论新形势下的上海警辅队伍建设

李贵荣

（上海市公安局嘉定分局， 上海 201801）

警辅是辅助警察力量的简称。广义的警辅队伍是指公安机关以外的、所有参与协助维护社会治安的力量。狭义的警辅队伍是指政府认可并出资保障、由公安机关直接管理、直接参与维护社会治安的力量，目前在上海主要是指交通协管、社区保安、社区综合协管3支协管员队伍以及部分区县公安机关招录使用的特种保安。本文主要研究狭义上的警辅队伍。警辅队伍在协助公安机关维护社会治安和公共秩序等方面发挥了重要作用。我国自古以来就有“里正”、“保甲”等加强基层社会秩序控制的制度，国际上建立警辅队伍协助警察工作的做法也很普遍。本文试从上海警辅队伍发展脉络入手，阐述新形势下警辅队伍建设整合的必要性，并结合上海今年协管员调整转制工作，就加强警辅队伍建设提出对策建议。

一、建国以来我国警辅队伍的发展演变

1.第一阶段：兴起于经济建设行业

警辅队伍发端于建国初期。当时，全国恢复经济、稳定社会的任务艰巨繁重，各项建设工作百废待兴，亟需安全平稳的治安环境，但反动势力对新政权特别是生产经营秩序的颠覆破坏活动层出不穷，建立各类工矿企业群防群治组织，既是保护生产经营活动的现实需要，更有巩固新兴国家政权的政治意义。1950年，中央作出了《关于在国家财政经济部门中建立保卫工作的决定》，要求大中型企业建立保卫组织和治安联防组织，并组建保安队伍；同时，公安部也要求各级公安机关成立经济保卫机构负责指导协调。从上海来看，从1950年10月上海国棉五厂第一个建立保卫科开始，至1964年3月，全市共有保卫处、保卫科、保卫股等机构1100余个，专兼职保卫干部3640余人，后来很多企业又成立了治安保卫委员会，负责组织指导保卫人员开展治安防范。企事业单位的保卫人员是建国初期最重要的一支警辅力量，也是后来专业保安力量的雏形，在保障生产经营、巩固新生政权等方面发挥了积极作用。

2.第二阶段：延伸到城乡各个角落

改革开放以来，随着计划经济向市场经济、静态社会向动态社会两大转变，人、财、物加速流动，刑事案件趋于多发，治安形势趋于复杂，“严打”逐渐成为这一阶段警务工作的主要特征之一，“打不胜打、防不胜防”的矛盾也日益凸显。为此，一些城镇和农村地区开始探索建立由居民、农民以及单位职工组成的护街队、护村队、护厂队等群防群治队伍，因地制宜开展防范工作。1981年中央工作会议对此举措予以肯定，并首次提出“社会治安综合治理”方针。在1991年党中央、国务院和全国人大颁布的《关于加强社会治安综合治理的决定》中，更加明确提出要动员和组织各界群众，开展各种形式的治安防范活动和警民联防活动，为警辅队伍快速发展创造了机遇。从上海来看，上个世纪50年代末即有了治安联防队的雏形，1988年市政府专门发布了《治安联防组织暂行规定》，明确了由街道或乡镇牵头的属地化组织原则，全面推进治安联防队建设，并对联防队的职责任务、招录标准、待遇保障等作了细致规定，使上海初步建立了覆盖城乡的警辅体系。同时，企事业单位的工人纠察队也得到了长足发展，至20世纪90年代初期，全市共有19个工人纠察大队，下辖207个中队，队员7000余人。种类多样、覆盖全面的警辅队伍在案件防范、秩序维护等方面作出了巨大贡献，也为后来的协管员队伍建设管理积累了丰富经验。

3.第三阶段：开始进入社会管理领域

进入21世纪以来，随着改革力度的加大和城市化进程的加快，经济社会发展进入了“快车道”，治安形势出现了前所未有的特点和变化。与此同时，以收容遣送为代表的传统治安管控手段退出历史舞台，使得公安机关不得不转变工作理念，逐渐适应从社会管理的高度来谋划治安管控工作，更加注重社会治安问题的前端管理和源头治理。特别是党的十八大报告，在原先“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理体制描述中又加入了“法治保障”，依法管理、规范管理的重要性日益凸显。作为参与社会管理和治安管控的重要辅助力量，警辅队伍建设也随之走上法治化、正规化道路。从上海来看，随着来沪人员规模不断壮大和道路交通体系日益发达，人口管理、交通管理的任务日益繁重，亟需加大管理力量投入。同时，随着改革持续深入，大量国企“4050”职工下岗，解决再就业问题也是当务之急。为此，上海市政府于2003年启动了“万人就业项目”，吸纳全市下岗职工组建了9支协管员队伍，其中综合协管员、交通协管员作为协助开展人口管理和交通管理的重要力量，由公安机关管理使用，加上原先的治安联防队也同时转变为社区保安队，受公安机关直接指挥的警辅力量达到5万余人，成为保障上海经济持续发展、社会有序管理和城市安全运行的中坚力量，特别是在“世博会”、“世游赛”等大型活动中，各支警辅力量广泛参与维护秩序、保障安全等工作，为营造上海国际形象作出了积极贡献。2013年，上海又启动了协管员队伍调整转制工作，社区保安、交通协管、社区综合协管3支警辅力量作为重要组成部分要完成转制，标志着警辅队伍建设站上了一个全新的起点。

从上述的历史沿革可以看出，警辅队伍的产生发展有着深刻的经济、政治和社会背景，其主要体现在三个方面：一是警辅队伍的发展过程与社会经济、治安形势发展变化休戚相关，不同历史阶段的警辅体系和运行模式，既与当时经济社会和治安发展状况紧密契合，又对社会稳定和经济发展具有重要影响。二是在当前经济社会快速发展、治安形势复杂严峻、法治体系不断完善的阶段，加快建设“政府出资、公安管理、规范有序、集约高效”的警辅队伍是一项紧迫而又长远的任务，要坚持用全局性、发展性的眼光来作统筹谋划和长期打算。三是必须充分认识现有警辅组织体系和运作模式的局限性、片面性，在群众对安全需求愈发强烈的情况下，我们要将发展义务警辅、志愿警辅等自治自防力量摆上日程，坚持群众路线和专门工作“两条腿”走路，让更多的群众自觉自发地参与到社会管理和治安管控的工作中来。

二、当前加强上海警辅队伍建设的必要性和紧迫性

1.建设国际大都市和节约型政府的必然选择。

上海的目标是要建成集经济、金融、贸易、航运“四个中心”为一体的现代化国际大都市，今年国务院又批准设立中国（上海）自由贸易试验区，这些都需要一个管理有序高效、治安持续平稳的社会环境。中共中央政治局委员、上海市委书记韩正同志对此专门指出：良好的公共秩序是从严依法管出来的，越是从严管，秩序才会越好。作为社会治安管理主力军的上海公安机关，要确保社会平稳有序，除了需要在编警察的依法尽责履职，也需要广大警辅力量的有力支撑和配合。目前，上海在编警察数为4.9万余名，而上海的实有人口总量却高达2570余万人，万人警力数仅为19人。而反观其他国际大都市，香港正式警察约为2.8万人，人口总量约为713万人，万人警力数约为39人；美国纽约市区正式警员数为3.7万余人，人口总量约为833万人，万人警力数约为44人；日本东京市区正式警员数为4.3万人，人口总量约为1300万人，万人警力数约为33人，平均万人警力比率均大大高于上海。而国内唯一与上海处于同等规模的超级大城市北京，全市实有人口总量约2069万人，警察人数为5.1万人，万人警力数约为25人，也比上海高出近三成。加上上海来沪人员规模大、流动频繁的特点，警力更加捉襟见肘，提高警力配备是加强社会治安管控，保障城市公共安全最直接、最有效的手段之一。然而，在正式警察编制有限，保障经费又比较高的情况下，大规模增加警察人数既不符合建设节约型政府的理念，也不具备实际操作性。以上海市嘉定区为例，招录警辅人员的成本支出不及正式警察的一半。因此，招募壮大警辅力量并赋予其协助管理治安、交通秩序方面的工作职责，成为现实条件下可行的重要举措。

2.提升警辅队伍战斗力和推进正规化建设的现实需要。

由于“万人就业项目”的公益性、非正规等特点，目前上海3支警辅骨干力量普遍存在用工体系不规范、待遇保障不到位等问题，导致警辅队员年龄严重老化、整体素质较差。以嘉定区为例，3支队伍月平均工资不足两千元，略高于全市最低工资标准，3支队伍的平均年龄分别为47岁、46岁和51岁，初中及以下文化程度的人员比例分别为42.9%、58.8%和72.8%，因病休养、工伤残疾的人数多达91人，占到总数的2.7%，严重影响了队伍战斗力。针对这些问题，近年来上海市部分区县特别是市郊结合部地区，开始探索以购买服务的方式组建专业特种保安队伍，同样接受公安机关指挥调度，用于维稳处突、道口查控、监控值守、监所管理等工作。相对于3支协管员队伍，专业特保队伍的保障力度更大，用工体系更为规范，既不受编制限制，对其使用也更机动灵活，但是特保队伍在全市层面没有统一标准和规范要求，管理模式也与3支协管员队伍存在较大差异，不利于长远发展，公安机关需要从更高层面就特保队员与协管员队伍的归并整合进行统筹谋划。

3.增强公安机关公信力和提升警民和谐度的长久之计。

警辅队伍人数多、成分杂，与群众接触多、联系广，对公安机关的形象至关重要。近年来，各地因警辅管理不规范、不到位造成公安机关形象受损的情况屡屡发生，例如，2011年11月，深圳市宝安区1名警辅人员入民宅强奸外来女工；2013年5月，海南省三亚市2名警辅人员追击一辆超员摩托车致其发生交通事故，车上3名学生死亡；2013年8月，河南省平顶山市8名警辅人员私开警车赴景区裸泳等，这些负面新闻都在全国范围内引起了广大网民的关注和热议。虽然上海在队伍管理上相对较为规范，但考虑到警辅队伍种类多、总量大，且上海国际化、开放性程度高等因素，一旦出现类似情况，造成的影响面和关注度肯定有过之无不及，加强警辅队伍建设管理的重要性不言而喻。此外，无论是3支协管员队伍还是特种保安，均来源于普通群众，平时工作也是和群众直接接触，既是公安机关形象的代表，更是联系市民群众的纽带。通过警辅，公安机关可以全面了解民情民意、及时回应群众心声，对改进公安机关工作作风、提升群众安全感和满意度大有帮助。

三、加强上海警辅队伍建设的实施路径

要建立一支与经济社会发展水平、治安形势发展变化相适应的高素质警辅队伍，上海各级公安机关需要积极争取地方党委政府的重视和支持，充分把握经济社会和治安形势的发展规律以及阶段性特征，以此次全市协管员调整转制工作为契机，加快不同种类警辅队伍的建设整合，推动警辅队伍向法治化、集约化、规范化、社会化方向发展，全面提升上海警辅队伍的整体素质和综合战斗力。

（一）走法治化道路

警辅制度比较发达的英、法等国家和地区都是通过专门立法使警辅队伍合法运作并日趋完善，如英国的《辅警法》和中国香港的《香港辅助警察条例》等，这些具有法律效力的规范为警辅队伍建设打下了扎实基础。因此，建议以立法的形式正式确立警辅制度，使警辅队伍的建设管理有法可依。第一，笔者建议全国层面统筹立法。考虑到公安部已在《交通警察道路执勤执法工作规范》中对交通协管员的工作职责作出规定，全国部分省市也明确了综合协管员在协助开展人口管理中的职责任务，因此建议公安部在已有规范的基础上，制定出台全国层面的《警辅人员执勤工作规范》，重中之重是要明确参与维护社会治安秩序的社保队以及特种保安的工作职责，尽快填补法律空白。笔者认为，应从两方面对社保队员工作职责作出明确规定：一方面是社保队员在警察带领或指挥下的工作职责，这方面职责较为广泛，如协助警察处置警情、盘查人员、抓捕看管嫌犯、处置突发事件等。另一方面是没有警察直接指挥带领时社保队员的工作职责，主要包括巡逻防范、制止正在进行的违法犯罪以及将嫌疑人员扭送至公安机关三类。这主要考虑到绝大部分时间社保队员是独立执勤，必要、明晰的授权规定既能使社保队员知道什么可以做、什么不能做，也能确保社保队员在防范制止违法犯罪中发挥最大作用，特别是对扭送嫌疑人至公安机关这一职责，要明确其与非法留置、非法拘禁等行为的本质区别，划清社保队员正常执勤与非法限制人身自由行为的法律界限。事实上，国际上对警辅人员独立执勤进行授权的做法也比较普遍，像英国，无论是志愿性质的特别警察，还是有偿服务性质的社区辅警，都有法律授予的执法权，特别警察甚至享有与正式警察同等的执法权力，这一做法值得我们学习借鉴。第二，笔者建议推动上海地方立法。建议市公安局提请市人大以地方法规或市政府以政府规章的形式，明确警辅队伍在编制额度、人员招录、经费保障等方面的规范要求，既确保警辅队伍建设的严肃性、规范性，也方便各区县对照操作。编制额度上可沿用协管员队伍原有计算方法，即参照实有人口数、违法犯罪案件接报数、正式警力数以及区位特点等要素，设置一定计算公式，并根据要素的变动情况进行动态调整，确保人员配备与地区实际相匹配。至于特种保安，市里不宜作统一规定，而应由各区县根据情况自行决定是否招录以及人数规模。人员招录上可参照有关特种保安的做法，打破目前应聘条件上的户籍限制，吸收外地户籍的转业军人、院校毕业生等优秀青年进入警辅队伍。从目前特种保安管理使用情况来看，外地户籍人员在上海社会关系相对简单，工作中受到的人为干扰因素较少，有条件的地方甚至可以实行集中住宿和半军事化管理，战斗力更为突出。经费保障上明确由区级财政或区镇两级财政全额保障。考虑到警辅人员室外作业、危险性高、加班频繁等特点，建议将警辅队员收入水平提高到目前公安文职水平，与其他协管员队伍拉开一定差距，并根据年度物价水平和平均工资水平进行动态调整，并另为其购买人身安全附加保险，解决工伤等事件频发带来的后顾之忧。

（二）走集约化道路

针对目前3支协管员队伍招录与管理脱节、多头管理以及多支特种保安队伍并存的局面，建议全市层面推动建立“政府负责用工管理、公安负责业务指导”的工作模式，逐步理顺、完善警辅队伍组织管理体系，以利于加强对警辅队伍的整合统筹和统一管理，最大限度发挥警辅队伍的整体效益和社会功能。一方面，完善组织管理架构。对于各区县而言，市公安局应向市政府建议根据市区和郊区在治安形势、财政保障等方面的差异，实行分类用工体系。在市区，由于实行区级财政制度，街道没有财政支配权，可以在全区层面明确由一家正规劳务机构，如保安公司等统筹负责3支协管员队伍的用工管理；在郊区，治安形势更趋复杂，区（县）、街镇二级财政保障力度较大，可视情建立区县和街镇两级用工体系。以嘉定区为例，笔者建议区层面委托某一家劳务机构，主要负责交通协管员以及公安分局直接指挥的特种保安用工管理，街镇层面主要负责社保队员、综合协管员以及街镇自行招录特种保安队员的用工管理，并选择街镇层面的人力资源公司作为运作平台。差异化的用工体系充分考虑不同地区的实际情况，特别是对于郊区，区镇两级用工体系有统有分，既有助于区级层面加强统筹，也方便各街镇根据地区实际和治安变化因地制宜。对于公安机关而言，针对警辅队伍种类较多、归口管理不统一、管理整体性较差的情况，建议可参照江苏苏州、浙江杭州等地的探索经验，推动市公安局层面设立警辅专管机构，分（县）局层面设立相应下级机构，建立完善警辅两级管理体系，由两级专管机构归口负责警辅人事管理方面的培训、考核、监管等职能。专管机构的设立对于公安机关加强警辅队伍素质建设具有重要意义，特别是对于街镇层面的社保队员、综合协管员或是特种保安，虽然街镇负责提供用工平台和经费保障，但招录、考核、面试、政审等工作必须由公安机关警辅专管机构牵头负责，这样才能保证警辅人员的素质过硬。另一方面，搭建信息管理平台。规范高效的人事信息管理平台，是信息化条件下开展人力资源管理的有效抓手。建议市公安局参考警察人力资源管理系统，研发全市警辅人力资源管理系统和考核管理系统，将警辅人员个人简历、教育培训、表彰奖励、考核休假等基本信息纳入系统管理，利用该系统开展绩效评价和工资核算，评价核算结果反馈至相关街镇，并及时对警辅信息变化情况进行系统维护，确保数据准确无误。

（三）走规范化道路

警辅队伍规模大、种类多，工作职责也千差万别，规范化、精细化的管理是发挥警辅队伍效能的重要前提。一方面，实施分类管理。从上海现状来看，3支协管员队伍和特保队伍整合后，建议设置治安巡逻、维稳处置、交通管理、人口管理和综合保障5大类岗位，其中治安巡逻和维稳处置岗位由治安部门主管，交通管理岗位由交警部门主管，人口管理岗位由人口部门主管，综合保障岗位根据不同区县的实际，可细分为综合指挥、监所安全等不同工种，分别由指挥、治安、监管等部门主管。在此基础上，根据不同岗位职责和特点，应分别制定警辅岗位工作规范，分岗位开展业务技能培训，根据不同岗位设置专业课程，如治安巡逻岗位开设识疑查缉技能课、人口管理岗位开设信息系统操作课等，并细化设置各个岗位、工种的考核内容和量化指标，增强警辅的专业水平、履职能力和实战效能。另一方面，实施分级管理。针对警辅没有职业差别和晋升渠道，缺乏职业发展目标的问题，建议参照目前公安文职管理模式，建立全市统一的警辅岗位层级晋升制度，在综合评估个人工作年限、考核等次、技能考试成绩的基础上，实行差额晋升，对不同岗位、不同工种、不同层级的警辅人员配套实行不同待遇标准，从根本上打破过去警辅队伍“干好干坏一个样”的局面。对工作特别突出的优秀警辅人员，还可以协调有关部门探索定向招录的模式，通过考试、面试等规范环节，并适当放宽部分招录标准，尽可能将其录用为人民警察，解决警辅人员职业发展的“天花板”困境，进一步调动激发警辅队员的工作热情和进取精神。

（四）走社会化道路

警辅队伍不可能一味追求规模大、人数多，否则政府财政将无法承受，而仅仅依靠有限的正规警力和职业辅警，又难以从根本上满足维护社会治安的需要。因此，在职业警辅队伍不断发展壮大的同时，我们也需要在义务警辅和志愿警辅建设上探索创新，发动各界群众直接或间接参与巡逻防范、秩序维护、矛盾化解等工作，使义务警辅、志愿警辅逐渐成为平安建设的“同盟军”和“预备役”，成为警察公共关系的“桥梁”和“纽带”，为公安工作可持续发展争取最广泛的拥护和支持。在这方面，上海公安机关最近几年有过不少有益探索，值得深化巩固、总结推广。比如可以依托“联勤联动”机制，在农村社区组织发动居村委干部、物业保安、企业保安、居民志愿者、保洁人员等社会力量参与群防群治。在一些来沪人员相对集中的地区，还可以探索来沪人员“新村民”自主服务和管理模式，吸纳有一定威望和能力的新村民成立管理委员会，组织来沪人员自行开展巡逻防范、守望相助等工作。又如，可以依托“公民警校”平台，完善公民警校常态运作机制，进一步扩大公民警校的招生规模和影响范围，并有针对性地物色学员中的知名人士和积极分子成为治安宣传员、信息员、巡察员等，这既有助于提升公安机关的正面形象，也有利于拓宽治安管理的信息渠道。再比如可以针对网络发展日新月异的情况，进一步深化网络安全管理“三员”队伍建设，广泛争取更多的IT行业精英、网络意见领袖、微博大号、论坛版主等成为公安机关网络安全管理的咨询员、评论员、监督员，充分发挥“三员”队伍的网络号召力和影响力。此外，在时机成熟的时候，公安机关甚至可以借鉴美英等国的做法，推动国家层面制定出台对轻微违法人员实行强制社区公共服务的法律法规，比如可明确轻微违法人员必须在公安机关监管下，每周义务参与不少于8小时的治安巡逻，对于履行义务中有立功表现的，甚至可以对其免除治安处罚等。总之，组建形式多样的志愿警辅、义务警辅队伍，既是公安机关在科学发展观指导下推动警辅队伍建设的必然选择，也是安全需求日益强烈背景下践行群众路线、推动群众自管自治的现实举措，对地区长治久安和人民安居乐业有着至关重要的影响。