中国（上海）自由贸易试验区公安警务工作实践研究

金黎钢，张丹丹

（上海交通大学， 上海 200240）

中国（上海）自由贸易试验区公安警务工作实践研究

金黎钢，张丹丹

（上海交通大学， 上海 200240）

2013年7月3日，国务院正式批准建设中国（上海）自由贸易试验区。上海自贸区的各项创新举措是对现行行政管理模式与管理体制的一次挑战，也将给负责公共安全与社会治安服务管理的警方带来全新的考验。公安机关应当深入分析上海自贸区的建立可能对警务工作产生的影响，并制定相应的工作对策。

自由贸易试验区；公安警务工作；对策

建设中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“上海自贸区”）作为国家战略，肩负着我国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命。根据国务院《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《总体方案》），上海自贸区将在“加快政府职能转变”、“扩大投资领域的开放”、“推进贸易发展方式转变”、“深化金融领域的开放创新”、“完善法制领域的制度保障”等五大领域深化改革，同时突出强调了要“维护国家安全与市场公平竞争环境”，“提高维护经济社会安全的服务保障能力”。安全稳定的经济社会秩序与高效的警务服务是自贸区建设取得成功的重要条件，公安机关在上海自贸区建设中承担着重大职责，同时作为改革试验的“新生事物”与“特殊区域”，各项行政、经济、金融、监管等方面的深化改革措施也对公安警务工作带来了全新的考验，公安警务工作需要主动顺应行政管理体制改革、应对经济社会安全形势变化，主动调整警务运作机制和模式，适应自贸区深化改革的各项任务。本文拟对上海自贸区相关改革创新措施对警务工作可能产生的影响进行分析，并就如何做好自贸区警务工作提出相关建议。

一、上海自贸区建设与公安警务工作定位

（一）上海自贸区建设概述

“自由贸易区”，又称自由港贸易区、自由口岸等（Free Trade Zone），由自由港发展而来，它是以自由港为依托，将范围扩大到自由港的邻近地区。自由贸易区是在所在国的政治管辖下，处在关境之外，受海关治外法权保护，无贸易限制的关税豁免区域，也就是我们通常所说的具有“境内关外”性质的特殊区域，园区内可进行制造、加工、装配和贸易业务活动，货物进入可不缴纳关税，也不受配额限制，并可无期限储存。园区的企业享有充分的经济自由，包括自由进出的航运运输、港口的自由进出管理、自由交易的贸易体制、自由化的货币金融制度、自由流动的货物和人员管理、自由投资经营等。1973年国际海关理事会签订的《京都公约》将自贸区定义如下：“指一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口关税及其他各税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度。”国际上自由贸易区的基本功能是进出口贸易、转口贸易、仓储、商业或工业性简单加工、商品展示及金融、货运等服务贸易功能。所谓的自由，更多意义上是指在特定区域内贸易、物流和关税的自由，核心是通过放松管制，加快货物进出、人员往来、资金流动、信息传递。

上海自贸区由“上海外高桥保税区”、“上海外高桥保税物流园区”、“洋山保税港区”和“上海浦东机场综合保税区”四块地域组成，共占地28.78平方公里。上海自贸区建设是在新形势下推进改革开放的重大举措，是顺应当今国内外形势变化的战略需要。根据有关学者的研究，上海自贸区建设有着以下三大时代背景：一是应对全球贸易竞争的需要；二是中国自身改革的需求，“以开放促改革”；三是推进人民币国际化的需要。按照国家对上海自贸区的功能定位和建设规划，上海自贸区不是4个保税区的简单叠加，与我国各地现有的诸多保税园区相比，有着鲜明的特点：一是以制度创新为核心。我国保税区主要以特殊政策为特点，体现在税收的减免，外汇、监管、投资政策的便利等。上海自贸区则是以制度创新为核心，通过投资、金融、贸易、政府管理等一系列制度改革，培育我国面向全球的竞争新优势，构建与各国合作发展的新平台，超越了海关特殊监管区域的功能定位。二是开放领域更广。上海自贸区将积极借鉴欧美自由贸易园区的经验做法，在提升传统自由贸易园区功能的基础上，进一步加大服务贸易、金融领域的开放力度。三是经验做法可复制、可推广。上海自贸区是一个国家试验区，建设目标是成为我国推动改革和提高开放型经济水平的试验田，寻求能够在全国可复制、可推广的制度性建设，发挥示范带动、服务全国的积极作用。四是着眼于服务全国。上海自贸区是国家战略，不着重于一般的产业培育、招商引资、经济发展，而是强调在投资管理、服务业开放、金融、航运、贸易等多个层面的先行先试和全方位的制度创新，以开放促改革、促发展，为全国改革开放积累经验，为全国服务。

具体而言，根据国务院《总体方案》要求，上海自贸区建设重点任务有以下几个方面：（1）加快政府职能转变，创新政府管理方式，按照国际化、法治化的要求，积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系；（2）扩大投资领域的开放，扩大服务业务的开放范围，对外资建立负面清单管理模式，实行准入前国民待遇原则，对境外投资一般项目实行备案管理；（3）推进贸易发展方式转变，推动贸易转型升级，提升国际航运服务能级；（4）深化金融领域的开放创新，加快金融制度创新，推进人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化等措施；（5）完善法制领域的制度保障，形成符合自贸区发展需要的高标准投资和贸易规则体系；（6）创新监管服务模式，实行“一线放开”、“二线安全高效管住”，完善一体化监管方式。

（二）自贸区公安工作的定位

根据上海市人民政府制定的《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》第八条规定，公安部门设立自贸区办事机构，依法履行自贸区有关监管与行政管理职责，并受上海自贸区管委会与上级公安机关双重管理。根据《人民警察法》《公安机关组织管理条例》的规定，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，承担着预防、制止和惩治违法犯罪活动的刑事司法职责，以及服务经济社会发展，维护国家安全，维护社会治安秩序的行政管理职责。具体有以下几个方面：（1）预防、制止和侦查违法犯罪活动；（2）维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；（3）维护交通安全和交通秩序，处理交通事故；（4）组织、实施消防工作，实行消防监督；（5）管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品；（6）对法律、法规规定的特种行业进行管理；（7）警卫国家规定的特定人员，守卫重要的场所和设施；（8）管理集会、游行、示威活动；（9）管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务；（10）维护国（边）境地区的治安秩序；（11）对被判处拘役、剥夺政治权利的罪犯执行刑罚；（12）监督管理计算机信息系统的安全保护工作；（13）指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作。

作为实施特殊政策，与周边行政区域相对独立的贸易园区，随着各项改革措施的推进，将吸引大量的企业和人员入驻，在不远的将来，区内将成为受全世界高度关注的国内外企业聚集、大量货物高效流动、国内外人员密集的区域。在上海自贸区内，公安机关除了上述第10、11项职责外，将行使上述绝大部分职责，应该说在上海自贸区内的公安工作是综合性、全方位的。在某种意义上来说，公安警务工作的质量决定着上海自贸区商业环境的质量，决定着上海自贸区最终建设的成效。为此，笔者认为，自贸区的公安管理工作必须有别于传统公安警务模式，总体定位应当紧紧围绕服务“具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范”的自贸区建设目标，立足于以下几个方面开展执法工作：（1）严格依照我国法律维护社会治安和公共安全，营造自贸区国际一流的公共安全环境。（2）积极实施规范、便民、高效的服务型警务，适当淡化行政管理色彩。（3）注重保护区内企业自由贸易，以法律为底线尽量不影响和干预企业正常生产经营活动。

二、上海自贸区建设对公安工作的影响与挑战

如前所述，上海自贸区的各项深化改革措施对传统警务与公安工作的影响是多方面、全方位的，既涉及治安、交通、消防、出入境等行政管理和服务，也涉及刑事犯罪的预防和侦查。从当前来看，对公安工作的具体影响和挑战主要有以下几个方面：

（一）对创新公安行政管理提出了新的要求

自贸区《总体方案》提出的首要任务是深化行政体制改革，要求自贸区加快政府职能转变，改革创新政府管理方式，按照国际化、法治化的要求，积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，推进政府管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管。这是政府推动简政放权的重要举措。作为自贸区政府行政管理的重要组成部分，公安行政管理需要在以下几个方面调整应对：

1．创新和优化行政审批工作

深化行政审批制度改革是自贸区政策的重点领域，审批的领域既包括投资、经营领域，也包括其他社会行政管理领域，要求推进政府管理由注重事前审批转为注重事中、事后监管。根据《总体方案》要求，行政机关要“建立一口受理、综合审批和高效运作的服务模式，完善信息网络平台，实现不同部门的协同管理机制”。

根据有关法律、法规的规定，目前公安机关承担着广泛的行政审批权，涉及自贸区企业设立以及相关活动的行政审批项目主要有：治安条线的“保安服务许可”、“新（改）建金融机构营业场所、金库安全防范设施建设方案审批及工程验收”、“旅馆业特种行业许可”、“典当业特种行业许可”、“公章刻制业特种行业许可”、“营业性射击场许可”等；消防条线的“大型人员密集场所和特殊建设工程竣工消防验收”、“公众聚集场所营业前消防安全检查”等；出入境条线的“因私出入境中介许可”等。根据自贸区创新行政管理，深化审批制度改革的要求，公安机关必须调整上述行政审批的模式与机制，主动对接自贸区的各项改革举措。

2．深入推进公安行政公开

行政管理信息公开是法治化的重要内容之一，自贸区《总体方案》和管理办法要求提高行政透明度，完善体现投资者参与，符合国际规则的信息公开机制。比如，自贸区管理办法规定：“管委会和有关部门在履职过程中制作或者获取的政策内容、管理规定、办事程序及规则等信息应当公开、透明，方便企业查询。自贸区有关政策措施、制度规范在制定和调整过程中，应当主动征求自贸区内企业意见。”作为自贸区主要行政管理部门之一，公安机关在自贸区内的公安工作事项，如治安、交通、消防等行政管理以及刑事侦查等工作，将需要尽可能实现主动公开。

3．创新执法警务模式

根据管理办法，管委会实行高度集中的综合执法模式，管委会综合执法机构集中行使规划国土管理、建设管理、住房保障管理、环境保护管理、民防管理、人力资源社会保障管理、知识产权管理、食品药品监管、统计管理等部门的行政处罚权。管委会组织建立自贸区监管信息共享机制和平台，实现海关、检验检疫、海事、金融、发展改革、商务、工商、质监、财政、税务、环境保护、安全生产监管、港口航运等部门监管信息的互通、交换和共享，为优化管理流程、提供高效便捷服务、加强事中事后监管提供支持。

为了提高执法效果与执法效率，公安机关有必要与管委会综合执法机构以及工商、税务等执法部门研究探索建立“联动”、“联勤”执法机制，共享执法信息，建立行政执法与刑事司法相衔接的工作机制。

（二）经济金融开放对预防和打击犯罪带来挑战

自贸区宽松、自由、开放的金融、贸易、投资环境，在增强经济活力的同时，也增加了经济金融运行的风险，届时，经济犯罪将成为上海自贸区内的主流犯罪，金融、商贸、涉税等领域经济犯罪案件可能多发。比如洗钱犯罪可能多发。随着自贸区内实现银行服务的开放和人民币资本项目自由可兑换，区内外资金融机构必会以利益最大化为前提而相对弱化反洗钱监控职能，可能导致犯罪分子通过外资银行人民币兑换支付实现将赃款转移境外的洗钱犯罪。再比如，相关知识产权犯罪可能多发。由于自贸区实行货物监管便利化且物流业高度发达，不法分子可能通过其他合法的大型货物伪装，从区外采购制假原材料或半成品，在区内租借厂房进行加工、组装或贴牌，实施侵犯知识产权犯罪，该类犯罪已成为部分国家自贸区经济犯罪的主要问题。又比如票据、信用证诈骗犯罪，自贸区将大力发展国际航运服务能级，信用证将在区内得到广泛使用，不法分子可能通过虚构国际贸易背景，使用虚假单证实施该类犯罪行为。此外，不法分子还可能利用自贸区内公司设立由审批制改为备案制这一规则，随意成立空壳公司，实施合同诈骗犯罪等。

在新类型犯罪可能增多的同时，由于加快金融制度创新推出的一系列创新举措可能对经济犯罪侦查带来以下冲击，比如在金融等新领域将出现一系列新的产品和金融行为，对其中部分具有社会危害性的行为，按照传统的对经济犯罪的理解，其合法与非法的界限将较难判断，需要公安机关结合工作实践，会同相关主管部门以及司法机关充分研究国际规则和惯例积极应对。再如，根据全国人大常委会的决定，在自贸区暂时调整《外资企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》等3部法律的有关规定，改行政审批为备案管理，《上海市外商投资企业审批条例》也随之停止实施。自贸区内外法律适用不一致将产生“同类不同罪”问题，如何处理此类行为需要在今后的执法实践中研究应对。

综上，经济犯罪案件的增多、新颖的犯罪手段、案件种类的多样化都会给公安机关犯罪侦查工作带来一定的压力，如何有效防止和应对是经侦工作即将面临的挑战。

（三）外资准入的开放使传统社会治安管理模式面临挑战

根据自贸区《总体方案》，上海自贸区对外资投资实行负面清单管理，并逐步扩大服务业的开放。比如根据已经公布的2013版“负面清单”，目前已经在商贸服务领域对外资企业放开“游戏机、游艺机销售及服务”项目，在专业服务领域放开“资信调查”项目，在文化服务领域放开“娱乐场所”项目等，在未来还将开放更多的领域。从传统公安社会治安管理模式来看，上述开放的行业与治安管理存在紧密的联系，外资进入后带来的新的服务方式，可能会给公安工作带来一定的影响：比如，在目前的社会治安管理中，不少不法分子利用对游戏机、游艺机与“赌博机”较为模糊的认定界限，从事违法行为；再比如在娱乐场所方面，当前部分娱乐场所中存在一定程度的“黄、赌、毒”现象，外资开设娱乐场所在带来西方娱乐和生活方式的同时，在“黑恶势力”以及“黄赌毒”等的预防和监管上可能会带来新的问题。

三、相关对策建议

笔者认为，对于公安警务工作而言，上海自贸区建设既是挑战也是机遇，积极破局推进试验区各项公安工作，将为今后新时期公安警务工作提供有效尝试，各项工作举措将成为未来新形势下警务运作机制和模式创新的范本。就当前而言，笔者认为需要在以下几方面积极推进：

（一）建立精简、高效、扁平化的警务运作模式

根据上海自贸区建设深化行政管理体制改革的总体要求，自贸区内的行政监管实行高效、便捷的“小政府、大社会”格局，政府最大限度地减少对市场的行政干预，自贸区管委会在投资、贸易、金融、规划国土、绿化市容、环境保护、劳动人事、食药监、文化、卫生等领域实行高度综合执法，与之相适应，自贸区公安机构的警务运作模式应当结合地域特点以及行政管理体制改革的总体要求，以服务、精简、高效为原则，实行扁平化的日常管理模式，警力高度集中于一线，强化对违法犯罪的预防，强化对自贸区内企业与民众的主动服务。同时还需要建立与管委会综合执法机构的高度协作机制，充分运用信息化手段强化治安管理，加强与相关行政机关共享信息等。

（二）实行法治、透明的公安行政管理

规范透明的公安行政管理是确保高质量自贸区行政管理的重要内容，公安行政管理涉及到审批、公开、日常执法监管等诸多方面。在此笔者以审批与公开工作为例，提出以下建议：

1．行政审批工作方面

为了匹配自贸区建设目标，从创新和优化行政审批的角度出发，笔者认为需要在以下几个方面研究完善具体措施：（1）简化审批程序、提高审批效率。一方面在审批实施主体上，应当尽可能授权由自贸区公安机构独立实施许可，另一方面在审批时间和审批材料上，应当尽可能缩短和精简，以体现服务与高效；（2）在审批的内容上，积极实施告知承诺等制度，以形式审查为主，在事前审批的同时，更加注重事中、事后监管为主的动态监管；（3）在审批的方式上，根据有关规定，试验区管委会设立集中办理行政服务的场所，同时管委会受商务、规划、建设、绿化市容、环境保护等部门的委托，集中行使相关部门的行政审批权。为此，从提高审批效率的角度出发，试验区公安机关可与管委会紧密协作，协商调研采取并联审批、一口受理等途径，以简化审批程序。

2．行政管理公开方面

笔者认为，自贸区公安工作应当尽可能做到公开透明，比如应当公开以下内容：（1）自贸区公安机构的设置、具体职责等事项；（2）公安刑事、行政执法的主要法律依据（尤其是需要外资企业和个人知晓的我国法律规定的犯罪行为和违反治安管理的行为等）以及公安行政审批事项的法律依据、审批条件、审批时限、工作机构等事项；（3）除涉密、涉个人隐私等案事件之外，需要主动公开涉及公共安全的刑事、行政案事件的过程性信息；（4）针对试验区公安管理的重大公共政策事项，这些政策事先需要采取听证会、问卷、座谈等形式公开征求企业及个人意见等。

（三）强化制度建设与法制保障

从国外大部分自由贸易区的经验看，一般都采取“先立法、后设区”的模式，这样，贸易区内的运作就比较规范。比如美国制定了《美国对外贸易区委员会通用条例》，土耳其制定了《土耳其自由贸易区法》，智利制定了《智利自由贸易区法》，韩国制定了《韩国自由出口区设置管理条例》。而上海自贸区出于改革的需要，在没有较为完善的法律规定的情况下，先建立自贸区，这势必要求各项管理工作边实践、边探索、边总结。警务工作也是如此，针对上海自贸区内警务工作模式的建立、新型违法犯罪的认定和打击、公安行政管理的各项工作标准等事项，都需要在日常工作中注重把工作经验和模式制度化，并上升为法律规范，一方面各项工作的法律化和规范化有助于增强警务工作的稳定性和透明性，另一方面也为工作经验的可复制性提供依据。

Research into the Policing Practices in Shanghai, China, Free Trade Experimental Zone

Jin Ligang, Zhang Dandan
(Shanghai Jiaotong University, Shanghai 200240, China)

On July 3, 2013, the State Council officially approved the establishment of Shanghai free trade experimental zone. New measures Shanghai free trade experimental zone has taken constitute challenges to present administrative modes and management mechanisms and also new tests to police who are responsible for public security and security services. Police agencies should analyze the effects of Shanghai free trade experimental zone on the policing and make relevant countermeasures.

Free Trade Experimental Zone; Policing Work; Countermeasure

D631

A

：1008-5750(2013)06-0033-(05)

10.3969/j.issn. 1008-5750.2013.06.005

2013-09-18 责任编辑：何银松

金黎钢（1978-）男，上海交通大学宪法与行政法学博士研究生，上海市公安局法制办公室干部；张丹丹（1978-），女，上海交通大学凯原法学院讲师。