新加坡社区警务制度研究——兼论我国大城市社区警务制度建设

余定猛

（上海公安高等专科学校， 上海 200137）

新加坡环境优美、经济发达，在教育文化、城市管理，特别是在社会治安等方面都有独到之处。新加坡被誉为当今世界犯罪率最低、最安全的国家之一，新加坡警察部队（Singapore Police Force，SPF）工作高效、信息灵通、侦破案件快速，这些归功于上个世纪80 年代以来建立的社区警务制度。新加坡对警察实行三级管理体制，即警署（Police Division）、邻里警局（Neighbourhood Police Center，NPC）和邻里警岗（Neighbourhood Police Post，NPP），邻里警局相当于我国的公安派出所，邻里警岗则类似我们的社区警务室。

一、新加坡社区警务制度的演进历程

新加坡社区警务制度从创立伊始就随着社会与时代发展而不断完善，从其组织体系来看，大致经历了三个阶段。

（一）邻里警岗——社区基础警务（Communitybased policing）

1983年，新加坡通过学习、考察、研究和消化日本“交番”（Koban）警务制度，吸收西方现代科学管理理论，创造了符合新加坡社会特点的邻里警岗制度。与日本的“交番”相比，新加坡的邻里警岗的布局、规划、设计、建设更加科学、规范、统一，像一个个均匀分布在社区中的商业连锁店。最初，新加坡只在8个选区各建一个邻里警岗作为试点，即每个警署建一个，但公众的积极反应促使邻里警岗制度加速发展，至1994年，新加坡已建成邻里警岗91个。当然，邻里警岗制度的功效并非立竿见影，直到1990年后，其预防犯罪功效才逐步显现，社会效益日趋显著，尤其是在改善警民关系、强化警民合作、展示警察形象、赢取公众信任等方面成效明显。

新加坡邻里警岗制度是从改善警民关系出发，通过社区服务与有效沟通，增强警民互信、互助，其核心是增强居民和警察在预防和打击犯罪方面的合作。邻里警岗像一个微型派出所，不仅提供常规服务，更是居民的信息中心和犯罪预防中心，其工作职责包括：（1）通过徒步巡逻或自行车巡逻，增加“见警率”，提高“安全感”；（2）提供房屋租赁登记、交通事故报告、拾遗登记报告、住址变更登记、死亡报告以及咨询等前台服务；（3）应对各类突发事件；（4）入户走访；（5）预防犯罪；（6）社区联络；（7）罪案通报与人群控制等。

1997年以来，随着邻里警局的建设与完善，邻里警岗功能才日趋弱化，勤务模式由24小时“三班倒”，演变成固定时间（中午12点至晚上10点）开放，数量从1994年最高的91个，锐减成如今的17个。但邻里警岗不会因此从新加坡社区警务制度中退出，而是将利用信息技术进行重新设计，根据新加坡警察部队规划，预计2016年升级版的自助式邻里警岗将在社区重新亮相。

（二）邻里警局——社区中心警务（Communityfocused policing）

以邻里警岗为基础的社区警务制度在树立警察积极形象、增强警民合作互信等方面效果显著，但其缺点也是非常明显的，主要表现为占用过多警力，服务领域狭窄，警务效率低下。因此，为适应社会发展与民众日益增长的安全与保障需求，新加坡警察部队主动反思邻里警岗制度，并积极变革，其改革的主要方向是：（1）强化新加坡警察部队的一线行动能力；（2）建立一个更加强有力的服务组织；（3）增强民众维护自身安全活动的参与度与责任感；（4）优化警务程序，提升警察价值。

1997年，新加坡警察部队着手改革邻里警岗制度，通过整合、重组邻里警岗，建立功能更加强大、组织更加严密、服务更加高效的机构，即邻里警局。邻里警局类似于我国大城市的公安派出所，警员既是执法者，又是服务员，通过制订社区安全计划、履行服务誓约、派发宣传资料、入户走访等形式，积极参与社区管理，为民众提供方便、快捷、高效的一站式服务。从1997年建立第一个邻里警局（Queenstown NPC）到2012年底第35个邻里警局（Woodlands West NPC）揭牌，新加坡邻里警局的发展大致经历了试点、推广、普及和完善四个阶段。新加坡邻里警局作为一站式警务中心，向社会公开承诺：（1）10秒钟内接听“999”报警电话（大约铃响3声）；（2）15分钟内赶到紧急报警现场；（3）3个工作日内回复公众电子邮件咨询；（4）5个工作日内答复公众来信；（5）7个工作日内向受害人报告案件调查的初步情况。

这些公开承诺展示了新加坡警察部队为民众提供优质、高效服务的决定与信心，同时增强了民众对警察部门的信任。新加坡警察部队根据ISO9000标准建立质量管理体系，其卓越表现得到了民众与新加坡政府的高度肯定，并于2010年荣获新加坡国家质量奖，成为第一个，也是目前唯一获此奖项的公共服务部门。

（三）改革重组——社区警务体系（Community Policing System）

“邻里警岗与邻里警局”的主要区别

十五年来，新加坡邻里警局取代并拓展了邻里警岗功能，为社会安全与保障做出了重要贡献。与1997年相比，新加坡罪案总量与发案率均明显下降，2011年罪案总量为31404起，百万人口犯罪率仅为606起，均为近20年最低，民众的安全感与满意度显著提升。面对如此巨大的成就，新加坡警察部队并未自满，他们坚持深入社区宣传罪案防范的必要性与基本技能，提醒民众“低犯罪并非无犯罪”（Low Crime Doesn’t Mean No Crime），应时刻保持警惕。同时，主动反思当下社区警务制度，并不断加以完善，提出社区警务新战略（Community Policing System，COPS）。

新加坡警察部队认为警务模式必须与可预期的社区安全需求相适应，针对人口老龄化与多元化问题，警察部门应当应用现代科学技术，不断提高警务效能，并提出“扎根社区、携手社区、依凭社区”的警务工作理念（Works in, with, and through the community，Mr S.Iswaran）。2012年，新加坡社区警务改革主要从以下四个领域着手：

1.完善制度，布局重组邻里警局。一是在邻里警局建立专门的犯罪打击力量（Crime Strike Force，CSF），充分发挥警局警察熟悉辖区的优势，提升罪案侦破能力；二是在邻里警局组建专门的社区警务力量（Community Policing Unit，CPU），通过步巡与自行车巡逻，与社区民众建立更加密切的伙伴关系，提升罪案防范能力。为此，未来几年，新加坡需增招450名警员，平均每个邻里警局增加13名警员，所有重组工作将于2015年底完成。

2.招揽人才，提高警员福利待遇。一是通过增加起薪与提供额外签约奖金，吸引大学毕业生加入警队；二是为警官提供更多学历提升与专业培训的机会，帮助一线警员开展业务培训；三是为一线警员提供更多晋升机会，为罪案侦破等能力复合型岗位提供更多高级警官职务。

3.科技强警，提升一线警务效力。一是2016年底之前为1000多个组屋（84%的新加坡人住政府组屋）与多层停车场出入口，包括底层电梯口与楼道口安装全覆盖的监控摄像头；二是应用现代信息技术强化邻里警岗，为居民提供24小时自助服务，将警员从柜台解放出来，更好地为社区服务。

4.强化合作，创新邻里守望制度。当前正在实施的“社区安全与保障计划”（Community Safety & Security Programme，CSSP）是新加坡新型社区警务的重要内容。该计划是由社区紧急应策与参与委员会、社区紧急应对小组、基层领导者、居民和内政团队共同起草的行动方案，旨在解决影响社区和街区安全的问题和困难。通过自助和互助吸引社区成员参与并关注与自身安全和保障相关的问题，进而引导社区成员做一个“积极公民”。目前新加坡已成立邻里守望小组（Neighbourhood Watch Group，NWG）2600个，是2011年的3倍，已有525位居民加入了社区巡逻小组，成为社区安全与保障的重要力量。

二、新加坡社区警务制度的特点

社区警务的基本假设是警察与公众必须共同协作才能消除、压制、阻止犯罪，其核心就是警务活动的社会化及其社会可融性，即构建社会化网络，动员社会力量来预防和减少违法犯罪。新加坡社区警务制度创立、发展已有三十年，从邻里警岗到邻里警局，再到现在的新社区警务，无不体现出以下几个特点：

1.立足社区。新加坡社区警务要求警务工作立足于社区、扎根于社区，把警务活动自觉融入社区管理，充分利用资源，教育引导社区居民为了自身利益需要与警方合作，参与到社区防范事务中来，警民共同研究情况，交流信息，寻求解决社区隐患问题及预防、控制犯罪的途径。

2.服务为先。新加坡社区警务要求警务工作必须先从为社区居民提供全方位的警务服务入手，这种服务既是目的，体现警察的宗旨，又是手段、途径，通过提供服务，加强警民沟通，改善警民关系，以赢得更多社会力量对警务工作的支持与配合，从而增强维护治安的社会基础，更好地预防和打击犯罪。

3.公众参与。新加坡社区警务的核心就是要宣传、组织民众以多种形式参与预防犯罪和社会治安活动，如邻里守望小组（Neighbourhood Watch Group, NWG）、邻里守望区（Neighbourhood Watch Zones，NWZs）、全国犯罪预防理事会（National Crime Prevention Council，NCPC）以及学生警察（National Police Cadet Corps，NPCC）与志愿特警（Volunteer Special Constabulary， VSC）等，他们都对新加坡的安全与保障做出了重要贡献。

4.预防为主。新加坡社区警务将预防犯罪作为首要工作，注重社会预防，加强控制犯罪机制的建设，通过警力下沉，强化一线巡逻（以徒步巡逻与自行车巡逻为主），提升社区民众的安全感。

三、新加坡社区警务制度的借鉴意义

詹姆士·威尔逊认为警察的职能主要是提供服务、执行法律和维持秩序。社区警务要求警察的注意力从以打击犯罪为主转移到防范犯罪为主上来；从强调警察的专业水平转移到重视警民关系的改善，发动公众广泛参与社区警务上来；从警力跟着案情走转移到立足社区，充分利用社区资源共同预防犯罪上来；从强调高破案率转移到强调少发案数上来。通过深层次剖析新加坡社区警务制度的成功经验，笔者认为我们应当从以下五个方面着手创建并完善我国当前的社区警务制度。

（一）多元主体共同参与，加强协作互助

诱发犯罪的因素极其复杂，预防与消除犯罪绝非单个公安部门所能为，不仅需要社区、民众的共同参与，更需要其他政府职能部门与社会组织机构协作互助，构建立体化的治安防控体系，形成全方位的安全保障机制。

1.社区民警是社区警务的主导力量。《公安部关于实施社区和农村警务战略的决定》中要求：社区民警的主要工作就是要“做好人口管理、治安防范和群众工作。要通过走访调查、宣传发动、巡逻守护、实地检查、警情通报等多种方式，承担起开展群众工作、掌握社区民意、管理实有人口、组织安全防范、维护治安秩序的职责任务，努力实现“发案少，秩序好，社会稳定，群众满意”的目标。因此，充分激发社区民警的主动性与创造性是社区警务制度取得实效的根本。

2.社会团体组织是社区警务的重要组成部分。居委会、物业公司以及业主委员会等都应成为社区警务的积极因素。居委会在维护社会治安、组织社区服务、传递民情民意、激发居民自我管理等方面发挥着积极主动的作用；物业公司已经成为社区管理服务的重要组成部分，良好的物业管理不仅可以促进社区内部居民的和谐有序，提升居民罪案防范意识与积极性，更能通过人防、物防、技防增强罪案防范能力；业主委员会是社区治理活动的参与者，有效地弥补了居委会在自治管理中的缺陷，改善了社区组织管理系统，是社区警务工作的重要依靠。

3.政府职能部门的协调合作是社区警务的关键。社区管理涵盖了包括文化、教育、环境、治安、卫生等各项公共事务，再加之预防犯罪是一项系统工程，需要各个单位、机构、社会组织积极参与、配合。因此，加强与各职能部门的沟通，有助于社会管理前置，而且充分挖掘社区内各种资源，这样才能真正解决居民与社区的实际问题，增强警民互信，为社区警务提供有力的民众基础。

（二）科学构筑目标体系，强化过程管理

被称为“科学管理之父”的泰勒认为：“劳动生产率的潜力非常大，为了挖掘工人们劳动生产率的潜力，就要制定出有科学依据的工作量定额。”科学合理的目标体系与考核指标，可以引导社区民警有针对性地开展社区警务工作。社区警务目标体系必须符合以下原则：

1.全面系统。社区警务是个系统工程，其涵盖的内容广泛，设定的目标应该全面、系统。

2.突出重点。社区警务的核心是预防犯罪，提升安全感。例如，“发案数与发案率”应是社区警务目标体系的核心，这也是新加坡邻里警局的重要考核指标。

3.量化具体。做什么、怎么做、做到什么程度都应尽量数字化，过程可掌控，结果可检测，横向可比较。

4.有效激励。目标不仅要可行，切合实际，同时又需具有一定的挑战性，“跳一跳，摘得到”，是科学目标发挥激励作用的重要前提。在制定社区警务目标的过程中，一定要将居民、社区（居委会、物业、业务组委会）以及相关政府职能部门与社会组织吸纳进来，共同参与目标的制定，真正将警察部门的目标变成社会的共同目标。

制定目标是基础，实施目标是关键。社区警务的目标体系是由各具体目标组成的，在目标实施过程中如果发现问题，可以通过一定的程序对目标进行调整。最后，进行目标考核时，无论目标是否达到都要进行反思，尤其是对于未能达到的目标，既要反思目标的合理性，更要检讨目标未能达到的原因，以及改进行动的意见，为下一阶段的目标与管理设定提供理论与实践基础。同样，社区警务的过程管理与目标考核也应当吸纳包括居民、社区在内的其他人员与组织的参与，共同检讨社区警务的实施过程，真正让居民参与到社区管理中来，参与到社区服务与罪案防范中来。

（三）提升社区民警素质，建立专职队伍

社区民警的职业化与专业化是现代社区警务制度的必然要求，也是适应社会发展与民众日益增长的安全预期的必然要求。公安部强调，做好社区警务工作，关键要有一支沉得下、留得住、扎得深的专职化社区民警队伍。新加坡警察部队在创新社区警务的过程中，也将重组邻里警局，建立一支专职化的社区警察队伍（Community Policing Unit，CPU）作为重点，通过徒步巡逻、自行车巡逻以及社区服务与社区建立密切的伙伴关系，提升社区的安全感。如何吸引、培养高素质、专业化的社区警察是当前大城市社区警务制度建设的重要课题。

1.用制度留住人。根据上海市公安局社区民警警力配备三年规划，一是要力争用3年时间实现社区民警不低于派出所警力40%的目标，将社区民警队伍做大；二是要重点培养社区民警的信息化应用能力、群众工作能力与执法规范化能力，提升社区民警的“软实力”；三是严格要求各分、县局及基层所队不得向社区民警下达破案指标，不得随意抽调社区民警参与临时性、应急性任务，不得安排社区民警参加派出所白天值班，保证社区民警扎根社区，专注于社区警务工作。

2.用待遇吸引人。根据《公安部关于实施社区和农村警务战略的决定》要求，落实社区民警职级待遇，明确在社区警务工作岗位连续工作10年、15年、20年以上符合晋升条件的社区民警，可以分别享受相当于副主任科员、主任科员和副处级层次的职务待遇。为吸引警员从事社区警务工作，新加坡警察部队在警衔晋升与专业培训方面给予充分的机会。2012年专门为一线警员追加每月200新币的津贴。

3.用愿景激励人。根据马斯洛需求层次理论，安全需求是人的基本需求。安全、稳定、有序的社区环境是居民的共同意愿，警察部门应向社区民众描绘一个清晰可见社区警务蓝图，才能激励社区民警为之奋斗。如果连政策制定部门都没有形成清晰的社区警务愿景，社区民警更无所适从。同时，社区民警与居委会、物业、业主委员会以及其他社区组织共同制定社区安全计划，描绘共同愿景，并制定行动方案，可有效激励所有的利益相关主体参与社区警务。

4.用培训提升人。要成为优秀社区民警，除了需要经验的积累外，还应注重学习与培训，尤其当今社会飞速发展，信息技术日新月异，社区民警更应与时俱进，这是警民沟通与社区服务的必然要求。系统化、专业化的社区警务培训是提升民警专业化水平的主要途径，岗位培训与岗位练兵也有助于社区民警快速成长，自我学习与自我超越的使命感是社区民警进步的持久动力。

（四）加强社区沟通联络，激发民众热情

社区警务建设与运行是一个长期系统工程，需要社区、居民以及其他社会组织机构的支持配合与积极奉献。

1.保持社区民警的相对稳定，筑牢与民众的感情基础。警民沟通与伙伴关系建设是社区民警的重要职责之一，也是实现警民协作互助，共同预防、打击犯罪的基础。为此，社区民警不仅应当具备一定的沟通技巧，还需通过长期的朝夕相处，与居民、社区建立感情。在新加坡，社区警察除非升迁，否则很少变动岗位或辖区，这有助于充分发挥社区警察熟悉辖区的优势，提高警务效率，另一方面，长期积累的警民感情，有助于增强双方的互动合作。

2.加大对居民、社区参与治安防范的宣传报导。宣传报道既是对社区与居民参与社区治理与社区警务的肯定与赞扬，同时也是警察部门推广社区警务的重要渠道，这有助于强化社区与居民的主体地位，同时也是对潜在犯罪的威慑，此外，对尚未参与其中的社区与居民会形成一种形势所迫的使命感。在新加坡的主流媒体上，经常可以看到民众参与治安巡逻或其他犯罪预防的报道。新加坡社区警察要向居民公开联系方式，向居民发放工作卡片，有警察自己的名片，还有警长、警察局长的名片，通过向居民发放印有治安防范宣传标语的小礼品、小物件，时刻提醒民众要加强与警方的合作，共同做好罪案防范。

3.及时对积极参与或做出突出贡献的组织与个人予以表彰奖励。社区民警通过社区服务、警民沟通等各种途径宣传社区警务，并组织居民与社区内相关组织积极参与，公安部门与其他政府组织要注重对“小人物、大贡献”的表彰奖励，维系群众热情。即时的表彰奖励可以对周边的社区与居民发挥正面引导与激励作用，时刻提醒民众“政府没有轻视你们对社会治理所做的贡献”，鼓励他们有更大作为。据统计，新加坡40%的警方拘捕与民众的帮助有关，这也是表彰奖励与民众贡献良性互动的结果。

（五）全面推行警务公开，增强理解互信

依据力量善治理论，社区警务应当全面推行警务公开。警务公开是社区警务的重要环节。公开、透明的警务信息是赢取公众信任与支持的基石。善治的基本含义是在最大限度地增进公共利益的目标下，建立政府与民间社会力量之间的合作关系，它的本质是政府与公民社会对公共事务的合作管理，是政府与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。

1.主动公开信息，尊重每位社区警务的关注者与参与者。信息时代的警务公开更加迅捷，可以利用网络、媒体、宣传栏、通讯、面对面交流等各种途径，采取网上微博、QQ 群、警民恳谈日、警营开放日、文明宣传栏、讲座等各种形式。只要不涉及公安机密的都可以公开，让普通民众了解警察每天都在做些什么，争取群众对警察工作的了解，同时通过警务公开促进警察的队伍建设。在新加坡内政部与警察部队的官方网站上，会及时更新警务新闻与信息，包括警务政策、财政支出、罪案报告、警察年报等，以及警察部队的服务承诺与标准。此外，新加坡警察部门还会在闹市区开展警察（包括志愿特警）招募活动，向所有民众，尤其是有警察志向的年轻人宣传新加坡警察的工作职责与意义，从而增强理解与互信。

2.发展电子警务，提升社区警务服务的便捷性与自助性。信息技术的发展为社区警务发展提供了无限可能，不仅为民众提供了便利，也大幅度提高了警务工作效率。新加皮电子警务中心（Electronic Police Centre，EPC）不仅可以通过信息网络平台为民众提供信息查询，而且可以通过该平台实现证照申领、网上报案、遗失报告、警务资料复印申请、指纹记录申请、缴纳交通罚款等各种服务。新加坡警察部门正在招标设计自助式电子警务平台，计划于2016年装备邻里警岗，届时邻里警岗将实现“自助式”服务，进一步释放警力，专注于社区安全服务。根据中国互联网信息中心的统计，截至2011年12月底，中国网民数量突破5亿，达到5.13亿，公安部门要顺应这一时代发展特点与需求，加强虚拟社区管理，提供便捷的电子警务服务，新一代的社区民警也要充分利用网络技术与平台，加强与民众的沟通、交流，不断提高警务工作效率。

参考资料：

[1]焦玲，孙正林.国外社区警务建设的经验及启示[J]河南警察学院学报，2011，（2）.

[2]尹伟忠，张满生.和谐社会视野下的社区警务[M].北京：中国人民公安大学出版社，2007.

[3]刘进国.新加坡邻里警岗制度[N].人民公安报，2009-06-11(012).

[4]http://www.spf.gov.sg/prints/annual/2011/index.html, Singapore Police Force Annual2011.

[5]http://www.spf.gov.sg/sites/cops/, Community policing System(COPS).