我国行政审批权失范风险与自我防控

崔卓兰， 丁伟峰

(1.华南师范大学 法学院，广东 广州 510006；2.吉林大学 法学院，吉林 长春 130012)

行政审批是行政权运用最集中的领域之一，行政审批权运行质量直接影响着行政主体与相对人之间的关系，更关系到行政法治能否实现。由于行政审批权的重要地位，规范行政审批权就成为我国行政体制改革的重要内容。我国从2001-2013年共七次取消、下放和调整了2 630项行政审批项目，为规范行政审批权奠定了基础。[注]参见李成刚：《自我限权：行政审批制度改革尚待攻坚》，载《中国经济时报》,2013-06-03。行政审批权不断被取消、下放和调整，如何规范行政审批权成为人们关注的焦点。一项有关行政审批的社会调查显示：对6 756人进行调查，83.2%的受访者表示当前行政审批手续过于繁琐；59.1%的人认为政府管理部门服务意识差；甚至有57.8%的人认为审批部门通过行政审批捞取好处。[注]参见田方：《给行政审批权套上“笼头”》，载《人民日报》,2013-06-05。虽然该调查结果并不能完全代表行政审批权的运行现状，但至少表明我国行政审批权运行质量还有较大提升空间。本文从行政审批权自我防控视角，就如何预防和排除行政审批权失范风险进行探讨。

一、行政审批权失范风险的表现及原因

一般来讲，风险是指“在确定时段或因特定挑战出现特定不利后果的概然性。”[注][美]史蒂芬·布雷耶：《打破恶性循环：政府如何有效规制风险》，第4页，宋华琳译，法律出版社2009年版。行政审批权失范风险，是指行政审批权偏离其原初公共属性和法治轨道，而成为行政主体及行政人员谋取不正当利益之工具的可能性。之所以用“风险”一词来强调行政审批权被滥用的程度，主要是为了揭示行政审批权因运行环境复杂而呈现出越来越明显的不确定性。而不确定性与主观条件密切相连，受信息、认知等因素影响，“不确定性是指缺乏有关过去、现在、将来或假设事件的信息”[注][美]安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，第80页，郭小聪等译，中国人民大学出版社2006年版。。这也表明，伴随着政治经济社会的发展、民主法治意识的不断觉醒，人民赋予行政审批权越来越多的期望，行政审批权失范风险也随之增高。

(一)行政审批权的自我授权

我国行政审批权产生及存在的法律依据比较宽泛，主要包括法律、行政法规、地方性法规、规章以及行政规范性文件等。由国务院关于行政审批的相关文件可知，原有大部分行政审批事项都是依据行政法规、规章及行政规范性文件来设立。[注]参见《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》(2002)、《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》(2003)、《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》(2004)、《国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》(2007)、《国务院关于第五批取消和下放管理层级行政审批项目的决定》(2010)、《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》(2012)、《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》(2013)。从《行政许可法》有关行政许可设定权的内容来看，行政许可产生并存在的法律依据仍然包括法律、行政法规、地方性法规、省级政府规章以及国务院的规范性文件等。[注]参见《行政许可法》第十四条、第十五条、第十七条。其中，相当数量的行政许可是通过行政主体自我立法的途径得以产生和存在，即行政主体可以根据行政管理的需要而通过自我授权的方式设立行政审批。

行政主体通过自我授权方式设立行政审批,在提高行政效率、有效实施法律规范的同时，难免引发人们的担忧：行政主体及行政人员会不会出于部门利益或者私人利益考虑而通过自我授权方式随意设置行政审批？因为行政主体及行政人员并非在任何时候都能完全居于“中立”立场，以公共利益为唯一判断标准来实施行政审批，可能受部门利益或者私人利益驱动而产生滥用行政审批权的冲动。比如，《行政许可法》规定省级政府规章及国务院规范性文件可以设定临时性行政许可，行政主体出于自身利益考虑,可能会既不请求相应机关制定正式的行政许可，又不取消临时性行政许可，而是变相继续实施该行政许可。行政审批权的自我授权成为行政审批权滥用、腐败的重要原因，“一些管制部门在起草法律、制定法规和规章时，在某种不能言说的利益驱动下，对管制作尽可能有利于自己的规定，把一些体现自己意愿、有利于部门利益最大化的做法法律化，把部门的意志变成共同体的意志，以共同体的公共权威济部门一己之私”[注]徐邦友：《自负的制度：政府管制的政治学研究》，第20页，学林出版社2008年版。。

(二)行政审批权的裁量空间宽泛

行政裁量作为行政权的特性之一，其存在的正当性无需多说，在探讨行政审批权时似乎不应再拿来单独阐述。但是，行政审批权与行政裁量有着非同寻常的关系，这里引入“机构情境”概念来分析行政审批权为什么会具有更为宽泛的裁量空间。所谓“机构情境”是由伊丽莎白·费雪提出来的，其本意强调,判断技术风险究竟是采取科学进路更好，还是采取民主进路更好，并不是具有非此即彼的确定性，而是应该结合机构情境进行判断。即对特定机构的期待决定了该机构行政行为的正当性程度，这与风险的主观性是相呼应的。[注][英]伊丽莎白·费雪：《风险规制与行政宪政主义》，第21-22页，沈岿译，法律出版社2012年版。随着政治经济社会发展，尤其是新财产权利的兴起，行政审批权被赋予越来越大的期待。为了提高行政审批权运行质量并有效回应民众的期待，行政主体及行政人员需要适当的裁量空间。一是行政审批不是宏观调控而是对经济领域和社会领域的微观干预，其所要处理的问题较为纷繁复杂，行政主体及行政人员必须要面对极为具体而专业的事实情形。为了能够确保行政主体及行政人员能够结合客观事实运用行政审批权，需要赋予其适当裁量空间，进而作出专业性判断。二是行政审批权更应该考虑其运行的政策性需要。行政审批权作为国家干预市场和社会的重要工具，总是和一定时期的国家政策密切相关。为了给国家政策作用于行政审批权留有空间，裁量空间也是不可避免的。“为协调法治与政治二者之间的关系，使之不发生冲突，立法者制定法律时自然要给行政留下一定裁量空间，使执法者在执法时能适当融入政策的考量。”[注]姜明安：《论行政裁量权及其法律规制》，载《湖南社会科学》2009第5期。

行政审批权能够高质量运行，离不开一定程度的裁量空间，但行政审批权存在裁量空间并不意味着行政审批权就能够有效地运行。也就是说，制定法授予行政主体宽泛的裁量空间，是行政审批权能够有效运行的一个必要条件而非充分条件。因为行政审批权始终面临两难选择：一方面,行政主体及行政人员在行政审批过程中需要专业化判断才能实现个案正义，应当被授予裁量空间；另一方面，裁量空间又会增大行政审批权被滥用的可能性，与赋予裁量空间之原初目的背道而驰。尤其是缺少有效控制机制的情形下，宽泛的裁量空间更可能演变为行政主体及行政人员谋取部门利益或者私人利益的工具，进而扭曲行政审批权的公共属性并使之处于失范状态。

(三)行政审批权的权责不一致性

根据权责一致性原则，行政审批权应是权力与责任的统一体，行政主体享有相应行政审批权力就应当承担相应责任，“权力的授予必然伴随着责任的规定，政府在获得人民直接或间接授权的同时，也就承担了相应的责任”[注]金太军、袁建军：《行政自律：政府能力建设的伦理关怀》，载《哲学研究》2009年第9期。有的学者从行政职责角度阐述行政职权与行政职责的关系：一是,行政职权与行政职责等同，只是从不同角度所进行的概念界定；二是,行政职责是行政职权的内在要求，只要行政主体享有行政职权就必须履行行政职责。参见高家伟：《论行政职权》,载《行政法学研究》1996年第3期。。行政审批权内含责任性要求，而责任是约束行政审批权的重要方式并能够增强其正当性。行政审批权的权责一致性原则有利于发挥责任对权力的制约作用，推进行政法治发展。“如果一个国家行政机构体系中的权责关系达到了最大程度的对等，就可以说这个国家的行政法治水平就是比较高的。反之，若一个国家行政机构体系中权责失衡，权责严重不对等就可以说该国行政法治水平还有待提高。”[注]关保英：《权责对等的行政法控制研究》，载《政治与法律》2002年第1期。

行政审批权存在失范风险的重要原因是权力扩大，但责任机制却没有跟上，行政主体享有行政审批权的同时，责任却处于缺失状态。目前,我国行政审批权存在权责不一致问题：一是,行政审批权明确而责任缺失。权责一致原则要求行政审批权的权力和责任都一样清楚、明确，并且所享有权力与应承担责任相一致。享有较大行政审批权而承担较小责任，或者享有较小权力却承担较大责任都不符合权责一致原则。很多行政法律规范大量采用“不确定法律概念”、“裁量空间”等方式授予宽泛行政审批权，但对行政审批权的责任则规定甚少，或者是没有规定。如《甘肃省生产加工食品小作坊加工许可管理暂行办法(2011)》，对于相对人义务规定详细，对行政主体及行政人员责任规定较少。二是,行政主体层级之间权责不一致。行政审批权运行过程中，上级行政主体为了自身利益不愿“下放”行政审批权，甚至是表面上“下放”行政审批权，而下级行政主体进行审批时仍然需要向上级请示，由此演变为行政主体内部之间关系，进而规避《行政许可法》约束。下级行政主体在行政审批方面没有决定权的同时，还不得不承担相应的行政审批责任，造成上下级行政主体之间的权力与责任不一致。三是,行政主体监管责任缺位。从行政主体对相对人所从事行政审批的活动负有监管责任看，“重审批轻监管”、“重权力轻责任”已然成为描述行政主体没有善用行政审批权的代名词，即行政主体只注重对相关事项的行政审批，而对行政审批后相对人行为缺少相应监管。行政审批事项获得审批后，相对人是否遵守行政审批方面的相关法律规范，行政主体仍然有责任对其行为进行监督，是行政审批权力与责任的延续。如《中华人民共和国食品安全法》第六十条第二款：“县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验。进行抽样检验，应当购买抽取的样品，不收取检验费和其他任何费用”。

(四)行政审批权的“越位”、“缺位”及“错位”

维护和实现公共利益、促进全社会福祉是行政审批权存在的正当性基础，行政审批权是否应当存在以及在哪些领域存在，都应以“公共利益”和“社会福祉”作为判断标准。行政审批权的“越位”、“缺位”及“错位”都表明行政审批权没有准确定位自身角色，没有按照公共利益和社会福祉来评判其作用领域。行政审批权的“越位”、“缺位”及“错位”为行政审批权被滥用提供了可乘之机，增大了行政审批权失范风险，削弱了其正当性基础。

行政审批权之所以存在“越位”、“缺位”及“错位”现象，既有历史因素，也有现实利益驱动。一是,行政审批权带有指令性计划经济的深刻烙印。一般来讲，在市场经济成熟的国家应该是先有市场经济后有行政审批，行政审批是调整市场失灵的最后手段。我国市场经济建立在计划经济转轨过程中，行政审批先于市场经济而存在，其存在的意义是为了执行国家计划，而且打上了指令性计划经济的深刻烙印。所以，行政审批权的作用领域要宽于成熟市场经济的国家。二是,行政审批权定位错误受到行政主体及行政人员的私利驱动。“行政审批是政府配置资源，进行经济和社会管理的一种方式和手段。”[注]廖扬丽：《政府的自我革命：中国行政审批制度改革研究》，第2页，法律出版社2006年版。行政主体及行政人员可能受到部门利益和私人利益刺激，引起滥用行政审批权谋取私利的冲动。因此，行政主体及行政人员热衷于干预有利可图的经济领域，而对于服务性较强的社会领域则缺乏动力。三是,行政审批路径依赖导致行政审批权作用领域错乱。为了克服市场失灵、实现社会正义而设立行政审批，而行政审批并非是解决市场失灵的完美手段，行政审批权可能因为行政主体及行政人员滥用而失败,进而导致市场失灵进一步扩大，然后设立更多行政审批，就会形成所谓“行政审批路径依赖”，并且会不断进行自我强化。此外，行政主体及行政人员更热衷于熟悉的事务领域也是导致行政审批权“越位”、“缺位”及“错位”等的原因。

二、行政审批权自我防控的比较优势

行政审批权失范风险昭示了行政审批权被滥用的可能性，任由行政审批权失范风险的发生，或者消极地采取事后惩戒的方式都不是最佳解决途径。考虑到行政审批权被滥用所造成的危害具有不可逆转、影响严重、涉及面广等特点，最佳解决途径是尽可能降低行政审批权失范风险，即通过有效的预防性措施来避免行政审批权被滥用。这里强调预防性，不是消极限制行政审批权运用，而是基于行政主体自身建设来探讨如何防范行政审批权失范风险，进而提高行政审批权的运行质量。

对于行政审批权失范风险的防范，立法机关、司法机关及社会力量对行政审批权进行控制必不可少，但行政审批权自我防控的作用更明显、更具有必要性和可行性。就立法机关而言，立法机关可以通过制定法律对行政审批权失范风险进行防范，但立法机关不能事无巨细都通过立法予以规定，那样会限制行政机关的能动性和创造性，并且容易导致“规则之癌”。就司法机关而言，司法机关奉行“被动主义”的事后审查方式，对行政审批权失范风险具有“震慑”作用。但是，司法机关事后审查方式对于宽泛的行政审批权而言，“亡羊补牢”式的救济途径及其“震慑”作用，只能是“杯水车薪”，难以有效防范行政审批权失范风险。就社会力量而言，社会力量对于行政审批权的监督广泛，但很大程度上依靠政府信息公开程度、参与程度等，并且社会力量监督缺少相应权威性。与立法机关、司法机关及社会力量等比较而言，行政审批权自我防控具有明显优势:通过从行政审批权内部的深入分析，力争从源头上降低行政审批权被滥用的风险。然而，“当前，对行政权滥用的控制主要着眼于事后的处理，而对于惩防并举、注重预防的事先预测和防范机制却没有受到应有的重视”[注]崔卓兰、杜一平：《行政权滥用的预测与防范》，载《法学杂志》2012年第1期。。因此，应当认识到行政主体在预防行政审批权失范风险中应当发挥更加积极的作用，而不能“因噎废食”地对行政审批权采取限制措施。行政审批权自我防控表现出了一定的比较优势。

(一)有利于发掘行政审批权“善”的面向

防止行政审批权被滥用，并不意味着片面强调立法机关、司法机关及社会力量的监督制约作用，而对行政权采取一味打压和限制。不应将行政权与立法权、司法权及社会权利相对立，而是要充分发掘行政权在进行自我防范方面所具有的积极面向，探寻公共利益与部门利益、私人利益的一致性。行政审批权作为行政权的具体形态之一，存在“善”与“恶”双重面向：行政审批权植根于人性恶、制度缺失等土壤中，就会激活潜在的为恶之可能；行政审批权植根于人性善、制度健全等土壤中，就会激活潜在的为善之可能。行政审批权究竟是为善还是为恶，并不能仅就行政审批权本身进行笼统判断，而需要结合行政审批权的运行环境进行综合判断。正如金太军等人认为:“由于政府组织及政府官员有着追求自身利益最大化的自利倾向，它并不必然地有着天使般的善行，故而政府能力建设及向有效性转化的问题，关键的一点在于政府自身的管理与控制，即政府的自觉自律。”[注]金太军、袁建军：《行政自律：政府能力建设的伦理关怀》。行政审批权自我防控就是在对权力属性、人性假设、制度保证等各要素进行分析的基础上，发掘行政审批权“善”的面向，促进行政审批权在法治轨道上运行。

(二)有利于深入监控行政审批权

行政审批权因为专业性需要而享有较大裁量空间，包括行政立法和行政执法等方面，并且裁量空间得到了立法机关和司法机关的尊重。也因为这种专业性导致行政审批权可能会逃逸于立法机关、司法机关的监督而成为“无冕之王”。行政审批权自我防控则是利用行政主体及行政人员的专业优势，通过行政主体及行政人员之间利益多元化和行政审批权功能分离等方式，形成行政审批权之间、不同主体之间的相互监督和制约。行政审批权自我防控有利于弥补由于专业性特点而带来的外部控制“鲁钝”问题，完善行政审批权监控网络。同时，行政审批权自我防控有利于建立科学的行政评价制度。“立法授权中的模棱两可使得我们很难确定行政机关能够在何种程度上成功实现目标。”[注][英]卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》，第587页，杨伟东、李凌波等译，商务印书馆2004年版。如果行政主体能够主动开展行政评价活动，将会更加专业而深入，对于行政审批权运行质量的评价也会更准确。

(三)有利于提高行政效率

行政审批权是国家管理市场、社会所必不可少的工具，行政审批权运行质量关乎国家治理能力、法治行政建设，甚至影响国家正当性基础。行政审批权运行质量可以通过行政效率得以体现。行政效率作为衡量行政审批权运行质量的重要指标，狭义上讲就是行政行为的产出与投入之间的比例关系。[注]关于“行政效率”一词的争议越来越大，甚至有人认为应该用“行政效能”取代“行政效率”。参见马庆春：《为何用“行政效能”取代“行政效率”——兼论行政效能建设的内容和意义》，载《中国行政管理》2003年第4期。一般情况下，行政审批权运行质量与行政效率成正比关系，行政审批权运行质量高，行政效率就会高。“行政效率的高低与行政权力的运行情况有着密不可分的关系，行政权力是行政效率的驱动力，行政效率是行政权力运行的外在表现。”[注]郭小聪：《试论行政监督对行政效率的制约机制》，载《中山大学学报(社会科学版)》1995年第4期。行政审批权自我防控通过对行政审批权被滥用之可能节点进行事前预防，保证滥用行政审批权的冲动在第一时间得到遏止，进而行政审批权运行质量和行政效率得以提高。相反，如果行政主体利用行政审批权谋取一己之私利，就意味着增加了代理成本，进而损害行政效率。[注]所谓代理成本，是指“当公职人员为了他们自己的利益或某个集团的利益而非为了其政治委托人的利益而行使裁量时，就会产生代理成本”。参见彼得·凯恩：《作为管制的行政法》，见《行政法的新视野》，第77-106页，商务印书馆2011年版。

(四)有利于承接外部控制

行政审批权自我防控与外部控制并不是两个可以截然分开、相互独立的控权机制，更不是外部控制的替代物。一方面，行政审批权自我防控可看成是外在环境的函数，受到外部控制的不断施压而得以强化；另一方面，行政审批权自我防控能够承接外部控制，使外部控制功能得到有效发挥。预防行政审批权失范风险不仅需要行政审批权自我防控发挥作用，并且外部控制能否有效发挥作用，很大程度上也受到行政审批权自我防控的影响。“无论行政机关能否影响议会和法院的控制形式和发展，我们都无法否认，议会和法院的控制能否生效，毫无疑问地需依靠行政机关的内部机制。”[注][英]特伦斯·丹提斯、阿兰·佩兹：《宪制中的行政机关——结构、自治与内部控制》，第383页，刘刚、江菁等译，高等教育出版社2006年版；参见杨伟东：《行政权力分配与行政自我监督的完善》，载《中国纪检监察报》，2011-02-11。因此，行政审批权自我防控对于外部控制的承接功能显得尤为重要，并且非常契合我国当前行政法治建设的实际情形，“尤其在中国国情之下，移植于域外的外部行政法控制权力模式本身就存在诸多缺陷，自发生成的内部行政法更能增进控制权力的实效”[注]崔卓兰、于立深：《行政自制与中国行政法治发展》，载《法学研究》2010年第1期。。

三、行政审批权自我防控的路径

把行政审批权关进笼子里当然离不开立法机关、司法机关及社会力量的推动，需要立法机关通过制定法的刚性约束来限制行政审批权界限，更需要司法机关通过司法审查来确保行政审批权得到合法运用。我国行政法治发展现状表明，不仅需要立法机关、司法机关的作用，还需要从行政审批权自身入手，探寻控制行政审批权的新路径，即行政审批权自我防控。通过对行政权进行合理设置引导其主动配合而走进笼子，当然，行政主体及行政人员摆脱利益诱惑将会是一个痛苦的过程，“行政审批制度改革是一场自我革命，涉及部门权力和利益关系的调整，政策性强、涉及面广、难度很大”[注]施绍祥：《如何认识行政审批制度改革》，载《中国行政管理》2001年第11期。。行政审批权自我防控以预防为主，通过对行政审批权运用范围、权力结构、层级监督、行政人员职业道德等关键节点进行防范，进而将行政审批权被滥用的风险降至最低。

(一)明确行政审批权的界限

预防行政审批权失范风险，首先应当明确行政审批权作用的范围，即行政主体运用行政审批权之前，一定要先明确自己是否对该行政审批事项享有相应权限。目前，关于行政审批事项的界定模糊不清，行政许可、非行政许可、审批备案等都被视为行政审批事项；事前需要行政审批事项与事后备案事项划分不清，许多原本属于事后备案的事项却变成事前审批事项；行政审批事项过多集中在经济领域而非社会领域。因此，借助行政审批事项审查机制，明确行政审批事项界限具有重要意义。这里所谓的“行政审批事项审查机制”，主要是指行政审批事项应当通过中立评估机构完成评估、制定行政审批事项清单、向社会公示等环节。通过行政审批事项审查机制，真正把政府工作的重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。

一是评估机构对行政审批事项进行评估。行政审批事项审查过程中，行政审批事项评估标准是一个见仁见智的问题。从根本上讲，行政审批事项是否有必要存在的标准就是公共利益和社会福祉。但过于抽象的标准终将难以适用，尤其是在我国市场经济仍然处于不断发展完善的现阶段，社会组织还有待完善的情况下,行政审批事项的评估标准应该符合我国实际情况，行政主体既不能借口市场经济不完善、社会组织发展不成熟而拒绝取消和下放行政审批事项，也不能“毕其功于一役”取消、下放所有行政审批事项，不考虑市场经济和社会组织发展的现实状况。有学者提出行政审批项目清理的三个层次标准：现行的法律规范标准；公共利益标准；构建服务型政府目标的标准。[注]参见张康之：《行政审批制度改革：政府从管制走向服务》，载《理论与改革》2003年第6期。总之，行政审批权必须有充分的理由或重要的公共目的，方能对市场和社会进行干预。[注]参见《行政许可法》第十二条、第十三条、第十四条。

二是行政审批事项目录管理制度。通过评估机构评估的行政审批事项应当以“目录”的形式列出，行政主体及行政人员应当按照目录内容进行行政审批，以防止某些已经取消或者下放的行政审批事项“反弹”。如，马鞍山市政府推行行政审批事项目录管制，其目标是限制行政主体权限，没有列入“目录”的行政审批事项，行政主体就没有权限进行审批。[注]参见刘力、李陈续：《目录管制、集中办理、优化流程——马鞍山行政审批制度改革带来高效能》，载《光明日报》，2007-07-14；另见章宁旦：《广东审批项目半年内有望完成目录管理》，载《法制日报》，2012-12-04。

三是将确定的行政审批事项向社会公示。通过评估机构检查所确定的行政审批事项制定“目录”，应该按照程序公示于社会，接受社会监督。并且,行政主体应当及时总结社会对行政审批事项目录的反馈，对于合理的意见和建议应该及时作出回应，并向社会说明理由。

(二)优化行政审批权的结构

十八大报告指出：要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。行政权三分制的本质就是当一个职能机构行使相应职权时，受到与之对立的另一职能机构的监督。沃尔夫等人或许一语道破了分权制衡的本质:“宪法的分权要求不能适用于行政内部，但这并不妨碍将作为这种要求根据的不同职能之间的相互制约思想适用于行政内部。”[注][德]沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》,第三卷，第55页，高家伟译，商务印书馆2007年版。行政审批权采用三分制有利于防止行政主体演变为集决策者、执行者与监督者于一身的“利维坦”；有利于强化不同功能的权力之间形成相互制约关系；有利于行政审批的权责一致性。行政分权与集权不是相互排斥和相互抵消，而是可以相互兼容、互相促进的。行政审批权三分制并不能认为必然导致行政效率下降，各职能机构之间能够相互协调、相互配合，减少摩擦和冲突，就能够在分权的同时提高行政审批权运行质量。[注]参见刘起军：《健全权力运行制约和监督体系》，载《光明日报》，2013-08-05。行政审批权三分制中，决策权、执行权与监督权相分离只是手段，其目的是通过分权为不同的职能机构树立“对手”，进而有效防止行政审批权由于过度集中而导致失范风险。理解行政审批权三分制需要把握以下方面：

一是行政审批权分离后各职能机构监督动力问题。决策机构、执行机构与监督机构之间存在根本性冲突，形成了不同职能机构进行监督的动力来源。正如安东尼·唐斯所说:“监控机构的动机是发现并报告执行部门的错误行为，而执行部门的动机是防止或隐藏自身的错误行为。”[注][美]安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，第158页。

二是独立的监督机构可能会产生控制复制定律问题。所谓控制复制定律，是指“任何对大型组织进行控制的努力都会产生另外一个控制问题”[注][美]安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，第158页。。行政审批权分离后，监督机构独立负责监督职能。作为相对独立的行政组织，在部门利益或者私人利益刺激下可能会呈现自我膨胀、自我扩权等倾向。因此，行政审批权三分制中，应当保持决策机构、执行机构和监督机构的相互制约，防止监督机构的“超然”地位成为行政审批权失范风险的新源泉。

(三)完善行政审批权的层级监督

行政主体内部层级监督是行政审批权自我防控的重要组成部分，是指上级行政主体根据其享有的监督权力，对所属下级行政主体的违法及不当行政行为，在不损害当事人及第三者既得权益的情况下，可以撤销、废止和变更，也可以另外作出一个决定代替原来的决定。这种行政主体上下级之间的监督方式称之为“层级监督”。[注]参见王名扬：《法国行政法》，第425页，北京大学出版社2007年版。杨伟东认为，层级监督是依据行政系统内的隶属关系、层级关系而生成的一种监督途径和方式，它是以上级行政机关对下级行政机关、各级政府对其工作部门之间存在的领导和指导关系为基础的，既是行政系统内固有的、原始的监督形式，也是行政机关内部监督中最基本、最经常的监督形式。参见杨伟东：《关于创新行政层级监督新机制的思考》，载《昆明理工大学学报(社会科学版)》2008年第1期。古德诺认为,层级监督是行政主体实行自我控制的重要方式，即“吾人第一须述行政的监督。此监督虽可旁及保护个人权利增进社会幸福之利益而用之，然其行用之主，则为政府之效力，其所专勉者，在得行政的作用之调和，与一般职务上之效力及官吏之方正与能力而已。盖如其名称所含蓄，为行政部高等官吏作用于其下级官吏之行为，如此则实为一种自制法”[注][美]古德诺：《比较行政法》，第273页，白作霖译，中国政法大学出版社2005年版。。层级监督有利于发挥行政主体在监督方面的专业优势，而且层级监督能够深入行政主体内部，并依靠行政命令得以贯彻执行，具有监督全面、效率高等特点。行政审批权的层级监督的依据主要有《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《行政许可法》等。[注]参见《宪法》第一百零八条、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条、《行政许可法》第十条。当然，行政主体内部专门行政监督机构也是行政审批权自我防控的重要力量，“行政权内部自控机制最明显的现象是专门性行政监督机构的大量兴起”[注]季涛：《行政权的扩张与控制——行政法核心理念的新阐释》，载《中国法学》1997年第2期。。

一是推行行政连带责任制度。“所谓行政连带责任是指在行政权行使过程中和行政职权的履行中行政权行使者对相关行政行为以及行政行为所带来的后果所应做出的合理承受以及在整个承受过程中所依行为所体现权力主体价值的大小对其所分配的后果承受的等级。”[注]关保英：《论行政连带责任》，载《河南省政法管理干部学院学报》2005年第3期。为了强化上级行政主体切实能够有动力、负责任地对下级行政主体进行监督，应当在相关上下级行政主体之间建立行政连带责任制。上级行政主体在下放行政审批权的同时，应该对相关审批负有监管责任，如果下级行政主体的不当行为是由于上级行政主体疏于监管造成的，则应该承担行政连带责任。

二是健全上下级行政主体之间的信息沟通渠道。上级行政主体对下级行政主体的行政审批行为进行监督，信息沟通是前提条件。上级行政主体可以通过行政审批备案制、行政审批报告制等方式，获得下级行政主体有关行政审批活动的信息。同时，要求下级行政主体尽可能采取现代科学技术，对于行政审批相关信息进行公开。

三是理顺上下级行政主体之间关系。上级行政主体与下级行政主体之间的领导与被领导关系，决定了上级行政主体对下级行政主体的优势地位。尤其是,下级行政主体成员的提升、薪酬、政策推行等方面依赖上级行政主体的评价，导致下级行政主体“唯上是从”的情形。为了避免行政审批权运行过程中下级行政主体成为上级的“工具”，应当理顺上下级行政主体之间的关系，尽可能提高上级对下级评价的客观性、公正性。

(四)培育行政人员的职业道德

行政人员是行政审批权的具体实施者，由于其公职身份而拥有相应行政审批权。行政人员本应当按照公共利益来评判其行为，而不能利用行政审批权来谋取一己之私利。但是，行政人员的公职身份与公民身份犹如一枚硬币的两面，公共利益与私人利益无时不在博弈之中。“公共行政人员要像一个魔术师一样处理各种对抗性的义务和利益，在多种对抗性的义务和利益的环境下还要保持负责任的行政行为，这确实是很成问题的。”[注][美]库珀：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，第249页，张秀琴译，人民大学出版社2010年版。因此，对行政人员的约束应该是多维度的，法律规范对行政人员的约束作用固然必不可少，但仅有法律规范的刚性约束难以真正鞭策行政人员的善用行政审批权。行政审批权自我防控离不开行政人员职业道德培育这一内在动力来源。

一是克服传统管理思维、权力本位等观念对行政审批权的束缚。在管理思维、权力本位观念下，行政人员在运用行政审批权时将相对人置于客体地位，治理手段单一，过分依赖行政手段，而对于法律手段、经济手段和思想诱导手段较少采用。“馒头行政许可”可谓是传统管理思维、权力本位观念对行政审批权消极影响的代表，虽然食品安全很重要，并不等于只有通过设定行政许可才能治理好食品安全问题。[注]叶祝颐：《“馒头行政许可”是权力意志作祟》，载《深圳商报》，2012-07-11。

二是培养行政人员的职业道德。行政人员作为行政审批权的具体行使者，并不完全是自私的个体，他们在追求个人目标时，受到来自他们自己文化中共同认可的道德价值的约束。“对联邦社会福利保障局的调查研究表明，官员的行为动机并不纯粹是私人利益的计算，意识形态和道德规范——包括对公共利益的信念——发挥了重要作用。”[注]张千帆、赵娟、黄建军：《比较行政法：体系、制度与过程》，第212-213页，法律出版社2008年版。培育行政人员的职业道德，并且内化于心，变成内心信仰，成为内心不可逾越的红线。“自律是作为主体的人的特殊精神功能，是指道德主体能够将社会的道德要求与个人的内心信念自觉地结合起来，为自己确立行动的准则并自愿遵守。”[注]金太军、袁建军：《行政自律：政府能力建设的伦理关怀》。行政人员将职业道德作为信仰，通过自律才能从根本上消除行政审批权滥用的冲动，并有效防范行政审批权失范风险。安东尼·唐斯也非常重视教化对行政人员的作用，认为教化有利于克制人性私欲的膨胀。[注][美]安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，第249-250页。