职业教育视野下的两岸专科类警察教育之比较

徐志林

（上海公安高等专科学校， 上海 200137）

比较研究是一件看上去容易实则颇为艰难的事。所谓容易，是将用以比较的数据、事例等，简单地加以类比，进而得出若干启示；甚至不排除如斯的比较法，即先设定若干的结论，然后通过对数据、事例等的剪裁取舍，以佐证结论。所谓艰难，当然是觉察到用以比较的事物所赖以产生和成型的“土壤”、“气候”等多种因素方面微妙的甚或本质上的差异。1900年，英国学者萨勒德在《我们能在多大程度上从外国教育制度研究中学到有实际价值的东西》的演讲中，提出“在研究外国教育制度时，我们不应忘记校外的事情比校内的事情更重要，并且制约和说明校内的事情”。

教育制度的比较，无论是作为一门学科，还是作为一种研究领域，至少已经有200多年的历史。作为教育制度之一种的中国警察教育制度的比较实践和比较研究，也有100多年的历史。现代警察的出现，意味着现代警察教育的产生，原因在于作为国家机器一部分的警察部门，其人员的招募和使用绝非易事，如同社会中的技术工种，培养执行规范警务的合格警察自然不能全部寄希望于自学成才。

一、台湾警察教育概述

清代光绪年间，几乎在创设警察机构的同时，清政府即着手筹办警察教育了。1901年，清政府与日本人签订《设立警务学堂合同》，学堂聘用日本人作教员，并选派学生赴日学习。这种由外人任警务教员、国人渡洋进修国外警务的教学模式，是中国现代意义上最初的警察教育比较研究。1906年，清廷正式兴办高等警察教育，将京师警务学堂改制为高等巡警学堂。1917年，北洋政府在北京创设警察教育最高学府——警官高等学校，直属内政部。1934年，在原学校基础上建立起来的国民政府警官高等学校由北京迁往南京，并在两年后与浙江警官学校合并，改名为“中央警官学校”。1954年“中央警官学校”在台湾复校，1995年改制为“中央警察大学”。

一直以来，承担台湾警察教育与培训的学校是“中央警察大学”和台湾警察专科学校。成立于1945年的台湾警察专科学校，以“台湾省警察训练所”之名创立，1948年名为“台湾省警察学校”，1988年改为现名。在台湾省警察学校成立的十几年前，台湾当局设置了警官高等学校、警官学校和教练所的三级制警察教育和训练体制，分别培养各级警察官吏和中间骨干。台湾省警察训练所的办学模式和培养规格相当于国民政府时期的警官学校。根据1929年公布的《警官学校章程》，警官学校属于中等警察教育机构，设在省市政府所在地，培训的是初级警察官吏，学制一般为两年。18-26岁、具有中学学历者均可报考，经入学考试合格者始得入学。开设课程31门，计有：“党义”、警察学、警察法令、勤务要则、国际警察、交通警察、卫生警察、消防警察、司法警察、违警罚法、指纹学、侦探学、法学通论、比较宪法、行政学、刑法、民商法概论、法院编制法、诉讼法、社会学、村政、市政学、自治学、户籍学、公牍、外国语、军事学、兵操、武术、马术等。

当时国民政府的警察教育，其基本特征是：法制化程度较高，教育制度较为完善；警察教育课程较为规范而科学；突出政治教育；重视、借鉴欧美先进警察技术；与欧美警界开展合作，外聘专家，外派留学；取得了一批警政学术成果；学生待遇优厚。代表学校为“中央警官学校”及改制后的“中央警察大学”，其教学宗旨可概括为“研究高深警察学术，培养警察专门人才”。

台湾警察专科学校的建立和发展，一是具有前述的警察教育基础，这是学校成立时的背景。在《警官学校章程》颁布之后，先后遵章设立与台湾警察专科学校基本类同的警官学校，即有浙江、江西、江苏、陕西、云南、湖南、湖北、山东、黑龙江等14个省份，各学校亦同时依《警官学校章程》而制定了本校章程。二是具有职业教育的深厚环境，这是学校发展的背景。二战以后，台湾的经济得到了较快的恢复与发展。经济快速增长的原因有其特殊的历史条件和现实决策，而在这一时期大力发展教育，尤其是大力发展技术与职业教育，有效开发与运用人力资源，是经济快速发展的一个重要原因和突出现象。

二、台湾职业教育与台湾专科类警察教育

中国大陆与台湾地区的警察院校均实行学历化的警察教育制度，但两岸的教育体系以及警察晋升制度有所不同。

台湾的教育体系包括普通教育和技术职业教育两大部分（台湾称之为“二条国道”）。台湾的职业教育体系包括科技大学与技术学院、专科学校和高级职业学校等三个层次。

1.科技大学和技术学院以培养高级技术及管理人才为宗旨，学制上分为研究所和大学部两部分，研究所提供硕士学位和博士学位课程。大学部分又分为二年制二技（招收专科学校毕业生）和四年制四技（招收高职毕业生或有一年以上工作经验的高中毕业生）。技术学院相当于大陆的专科和高职高专院校。

2.专科学校是台湾高等技职教育的主要教学机构，它以传授应用科学及技术，养成实用专业人才为宗旨，学制依修业年限分为二、三、五年制三种（其中三年制专科因教学效果不佳于1994年后逐步缩减），二年制招收高职毕业生，五年制招收国中毕业生。专科学校相当于大陆的中等专科学校。

3.职业学校（含高中附设职业类科、综合高中课程实验学校）则以传授青年职业技能、培养职业道德和培育健全的基层技术人才为宗旨，分为日间部、夜间部、轮调式建教合作班、实用技能班、国中技艺教育合作班及实习学校等多种学制，招收国中毕业生入学。职业学校相当于大陆的职业高级中学。

根据上述台湾职业教育三个层次的描述，台湾警察专科学校大致类同于大学部分的技术学院，相当于大陆的高职高专院校。根据台湾警察专科学校简报的介绍，学校隶属于台湾“内政部警政署”，主要负责基层警察的教育与升职训练，培养基层警察。招收对象为25岁以下的高中、高职或同等学历资格者。报考该校的考生，须参加台湾高等职业类学校的联考。招生数根据各级警察部门的编制缺额确定，每年招收学生约1000人以上。按照有关规定，该校兼受台湾“教育部”的指导，学制两年，毕业后取得专科学历。台湾警察身份的确认和警察的晋升严密而规范。台湾警察专科学校的毕业生取得警察身份之前，必须通过“考试院”组织的“警察特考”。“警察特考”分冬季特考和夏季特考两种，冬季特考专门面向普通高等院校的考生，夏季特考主要面向警察专科学校的考生。警察专科学校的考生可连续三年参加夏季特考，仍不能通过考试的，则须偿还学校的各项培训费用。更为重要的是，台湾警察的晋升前提是考取“中央警察大学”的学习进修，方能由“基层警员”晋升为“干部”，至于获得警监、警正和警佐三个衔级的资格，则须通过“考试院”组织的考试，警察部门自身无权决定。

三、职业教育背景下的大陆警察教育

（一）基本状况

当前大陆的警察教育（公安教育）①如同“警察”与“公安”，“警察教育”与“公安教育”常为通用。从有关院校命名而言，北京、上海等地有“中国人民公安大学”、“上海公安高等专科学校”等，浙江、江苏等地名为“浙江警察学院”、“江苏警官学院”等。但“警察教育”与“公安教育”亦有一些差异，本文暂不作讨论。发轫于60多年前。1946年5月，大陆公安史上第一所公安学校——山东省警官学校成立；8月，旅大市公安总局警察学校成立。此后，一批公安类学校相继宣告诞生。这类学校主要负责公安干警的政治学习和职业培训，以及中等学历的教育。高等性质的警察教育的产生是1978年的事，此后，大陆警察教育历经改革与发展，规模由小到大，规格由中专、大专、本科学历教育而至研究生教育；在职警察培训，既由警察院校承担，也由专门的培训学校和培训基地担任。至此，大陆警察院校形成了如下的体系：（1）高等学校，即由本科院校和专科院校构成的警察院校。最早的本科院校由公安部直属，专科院校则由地方（省、自治区、直辖市）开办和管理。进入2000年，34所专科院校中的学校不断升格为本科院校。根据最新的统计数据，连同原有的部直属本科院校，大陆共有20所警察本科院校。（2）中等专业学校。中等专业学校包括社招学校和内招学校两类，社招学校绝大部分招收高中毕业生，考生参加国家高等学校统一招生入学考试，学制2年；少数学校招收初中毕业生，学制3至4年。内招学校招收具有高中文化程度的在职警察，学制2年，取得学历后回原单位工作。上世纪八九十年代及此后几年，中等专业学校经过升格为专科学校、并入专科学校或转为培训基地等形式而宣告结束。（3）公安干部学校。这类学校承担区域性的在职警察的短期培训，包括对新录用警察的岗位培训及在职警察的岗位培训，是警察培训的重要基地，培训时间视实际需要而定。

大陆在职警察的教育和培训，主要解决两个问题，一是学历问题，二是岗位能力问题。学历问题的解决渠道，包括：经考试进入普通院校或警察院校取得学历，主要是硕士、博士学历；经函授、干部专修班、夜大学、自学考试等形式，取得专科、本科学历。前三种形式均实行学年制，报考学员在当地参加国家成人高等教育统一招生入学考试。岗位能力的解决渠道，主要是岗位培训、岗位练兵和短期培训等。

2001年大陆有关部门规定，新招募的警察一律要经过警察院校或者训练基地的教育培训，其中大部分新警接受的是警察专业的学历教育。从1978年至本世纪初，大陆警察院校的教育性质，除了培训之外，基本上属于国民教育系列的学历教育。警察院校的专业设置，既有刑事侦查、治安管理等警察类专业，也有法学、中文、外语等非警察类专业。

这一时期的警察教育，关注点或者说发展重点，一是学校的规格由中专而大专、大专而本科，校区扩大，入学人数攀升，专业增加；二是前期重点解决警察的学历问题，后期重点逐渐转向提高专业能力的问题。至此，大陆警察教育的办学规模逐渐居于世界前列。

（二）对于警察教育属性的认识

上世纪九十年代中期开始，大陆职业教育呈方兴未艾之势，进入本世纪后职业教育加速发展。在此期间，如何定性和归类警察教育也逐渐成为了学术之内和之外的话题。一种观点认为警察教育是职业教育①有关职业教育的定义非常之多，不管是在境内还是在境内外之间。在大陆和台湾，职业教育院校显然包括了学历教育和职业培训。，基本观点包括：一是警察教育具备了职业教育的诸多内涵；二是警察工作是职业化的，警务人才的需求是职业化的，警察教育就是职业化的教育。另有观点认为，警察教育既不是普通教育，也不是职业教育，而是具有特殊专业要求的公务员培养训练，又称为政府公职人员教育培养或干部教育培养。

对于警察教育的发展方向是学历教育还是职业教育，大致有如下几种看法：一是认为警察教育应当大力发展职业教育，弱化乃至取消学历教育；二是职业教育与学历教育并重发展，世界警察教育基本上就是学历教育和职业培训这两种模式；三是学历教育是警察教育的主体，不仅不能被取消，而且要加快发展。

上述讨论至少表明，警察教育应当注重解决学员的职业能力问题，不管这种教育采取的是普通教育的模式还是职业教育的模式。至于讨论警察教育属于学历教育还是职业教育的属性，这两者并不具有可比性，因为职业教育与普通教育是两种类型的教育，这两种教育类型里都有学历教育。对于警察教育，英美等国警察界基本实行职业培训，警察学历教育由社会院校承担，东欧、亚洲一些国家大多实行以学历教育为主或学历教育与职业培训并重的教育模式。细加考察，这两种教育模式并不严重对立，职业培训只是职业教育之一种。从两岸职业教育的视野看，警察院校的职业教育可以理解为是通过实施专业教学、旨在培养应用型警务人才的学历教育和职业培训。任何职业教育都有一个意在使受教育对象完成初始职业化的任务。2007年11月，大陆教育部、财政部公布的全国100所“国家示范性高等职业院校建设计划”中，将专科警察院校列入立项建设单位之一，这至少预示着专科警察教育纳入了职业教育的范畴。

四、两岸专科类警察教育之异同

立足于职业教育的视野，我们注意到，台湾和大陆的专科类警察教育具有很多的相似性，同大于异。本文以台湾警察专科学校（以下简称“警专”）和上海公安高等专科学校（以下简称“公专”）作一比对研究，试图找寻两岸专科类警察教育的职业教育属性和意义所在，而不论及两岸正式的行政归类。选取警专和公专为研究对象，是因为前者乃台湾唯一的一所专科类警察学校，后者为大陆唯一的警察教育类“国家示范性高等职业院校”。警专和公专在教育类型、专业设置、课程结合、师资建设及其他方面的诸多类同，并在一些信息阻断情况下的殊途同归，不能不说是职业教育内在规律和要求的使然。各有特点但同大于异的教育形态，既是两岸警察教育交流和合作的基础，也为两岸警察教育的交流和合作提供了可能。

（一）意在形成和提高警察职业能力的教育类型

警专的教育类型主要有三种。一是养成教育（学历教育），包括修业二年和一年的专科警员班；二是专业教育，主要是根据业务需要，短期调训现职基层人员，以提高专业技能，增进工作效率；三是进修教育，主要是为了选拔适合升迁的警官，通过短期教育，以培养其领导管理能力。

公专的教育类型主要有三种。一是第二专科教育（学历教育）①上海公安高等专科学校于2012年起，将符合条件的第二专科新学员进行刑事侦查专业的第二本科教育。，招收已通过国家公务员考试的全日制高专（高职）及以上学历的应（历）届毕业生，修业一年半（含半年实习），完成非警察向警察的初始职业化，毕业生被授予专科学历；二是本地在职警察教育，包括警衔晋升培训、警种专业培训和处、科干部培训；三是非本地在职警察教育，包括内地警察院校教师和在职警察培训、外国警察培训。可以认为，公专的第二专科教育对应于警专的养成教育，公专的在职警察教育对应于警专的专业教育和进修教育。

（二）体现警察职业分工的专业设置

警专养成教育的专科警员班，设有行政警察科、刑事警察科、交通管理科、消防安全科及海洋巡防科五个专业科系，目前只招收行政警察和消防安全专业的学生。行政警察专业相当于大陆的治安管理专业，其学生占了全部学生的三分之二。公专第二专科教育设有治安管理、道路交通管理、社区警务、巡逻、特警和监管六个专业。公专学生毕业后从事所学专业的警务工作，不能直接进入刑侦、出入境等部门进行工作，但设有刑事侦查、出入境管理等课程对学生进行教学训练。警专虽设有刑事警察科，但警专学生毕业后亦不能直接从事刑警和外事警的工作。

（三）注重警务理论与警务实战的课程结合

警专在课程的设置上，注重警务理论与警务实战的课程结合。试以行政警察科为例。行政警察科主要培训基层警察人员，使其具有三位一体的能力：具有担任第一线、24小时轮值的基层警察人员工作的能力；具有执行“勤区查察、巡逻、临检、守望、值班、备勤”等勤务方式的能力；具有执行“警察部门分驻（派出）所常用勤务”10大类勤务工作的能力。按照基层警务工作描述，课程设置主要分为三大领域：法律课程、警察专业及基础课程、警技军训课程。法律课程主要有：刑法、刑事诉讼法、行政法、各类警察法规等；警察专业及基础课程主要有：行政警察、保安警察、犯罪侦查、交通事故处理、侦讯笔录制作、性侵害防治等；警技军训课程主要有：柔道、游泳、射击、擒拿、综合逮捕术、警察勤务战斗训练等。专业理论与技能训练分为三个阶段，第一、二阶段之间安排实习2个月，第二、三阶段之间安排实习1个月。

公专在课程的设置上，在满足课程阶梯性的前提下，强调课程的实战性和实用性，同时注重理论课为更好地理解、掌握实战课而设，实战课围绕掌握一线警察工作应具备的核心能力而设。试以培养一线治安管理警务人才的治安管理专业为例。专业课程包括通用学习课程、专业学习课程和专业拓展课程。专业通用学习课程主要有：基层警务信息应用、警察心理训练、犯罪认定、刑事办案程序、公安行政执法、民事侵权与赔偿、公安行政文书制作、虚拟社会管理、警务体能、水中技能、城市地形地物的通过、徒手防卫与控制、常用警械实战应用、搜身与带离、现场急救、辅助警用装备使用、安检搜爆、武器使用、建筑物搜索、盘查战术、缉捕战术等。专业学习课程主要有：治安管理、治安案件办理、派出所常见刑事案件侦办、社区群众工作、盘查实务、纠纷调解、案（事）件先期处置等。专业拓展课程主要有：反扒技能、道路交通事故处置、派出所留置室管理等。1年半的72个教学周中，顶岗实习安排30周，分为岗位认知实习、专业能力实习、综合职业能力实习三个阶段。

（四）突出以教官为主体的师资队伍建设

除在校师资外，警专的师资主要由来自于警察等部门的教官构成。仍以行政警察科为例。警察专业及基础课程部分，聘请警察部门现职人员教授各实务课程；警技军训课程部分，聘请警察部门相关的教官授课。引人注目的是，聘请执业律师、检察官和法学学者来校担任法律课程的授课。由教官主讲实务课程，更能做到教学内容与警务实战的有机衔接。2003年12月，台湾当局“内政部”、“教育部”联合发布了《“中央警察大学”、台湾警察专科学校教官资格审查办法》，对教官资格的审查和聘任作了严密的规定。

同样，公专师资由在校师资和教官构成，两者之比为1:3。教官来自于一线警察部门。按照“结构合理、门类齐全、择优选聘、确保质量”的方针，每年招聘教官。教官分为专、兼职两大类，“初、中、高、特”四个等级，通过个人申报、专家评审、组织聘任的办法产生。教官的聘期一般为3至5年。教官承担了警察专业及部分基础课程的教学训练。此外，公专建立了特聘教授和客座教授制度，为专业和基础课程锦上添花。近年来，公专探索实施了“三者合一”的师资模式，即教学人员由单一的“业务传授者”向“德育辅导者、业务传授者和实战带领者”进行“三位一体”的转变。

（五）其他有利于专业教育的管理设置

其他有利于专业教育的体制设置，主要体现于学校、学生和招录的管理体制。警专的管理体制是，行政上隶属于台湾当局“警政署”，但同时受台湾当局“教育部”的指导；学生管理方面，分设学生总队、大队、中队、区队（小队）几个层次，中队以上学生的管理由教官承担，学生管理方面的教官同时承担实战技能方面的授课任务；招录方面，招录人数依警察部门的缺额情况而定，毕业生进入警察部门须通过公职人员性质的“警察特考”。2011年起台湾开始施行警察招募双轨制，即警专和警大的毕业生须通过警察三等特考及四等特考，才能成为正式的警察人员；非警专和警大的毕业生（研究所、大学、专科、高中毕业生）可以直接参加“警察特考”，其中四等特考通过者在警专受训一年半，结业方能任职。

公专的管理体制是，行政上隶属于上海市公安局，但同时受上海市教育委员会的指导；学生管理方面，分设学管处、系部、学员大队、学员中队和学员区队几个层次，学员管理基本上由教官承担，学管人员同样需要扮演德育辅导、业务授课和实战带兵的三重角色；招录方面，招录人数同样依警察部门的缺额情况而定，招录要求是专科生的入学起点、公务员的初步资格和警察的准入标准。毕业生进入警察部门须具备三个资格，即公务员的初任资格、警察的上岗资格和第二专科的毕业资格。

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