保护自然遗产的任务，提高人们保护自然遗产的意识;另一方面，可以对政府和其他自然遗产管理主体起到有效的监督和促进作用，有利于平衡不同利益主体之间的诉求。

(4)统一管理原则。我国目前的自然遗产立法部门条块化现象严重，在同一层次上存在多个不同的立法主体。例如文化部、环境保护部、国家林业局、住房和城乡建设部、国家旅游局等都享有不同程度的立法权。这种多元化的立法模式，使得他们在立法过程中，各自为政，见到利益便一哄而上。而世界上主要国家，如美国、日本、加拿大、挪威的自然遗产立法均确立了统一管理的原则，即由一个专门的中央机构作为自然遗产立法和管理的主体，来实现对自然遗产的综合管理。〔9〕

3．《自然遗产保护法》应注意的几个问题

我国《自然遗产保护法》的建立应当借鉴世界其他国家的立法经验，同时结合现有的国际条约。我国的《自然遗产保护法》应当注意以下几个方面的内容:第一，自然遗产的管理主体。目前我国的自然遗产是由文化部、住房和城乡建设部、国家林业局、环境保护部等部门根据各自职权分别进行管理。而世界主要国家，大都建立单独的综合管理机构，统一负责自然遗产的管理。例如美国国家公园体系的管理者为国家公园管理局，日本由国家环境厅长官主管、自然保护委员会协管，加拿大国家公园的组织、管理及调控则是在部长的直接领导之下进行。〔10〕我国的《自然遗产保护法》应当确定一个统一的管理部门来对自然遗产进行综合管理，或是借鉴美国的做法，设立一个专门的国家自然遗产管理局来专门履行自然遗产保护的职责。第二，扩大对自然遗产的理解。从目前国际立法的发展趋势来看，自然遗产的类型已经不仅仅局限于《世界遗产公约》的规定，随着实践的发展，出现了自然景观这一新概念，同时有价值的野生动植物也被一些国际条约列入到了自然遗产的范围之中。因此我国的《自然遗产保护法》应当扩大对自然遗产的内涵和外延的理解。第三，我国的《自然遗产保护法》应当对自然遗产经营权的模式、经营权的转让、经费的来源及分配等问题进行明确规定。目前我国的自然遗产立法对于以上问题规定模糊，在《自然遗产保护法》中应当对自然遗产经营权出让的范围、程序、经营范围等问题作出明确的规定。最后，建立有效的自然遗产法律责任制度。除了现有的民事责任、行政责任外，《自然遗产保护法》应当加大对破坏自然遗产行为的刑事处罚力度，建立相应的破坏自然遗产的专项罪名。

(二)修改和完善现行自然遗产保护的相关立法

由于《自然遗产保护法》的制定并非一朝一夕之功，因此在《自然遗产保护法》尚未出台前，我们应当修改和完善现有的法律制度，使其能够满足实践的需要。即使在《自然遗产保护法》出台之后，也需要有其他的法律加以配合，这样才能形成一整套完整的、相互协调的自然遗产保护法律体系。

首先，理清不同管理主体之间的关系。由于我国目前自然遗产管理条块化现象严重，现有立法之间相互冲突，因此应当明确不同管理主体的职责和权限。当不同的管理主体的权限相互重叠或冲突时，应当由全国人民代表大会或其常委会作出司法解释，来协调不同主体之间的关系。或者可以考虑在现有管理部门的基础上，建立一个多方合作的联合管理部门或直接组建一个新的部门来对自然遗产进行专门管理。

其次，提高现有的立法层次。目前的自然遗产保护法律多为行政法规和规章，立法层次较低，效力大打折扣。在《自然遗产保护法》没有制订之前，应当提高现有立法的法律层次，颁布一些全国性的法律，提高自然遗产保护法律的效力。值得注意的是，全国人大环境与资源保护委员会已经意识到目前中国自然保护区应有的法律地位尚未完全明确，现行的以《自然保护区条例》为核心的法规体系已不能适应自然保护区发展的需要。因此全国人大环资委正在酝酿起草《自然保护区法》。

再次，修改现有法律制度的部分内容。如上所述，我们目前的自然遗产法律法规中多为宏观性的禁止性规定，这些规定过于原则和抽象，在实践中不具有指导性，使得这些条款形同虚设。同时一些条款的规定过于模糊，缺少具体的实施机制。我国的《风景名胜区管理暂行条例》和《自然保护区条例》都是由国务院颁布的，修订的程序比制定一部法律的程序要简单很多，因此在《自然遗产保护法》没有问世之前，应当尽快修改现有立法的不当之处，使其能够满足现有实践的需要。

最后，完善自然遗产管理的监督机制。目前我国并没有建立自然遗产管理的监督机制，这就使自然遗产管理部门和环境保护部门在面临私人利益与公众利益、部门利益与整体利益的冲突时，往往以牺牲公众利益和整体利益为代价。特别是一些地方政府，为了地方的经济利益，将自然遗产视为印钞机，对自然遗产进行大量过度的开发和利用。而现有法律制度对于自然遗产管理者的约束力极其有限，因此，在现有的法律条件下，应当加强自然遗产管理者自身的监督和约束，建立明确的责任制度，来惩治管理者在自然遗产保护中滥用公职或玩忽职守等行为。

(三)完善自然遗产法律保护的配套制度

1．建立信息公开制度

信息公开制度的建立应当包含两方面的内容:一方面，作为自然遗产的管理部门应当将自然遗产的现状、保护情况、受破坏情况等信息进行公开，让公众了解到主管部门的工作进展，从而为自然遗产保护的决策和执行提供更广阔的信息。公民享受知情权，主管部门应当实行政务公开的原则，定期向公众汇报自然遗产的保护状况，这在一定程度上也能够起到公众参与和监督的作用。欧盟十分重视环境保护信息的公开，并为此设立了欧洲环境局作为专门的组织机构，来收集并向公众汇报环境保护的情况;另一方面，作为自然遗产的主管部门应当对公众进行宣传和教育活动，普及自然遗产保护的基本知识，介绍自然遗产保护的相关法律和政策。让公众了解到自然遗产的重要性，唤醒公众的认识感和认同感，激发公众保护自然遗产的热情和积极性，使他们能够主动地以主人翁的姿态，参与到自然遗产的保护工作中来。为此，自然遗产的主管部门应当建立起相关的自然遗产保护网站，或出版关于自然遗产知识的宣传手册或杂志。自然遗产保护宣传教育是关键，要保护自然遗产，就必须要让更多的人认识到自然遗产的珍贵性和不可再生性。在宣传教育过程中，尤其是要提高青少年的自然遗产保护意识，发挥志愿者和群众性组织的重要作用，推动自然遗产保护事业可持续发展。

2．建立我国《自然遗产名录》制度

由于每个成员国每年向世界遗产管理委员会申请列入《世界遗产名目》的遗产数目极其有限，因此我国应当建立起自己的《自然遗产名录》，对那些达到自然遗产标准，却没有列入《世界遗产名目》的自然遗产将行测评，一旦达到标准，应当列入到我国的《自然遗产名录》中来。这一做法，一方面可以对没有列入《世界遗产名目》的自然遗产进行保护，对我国的自然遗产进行全面的掌握和梳理;另一方面，也为将来的申请世界遗产工作打下良好的基础。同时，这一制度也可以在省和自治区层面来开展，各省或自治区可以建立本辖区内的自然遗产名录，这样就可以形成一套由中央到地方的自然遗产保护体系，使自然遗产的保护工作更加系统化、全面化。

3．建立自然遗产监测巡视制度

自然遗产具有珍稀性和不可再生性，事后的惩罚虽然能够在一定程度上弥补自然遗产遭受的破坏，但是如果想从根本上和源头上制止自然遗产的破坏行为，就必须建立起完善的事先预防制度。1972年的《世界遗产公约》中，关于监测尚无明确条款，但是提出了相关内容。世界遗产委员会经过与成员国协商后，认为应当对自然遗产的保护状况进行跟踪监测，要求各缔约国就有关保护状况定期向联合国教科文组织提交报告。这实际上是建立监测制度的开端。1999年世界遗产主席团大会修改了章程，将监测工作明确列为世界遗产委员会的职责之一。

作为《世界遗产公约》的缔约国，我国应当根据公约的要求建立起有效的监测巡视制度，要求各个自然遗产保护单位定期向上级主管部门报告自然遗产保护工作的开展和进行情况，再由负责部门定期向世界遗产管理委员会进行汇报。监测制度的建立可以为自然遗产的保护建立起有效的预警机制，可以对自然遗产的破坏行为早发现、早预防，起到防患于未然的效果。值得注意的是，为了使我国世界遗产的监测巡视制度能更加规范化、系统化，达到《世界遗产公约》的要求，国家文物局决定出台系统的监测巡视制度。国家文物局负责人提出:“国家世界遗产的监测巡视制度将从世界遗产委员会、国家文物局、各地方相关管理部门三个层面进行。类似世界遗产委员会将根据社会上的舆论反映也会进行国际层面的反应性监测。《世界遗产公约》将是制定标准的基础。同时国家文物局将结合国内具体情况，定一些硬性指标。这些硬件指标将包括类似环境监测、旅游监测、文物本体保存状况的监测。届时，将以国家文物局组织专家监测组的形式，对各世界遗产进行缓冲区、环境景观破坏、有无乱建搭建物、文物本体的保存状况等进行监测。”

4．建立自然遗产基金制度

自然遗产保护是一项纷繁复杂的系统化工程，需要大量的人力、物力和财力。没有足够的资金支持，自然遗产的保护工作将举步维艰。《世界遗产公约》已经建立了世界遗产基金，用于世界自然遗产的保护和修复工作。而美国、欧盟等国家都为自然遗产保护投入了大量的资金。一些自然遗产还建立了专项基金，用于该遗产的保护事业。作为世界自然遗产的大国，我国政府也应当建立起专门的自然遗产保护基金制度，用于自然遗产的保护、科研和维护工作。同时地方政府和自然遗产保护单位也应当建立起专项自然遗产基金制度，为该区域内或特定的自然遗产保护工作提供经济支持。值得注意的是2009年，中华社会文化发展基金会甲骨文建设发展基金管委会在安阳正式设立，这是全国首家世界文化遗产保护专项基金。关于自然遗产保护基金的来源渠道可以从以下几个方面来考虑:首先，国家和地方应当加强对自然遗产保护基金的投入，成为基金的主要来源;其次，应当面向社会各界募集基金，扩宽基金的来源渠道，使各界人士都能够参与到自然遗产保护的行动中来;再次，应当从自然遗产风景区的门票收入等公共性质收益当中，拿出一定的比例，投入到自然遗产基金中;最后，对于在自然遗产范围内从事经营活动的单位或个人，应当从他们缴纳的税收中，拿出适当的比例，用于自然遗产的保护事业。

〔1〕黄德林．自然遗产保护法研究〔M〕．中国社会科学出版社，2006．327－337．

〔2〕邓华陵，彭岚嘉．世界遗产的管理体系〔J〕．天水师范学院学报，2003，(4)．

〔3〕卢宏．乡村旅游与新农村建设“协调度”评价的实证分析〔J〕．暨南学报，2012，(10)．

〔4〕杨锐．美国国家公园的立法与执法〔J〕．中国园林，2003，(4)．

〔5〕张颖．美国环境公共信托理论及环境公益保护机制对我国的启示〔J〕．政治与法律，2011，(6)．

〔6〕Clayton L．Riddle，Protecting the Grand Canyon National Park from Glen Canyon Dam:Environment Law at its Worst，Marquette Law Review，1993，p．113．

〔7〕张军军，论海南非物质文化遗产的保护与旅游开发〔J〕．海南大学学报，2012，(3)．

〔8〕Valentina Sara Vadi，Cultural Heritage and International Investment Law:A Stormy Relationship，International Journal of Cultural Property，2008，(3)．

〔9〕Richard J．Ansson，Protecting and Preserving Our National Parks:The Everglades National Park Restoration Project，Virginia Environmental Law Journal，2000，(5)．

〔10〕蔡守秋，欧盟环境政策法律研究〔M〕．武汉大学出版社，2002．74．