非诉行政执行制度的多向度审思*

张承安，韩轶明

(长沙理工大学，湖南长沙 410114)

非诉行政执行制度是相对于行政诉讼案件执行而言的，也称为非诉强制执行，它是行政强制执行方式的一种，指相对人在法定的期限内既不提起行政诉讼，又不履行已经生效的具体行政强制执行行为所确定的义务，人民法院根据行政主体或者具体行政行为确定的权利人的执行申请，经过与诉讼审查不同的审查，裁定准予执行生效的具体行政行为的活动。我国《行政诉讼法》从分权的角度确立了非诉行政案件执行的体制，是以申请法院强制执和以行政机关自行强制执行并存的双轨体制。非诉行政执行制度有其自身的优势，但近年也受到一些非议。借助于《行政诉讼法》的修改、《行政强制执行法》的制定，有必要对我国非诉行政执行制度进行审思。

一、制度变革:非诉行政执行制度是行政法治基本内涵的应然要求

从行政法治的层面观察非诉行政执行制度，非诉行政执行制度的设立是必要的。法治社会的基本内涵乃是公民的合法权益，尤其是对公民的人权保障，若除去此内涵则法治社会也失去了其固有的生命力。在当今的行政法领域，行政法的理念已经从“以命令与服从关系的翻版的管理论”〔1〕叶必丰.行政法的人文精神［M］.北京:北京大学出版社，2005.转变为“限权政府的工具”。当代的法治国家无不以建立“有限型政府”、“平权型政府”为目标。基于行政法治的内涵而衍生出的行政法的价值在于对政府公权力的限制，从而构建限权政府，服务于法治社会，从而实现行政法治，保障社会的公平正义。在行政法领域，国家的立法者基于行政法治的要求，无不将保护公民的合法权益作为立法的出发点。非诉行政执行制度的设立，正是基于这一内涵的要求。行政法治的价值可以体现为社会公平正义，程序正当和司法监督三项基本内容。非诉行政执行制度在具体行政强制行为中引入司法审查权，通过司法权的介入制约行政权的行使，使司法权与行政权相互制约，达到权力的平衡与分化的最终效果。

宪政国家是法治社会的最高级形态，其主要的特征在于司法审查的大量存在。合理的司法审查是建立法治社会的必然要求。行政法作为公法，其根本特征在于法律关系主体的不对等性。作为强势一方的行政主体在行政过程中，会不自觉地侵犯行政相对人的合法利益。如果相关的权力制约缺位，行政权力过于膨胀，无疑会激化社会矛盾。行政强制行为往往与行政相对人的利益密切相关，监管的缺失会更加凸显行政权力对行政相对人合法权益的侵害。因此，在行政领域迫切需要建立一定的司法审查制度，这不仅是行政法治基本价值的体现，更是以司法权制约行政权的有效手段。通过司法监督制度，行政权这只“老虎”可以被彻底地关在“笼子”之中。政府在行政管理中才能做到真正的依法治国。非诉行政执行制度无疑为司法审查的存在提供了途径。在非诉行政执行制度中，法院通过确立司法审查标准来判断行政强制行为是否合法，保证了行政权的合理行使，形成政府、社会和公民三者的良性互动，对我国建设和谐社会亦具有重要意义。

程序正当是法治社会的基本法学理念。行政机关在实施行政强制执行行为中，首先要求行为具有合法性。然而由于行政强制行为种类繁多，形式多样且适用的情况千差万别，公民很难对具体行政行为的合法性做出统一和客观的认识。为此，就必须设定合理而客观的程序。公众虽然对具体行政行为尤其是行政强制行为的合法性难以辨认，但是，公众对程序是可以认知并能够统一于一个共识之中。因此，只要存在一个合法和正当的行政执行程序，那么具体行政强制执行行为的合法性就可以被辨别。简而言之即程序正当是行政强制执行行为合法性的前提。非诉行政执行制度无疑符合这种程序的要求。法院本身处在一个相对超然和公正地位，所以，法院司法审查对行政强制行为赋予的合法性是可以被广大公众熟知和认可的。任何一个行政强制行为想要被执行，那么其前提是要经过非诉行政执行制度的司法审查，使其经过正当的程序而具有天然的合法性，从而被公众所接受。

行政法治的最大的价值在于社会公平正义，这也是法治社会的命题所在。然而公平正义有实质和形式之分，如果却少了其中任何一个方面，那么公平正义都将沦为一种无用的空谈。非诉行政制度的建立，一方面引入了司法监督程序，使得行政权得到有效的监督，规制行政权力的滥用，使得行政真正成为保护公民人权的有力武器，而非某些利益部门维护既得利益的工具，实现了实质的公平正义。另一方面，得到司法许可的行政强制行为，经过了正当程序的调整，本身具有了天然的合法性，可以为公众认知和接受，从而达到了形式上的公平正义。由此可以看出非诉行政制度的设计理念是响应行政法治的内涵和价值要求，其制度设计有自身的意义所在。

二、制度比较:非诉行政执行制度具有自身的优越性

非诉行政执行制度相比行政救济制度，最大化地保证行政相对人的合法权益。行政救济制度是指行政相对人因国家行政机关的违法或不当行政处分使其利益或权利受到损害时，依法向有关行政机关或司法机关请求撤销或变更其违法不当的行政行为，从而使其受到损害的权利或利益得到救济的制度〔2〕http://baike.baidu.com/view/262658.htm，2012 －04 －08 访问.。其具体途径包括行政复议、行政诉讼和国家赔偿三种救济措施。

行政救济制度的设计在于规范具体行政行为的合理行使，保障行政相对人的合法权益免受不法的具体行政行为的侵害。然而在实际生活中，这种制度的设计难免有些差强人意。行政救济作为保障公民合法权益的手段之一，在行政法领域中具有着举足轻重的地位。但是也存在着许多不足之处，主要在于救济手段单一，救济范围狭窄，救济效率低下等等。上述的问题严重影响了该制度对公民合法权益的保护。很多行政相对人的合法权益受到不法的具体行政行为的侵害时，其合理诉求和合法权益却很难得到维护与救济，由此激化社会矛盾甚至引发了大规模的群体性事件，这种现象在强制拆迁领域表现的尤为明显。我们以为行政救济制度之所以在运行过程中不能达到预期的效果，在于行政救济制度就其本质来说是一种事后监督制度。事后监督制度不能保证行政相对人的合法权益免受不法具体行政行为的侵害。其存在的价值在于行政相对人的合法权益受到不法具体行政行为的侵害之后，对行政相对人的受到侵害的合法权益提供最大化的补偿，并对行政管理主体进行一定的处罚，以此种方式来惩诫那些妄图实施不法的具体行政行为的人，从而规范具体行政行为的行使。但是行政救济只能对行政相对人受到侵害的合法权益进行最大化的补偿，而不能实现完全的补偿。况且，某些行政强制行为侵害的行政相对人的合法权益具有不可恢复性，如生命权，精神伤害等，不能用金钱价值或其他物质进行补偿。因此，行政救济制度在实现保障人权目标上，具有一定局限性。

与非诉行政执行制度相比，行政救济制度显然不能最大化地保证行政相对人的合法权益。非诉行政执行制度的司法审查环节是对具体行政行为的合法性进行审查的程序，若其行为本身为不合法之行政行为，该司法审查程序会对其行为做否定性评价，由此阻止了不法的具体行政行为之执行，使得行政相对人的合法权益受到保护。行政救济制度是对行政相对人的合法权益受到侵害后所进行的补偿，其运行的前提是合法权益受到不法具体行政行为的侵害的事实存在。但是，非诉行政执行制度则在不法的具体行政行为启动前，便对其进行了否定性评价，避免了行政相对人的合法权益受到侵害。相较而言，非诉行政执行制度可以为行政相对人的合法权益提供更有效的保障措施。

非诉行政执行制度的司法审查环节实际上一种事前审查程序，该程序通过司法权的预先介入避免不法的具体行政行为进入到执行领域。行政救济制度作为事后监督程序是对不法的具体行政行为进入执行领域后，对所造成的不法后果进行最大化的补偿。两者可以以执行领域为界限，相互衔接、相互补充，使得司法权力贯穿于具体行政为执行始终，对行政权力进行有效制约〔3〕杨巧萍，金欢琴.宁海非诉行政执行实现零信访［N］.人民法院报，2005－04－22.。

非诉行政执行制度相比行政强制执行制度，它更能约束过分膨胀的行政权力。行政强制执行是指公民、法人或其他组织拒不履行行政法上的义务，行政机关或人民法院依法采取强制措施，迫使其履行义务的具体行政行为〔4〕http://baike.baidu.com/view/35822.htm#2，2012 －04 －28 访问.。作为与非诉行政执行制度并列的程序制度，行政强制执行制度具有行政效率高的特点，但也存在行政措施繁多、形式多样的不足。在《行政强制法》未颁布前，曾普遍存在滥用行政强制执行行为的现象，导致行政相对人的合法权益受到大量侵害。行政强制执行制度最大的弊端是容忍了行政机关的自由裁量权，即将行政强制执行权力不受干预和监督，这种绝对的自由裁量权对于当今的法治国家是零容忍的。任何权力都必须受到监督和制约，绝对的权力产生绝对的腐败已经成为政治学和法学领域的基本理念。当今中国的行政强制执行行为成为某些部门利益的工具，正是其行政权力未收到监督和制约的缘故。因此，要想杜绝上述的现象，一方面要强化立法，加强立法权的监督。另一方面还要强化司法权力对行政权的监督，这就必须引入非诉行政执行制度。

目前，《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)自2012年1月1日起已施行〔5〕江必新.行政强制司法审查若干问题研究［J］.时代法学，2012，(5).。国家的立法者意图以法律的方式将行政强制执行行为纳入到法治的轨道上。《行政强制法》将行政强制执行方式法定化并制定了复杂的执行程序，可见国家对行政强制执行的法治化之决心。

然而，笔者认为针对我国目前的法治状况，行政强制行为应成为非诉行政执行制度的必要补充，而不是主要的行政执行手段。从现代法治的理念出发，任何法律制度的设计在于保障公民的合法权益。目前，我国法治的现状是行政机关的权力过于膨胀，司法机关的权力则相对较弱。当两种权力相互抗衡时，司法机关难免处于劣势。而行政权力的膨胀势必会对行政相对人的合法权益进行越权侵害，而司法权力则是保护相对行政合法权益的最后屏障。因此，如果我国在实施具体行政行为时以行政强制执行为主体，客观上扩张了我国政府机构的行政权力，弱化司法权力，不能最大限度保护公民的合法权益。反之，如果以非诉行政执行制度为主要行政执行手段则强化司法权力的能动性，制约行政权力的扩张。《行政强制法》虽然以严格的程序来规制行政强制执行行为，约束过分膨胀的行政权力，但是其执行主体毕竟为相关行政机关。从“性恶论”的角度来看行政机关不可能为了相关利益进行自我的规制和约束，必须要有相关的机关进行监督，而我国在《行政强制法》中此方面立法为空白。非诉行政执行制度通过引入司法审查环节，通过司法权对行政权的行使进行监督，很好的构建了行政权力运行模式。因此，从现代法治的角度观察，非诉行政执行制度优于行政强制执行制度。

通过与行政救济制度和行政强制执行制度两者相比较，我们看出非诉行政执行制度具有前两种制度所不具有的优越性，因此其存在也是必然。

三、制度建设:对非诉行政执行制度批判之批判

自我国确立非诉行政执行制度之后，备受学界和实务界的诟病。众多学者和法律界的实务人士认为非诉行政执行制度不仅降低了行政效率，更加重法院的负担，使得法院沦为了行政机关的执行附庸机构，严重影响了法院的形象。应以行政强制执行制度替换非诉行政执行制度〔6〕刘国乾.非诉行政执行模式的制度目标:以其司法审查为线索展开［J］.云南大学学报法学版，2010，(9).。

对此我们有不同的看法，首先就行政效率问题来讲，我们认为不能武断地认为非诉行政执行制度降低了行政效率。有学者曾指出:“如果审查环节需要对具体行政行为作过滤，在审查环节可能耗费一定时日，但进入执行环节的具体行政行为有可能减少从而节省了执行环节所花费的整体时间，因此总体上来说法院是否对行政强制执行为的审查态度对提高效率不具有决定性影响”〔7〕刘国乾.非诉行政执行模式的制度目标:以其司法审查为线索展开［J］.云南大学学报法学版，2010，(9).很多具体行政行为在实施过程中因其行为涉及行政相对人的合法权益，所以行政相对人自然产生抵触情绪，以作为或不作为的方式抵制，迟缓了具体行政行为的执行。从此角度观察，行政强制执行制度未必比非诉行政执行制度更具效率性。况且，如果认为非诉行政执行制度中的复杂程序会降低行政效率而予以取缔，那么会导致行政执行行为会陷入“无程序之效率”的弊端中。因为，“无程序的效率是没有保障的效率，是违背民主意识的效率观”。〔8〕关保英.行政法的价值定位——效率、程序、及其和谐［M］.北京:中国政法大学出版社，1997.

效率从经济学的角度来理解包括两个方面:一是在成本既定，使收益最大;二是收益既定，使成本最小〔9〕陈丽琴，祝建兵.试论行政程序、公平与效率的辩证统一关系［J］.行政论坛，2004，(6).。虽然行政强制执行制度的行政效率比非诉行政执行制度的效率要高，但是，行政强制执行制度却忽略了行政强制执行过程中的成本问题。无论是合法权益还是非法利益，行政强制执行总是对行政相对人利益的一种侵犯，在执行过程中，难免不会引起行政相对人的抵触情绪，由此带来了一定的社会矛盾。如果不能够及时化解这些矛盾，很可能给社会带来巨大的隐患。以经济学的视角来解读这些矛盾，可以将其视为行政强制执行的“成本”。与行政强制执行制度相比较，非诉行政执行制度所执行的具体行政行为，是经过司法的确认，其合法性被公众普遍认同，在执行具体的行政行为中公众对其抵触的情绪较行政强制执行制度所引发的的抵触情绪的程度低。因此不易激化社会矛盾，保障了社会的和谐有序。行政强制执行制度与非诉行政执行制度相比，其效果均在于达到具体行政行为的有效执行，但从“成本”来比较两种制度，非诉行政执行制度的“成本”更低一些。以此种方式来看待非诉行政执行制度，反而该种制度更具有效率。

其次，非诉行政执行制度是不是使法院成为行政机关的附庸，有损法院形象呢。我们以为，法院的形象来源于社会和公民对法律的信仰和尊重，与某一具体制度无关。在比较完善和成熟法治的国家，其社会和公民对法律的公正有一种天然的信仰和尊重，而作为法律的执行者的法院也获得了比较高的社会地位，其公正、权威的形象自然而然地树立在社会和公民心中。由于我国曾经长期是一个封建专制主义的国家，行政和司法长期不分家，导致百姓法治意识淡薄，盲目崇拜行政权力，对法律缺乏天然的信仰。因此，法院作为法律执行者难免会不被百姓认同，其公正、权威的形象自然无法树立，相应的其社会地位并不高。这是我国法治社会不完善的表现，是长期客观存在的结果，并不会因为非诉行政执行制度的出现或消失受到影响。从另一个方面讲非诉行政制度强化了司法权对于行政权的监督，发挥了司法能动主义精神，保障了社会秩序的稳定。在具体行政行为的执行过程中，司法权的介入会使公众重新认识到法律对社会的构建起着重要作用，从而逐步提高公众对法律的敬畏感，提升法院的超然地位。

四、制度创新:非诉行政执行制度之完善

以辩证法的角度来观察非诉行政执行制度，其虽有行政救济和行政强制执行制度无可比拟的优越性，但也有自身的不足仍需完善。

一是立法滞后，甚至互相冲突。如国务院590号令28条明确规定，当事人不申请复议又不诉讼的，申请人民法院执行，而最高院法释(2012)4号《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定若干问题的规定》却规定强执一般由政府组织实施。因而这一领域的法制建设任务十分紧迫。

二是非诉执行的前置程序——司法审查的标准不清晰，审查方式无明确规定。关于非诉行政执行制度中的审查标准，《〈行政诉讼法〉若干问题解释》第95条做了原则性的规定，但未明细相关的规则，使得学者对该制度的审查标准为实质审查或是形式审查认识不一。2012年施行的《行政强制法》第55、57、58条对审查标准虽然作了规定，即审查为书面审查、形式审查为主，特殊情况适用实质审查，但《行政强制法》第58条对特殊情况的规定，仍然较为模糊。该规定的可操作性不强，因此在审理具体案件中，法院对司法审查的标准依旧无所适从，需在今后的立法中予以完善。

三是裁执不分，没有形成工作合力。针对此种不足，我们以为不仅要强化法院的执法力量，更要在社会中为非诉行政执行制度的构建营造良好的社会环境。作为象征公平、权威的法院在执行具体行政行为时，已经初步对具体行政行为的合法性做了肯定性评价并对行政相对人之行为做出否定性评价。行政相对人对此点应是明知的，那么为何还依然抵制法院的执行行为呢?我们认为，行政相对人的抵触行为一方面基于对自己既得的不法利益的维护，另一方面是基于对法院的公正性不信任，认为其与政府为“一丘之貉”。由此可以看出，法院并没有与社会形成良性的互动，导致了非诉行政执行的执行困难和执法不力。因此，只有为非诉行政执行制度营造良好的社会环境，使社会和公民对非诉行政执行有一个清晰的认识，才能从根本上改变执法不力的情况。

五、结语

从制度变革、制度比较、制度建设、制度创新层面我们可以发现非诉行政执行制度存在的必然性和优越性。非诉行政执行制度设计宗旨是通过司法权的扩张来制约行政权的行使，达到权力的平衡，保护公民的合法权益。完善非诉行政执行制度可以更好地处理社会矛盾。任何制度都有其优劣，一个制度怎样良好运行，关键在于能否扬长避短，发挥制度的优越性，遏制和改善其弊端。从制度的角度，发挥非诉行政执行制度的优越性。尽管非诉行政执行制度还存在明显的不足，但不可否认其优势。因此，非诉行政执行制度有其存在的价值。只有将非诉行政执行制度和行政强制执行制度相结合，两者一主一辅，才能在我国行政法领域涂抹光辉的一笔，也为我国法治社会的完善提供良好的建设途径。