论公众参与政府决策的代表遴选机制

许玉镇

（吉林大学行政学院，长春130012）

·政治文明与法律发展·

论公众参与政府决策的代表遴选机制

许玉镇

（吉林大学行政学院，长春130012）

公众有序政治参与是党和政府高度重视的社会发展的重要内容。目前我国政府决策领域的公众参与取得一些进展，但不足之处相当突出。公众参与政府决策需要在公众中遴选代表，但是代表遴选程序缺乏公开性与科学性，遴选的代表参与能力较弱、专业性不强，遴选的代表“政府化”倾向严重，代表遴选过程的监督机制不健全。完善公众参与代表的遴选机制，需要拓宽公众参与的信息公开渠道；健全参与代表的遴选制度；建立遴选代表的培养体制，提高遴选代表的参政能力；完善代表遴选的监督机制。只有立足于完善的代表遴选机制基础上的公众参与，才能满足公众的维权需求，提升政府决策的科学化和民主化。

公众参与；政府决策；程序正义；代表遴选机制

中共十七大报告、政府工作报告一再强调公众参与在当代中国社会发展中的重要作用。当代中国正经历着“成长的烦恼”，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。随着我国改革开放的不断深入和民主法制建设的不断发展，我国公众的政治参与活动日益活跃，但公众政治参与的有序性和公众政治参与的民主化并没有真正实现［1］。随着我国政治民主化进程的不断推进，国家不但要保障公众有序政治参与，更要保障有序的政治参与更加有效。一方面，由于参与途径的增加，广大公众参与政府决策的积极性被不断激发出来。另一方面，公众民主意识、权利意识不断增强，积极监督政府决策，致力推进政府决策科学化、民主化和透明度。如今政府公共决策涉及的利益群体越来越多，政府管理活动的复杂程度日益提高，对公众参与代表遴选问题的质疑也更加强烈。健全代表遴选机制是改善公众参与政府决策现状的前提。只有完善代表遴选标准不明确、遴选程序不透明、选取不公开等诸多环节，平衡社会多元利益，才能重获公众的信任，提高政府公信力，最终构建阳光型政府。

一、政府决策中的公众有序参与

公众政治参与是公众通过一定方式影响政府决定或政治行为的政治活动。公众有序政治参与的前提是有成熟的参政主体。培养成熟的参政主体，首先对公众进行民主政治教育，提高公众自觉参与政府决策的权利意识、合法参政意识和监督意识，认识自身利益的实现是同国家政治生活紧密联系的；鼓励公众进行有序政治参与，使公众在规则和秩序的范围内进行政治活动，让公众的政治参与有序有效合法。公众可以通过社会组织来实现自己的利益诉求。社会组织通过合法化、制度化的政治参与机制来进行利益表达，可以避免极端个人化的行为，指导公众进行规范的政治活动。这样不但满足公众的参政需求，还可以提高公众的参政素质，培养成熟的参政主体，使公众政治参与走向成熟［2］。

在利益多元化的现代社会，政府公共决策涉及的利益群体越来越多，政府管理活动的复杂程度日益提高。面对这种变化，政府决策者不能掌握足够的信息和知识来处理所遇到的各种问题。美国著名法理学家E·博登海默认为，“正义不仅应当得到实现，而且应当以人们看得见的方式得到实现。”［3］因此，政府在决策过程中听取公众意见，是提高政府决策科学化和民主化的重要途径。没有决策相对人的参与和利益表达，最终的决策很难让公众满意。其历史可以追溯到英国普通法上的“自然公正原则”，即“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”。可见，公众政治参与可以降低政府决策失误的风险和政策执行的成本。

公众参与政府决策还应遵循党和政府的有效引导和管理。公民有序参与政府决策，强化了现有政府运作系统与公众需求之间的的匹配能力。有序的政治参与促进了政府系统的制度化水平，较好地稳固了社会稳定和政治经济发展。公民有序参与政府决策，会产生并发展一部分社会公共组织。这些组织的政治参与实践可以在对政府决策法制化和公平化的监督中发挥越来越大的作用，可以使公众政治参与走上理性化、法制化、规范化、民主化、有序化的道路。

二、参与代表遴选中存在的问题

公众参与政府决策需要在公众中遴选代表。现阶段我国公众参与代表的遴选大多采用主办方选择与自愿报名相结合的方式。例如一场听证会一般先由主办方在政府网站上或者通过当地媒体下发通知的形式规定好相关的报名条件，符合条件者即可报名参加代表遴选，经过组织部门审核考查，在规定比例范围内合格者即遴选过关，成为公众参与代表。从形式上讲，这种方式遴选出的代表在参与决策的过程中也起到一定作用，对政策的制定也有一定的影响，在一定程度上消除了传统的独断式决策模式，有利于提升决策的科学性和公众的认可度。但在实践中，由于决策主管部门在公众参与代表的遴选过程中存在不按规则操作的问题，导致一些失败案例出现，如2009年广州市番禺区垃圾焚烧发电项目搁置事件、2009年12月哈尔滨水价听证会出现的“被代表”事件等。所选代表为什么没有达到预期效果，为什么本应该是公众参与公益性决策的座谈会、听证会却成了各方利益代表的“吵架”会？这种结果主要是代表遴选过程存在的诸多问题所导致的。

（一）代表遴选程序缺乏公开性与科学性

目前，代表遴选前的信息不够透明。政府部门只是简单地把需要公众参与的公告发布到部门网站上，不上网的群体以及低收入群体无法获知参与信息，被人为地阻隔在参与政府决策之外，如2010年5月26日武汉市物价局在其政府网站上发布的听证会代表报名公告，全文仅383个字，且关于代表选取程序、调价方案、背景材料等细节均没有介绍。公众只能获知最后的结果，而对参与事项和参与过程的信息获取相对困难。又如“2009年广州市番禺区垃圾焚烧发电项目搁置事件。起因是2006年关于番禺区垃圾综合处理厂的选址意见书超过有效期限两年半，直到2009年才获得国土部门批准的土地预审报告。在没有获得批准土地预审报告的情况下，番禺区人大代表关志升等人就已经建议有关部门推进垃圾焚烧厂的建设。番禺当地民众并不知晓身边将建垃圾焚烧厂的事，如垃圾焚烧厂选址所在地的会江村村民表示，政府部门从未向他们征求意见。政府在决策的时候，信息的释放不充分，影响政府的公信度。如果信息公开透明，公众可以理解政府的用意和政府的难处。政府不仅可以得到公众的信任，也可以得到公众的支持”。①http：／／news．163．com／09／1122／14／5ONV1GDP000120GR．html同时，遴选的代表身份信息缺少公开性。对于遴选的代表，由于信息不公开，公众很难确定这些遴选的代表是正规途径报名产生的，还是暗箱操作产生的，因为现实中存在着获知参与信息的公众提交了报名资料却杳无音信的事情。如2010年10月21日银川市水价听证会，公民对遴选代表提出异议：消费者协会推荐代表和部门推荐代表，都不是按照代表遴选的规则标准选定，其中消费者协会遴选的代表除了自家成员，还有和消费者协会成员关系密切者。可见，遴选的代表身份缺少公开性［4］。

（二）遴选的代表参与能力较弱、专业性不强

传统的臣民性文化抑制了人民主体政治意识的生成，长期以来人们总是习惯于被动地接受政府单方面的管理，不敢也不愿参与政府活动。尤其是作为弱势群体的公众，受自身素质和维权意识的局限，对涉及自身的公益性决策多是冷眼旁观，缺少维护自身利益的勇气，抑或有部分公众有“搭便车”的心理，但参与行政过程的意识也较淡薄。他们认为既然公益性决策是社会大众的事，自己的利益总会有人来替自己表达。这样即使从这部分人中选出代表，其参与能力也相对较弱。此外，遴选的代表参与能力较弱与政府也有一定的关系，因为出于各种考量，政府较少与代表真正合作、进行互动。例如政府提供给代表的信息很有限，遴选出的代表由于掌握的信息量较少，利益表达基本没有说服力，很难切中要害，难以受到重视。这些都严重伤害了公众的参与积极性。另一方面，遴选的代表专业性不强。目前遴选的代表“政治身份”重于“专业身份”。如果没有一定的专业知识和技能作为基础，就无法针对某些政府决策行为提出有力的反对意见，如对垄断行业的定价方案提出质询，就出现了失语现象。相反，若有专业知识，可能会对调价方案提出更加有说服力的不同意见，公众的意见才能在决策过程中被尊重和有效表达，真正达到民主化的目的。所以，遴选代表不是选先进也不是选劳模，而是要选出有参政议政能力和水平的代表。

（三）遴选的代表“政府化”倾向严重

遴选的代表“政府化”严重。由于我国公众代表参与政府决策起步较晚，对于参与代表的遴选并没有统一的规范。政府一直在做的工作实际上是强调了代表遴选的政府化、规范化，这样表面上使得代表遴选更加有序、更加高效，但是由于这种遴选方式是自上而下的单向遴选，政府在代表遴选过程中所扮演的是主导者的角色，导致遴选代表的最终审核权落在政府手中。政府在代表遴选过程中多选择有利于“己方”观点的代表。这样违背了遴选代表参与决策的初衷；对不同利益群体采取统一的遴选标准，导致遴选的代表利益表达不通畅。无法科学民主地遴选公众代表，导致公众代表在参与政府决策的过程中，代表名额比例未能根据相应的利益群体类型获得合理的分配，代表名额分配随意性较大，各方代表地位不平等，信息掌握得较少，缺少利益表达机会，弱势群体代表其利益表达很难受重视。这样的公众代表被公众和媒体戏称为“举手代表”。例如，在一些公益性决策的代表遴选过程中，人大代表、政协委员往往是首选的参政代表，《青岛市价格决策听证暂行规定》第4条、《福建省价格听证管理办法》第6条都体现了代表的“身份化”倾向。这样的规定过于重视参政代表的政治身份，忽视了代表名额分配和各利益群体的力量均衡。人大代表和政协委员的影响力远远高于普通公众代表，直接影响着最终决策方案的制定，导致听证会上弱势群体代表无话语权。代表的“政府化”造成公众参与政府决策的形式化现象严重。

（四）代表遴选过程的监督机制不健全

公众参与政府决策的形式化、符号化广受诟病。比如在2009年12月哈尔滨水价听证会上，哈尔滨市物价局提供的《哈尔滨市调整城市居民生活供水价格调整听证会会议指南》，在13名遴选的消费者代表中，有下岗职工两人、退休职工两人、教师两人、社区干部两人、企业职工一人、企业领导一人、办事处干事和律师一人，还有一名是医务人员。而经实际了解，其中多名代表的真实身份与“指南”中所述不一致：有一名下岗职工被社区干部取代，另外一名下岗职工其实是老干部退休，有一名退休职工真实身份是哈尔滨一家酒店的董事长，没到退休年龄。这样一来，13名公众代表有3人身份有问题，而真正代表弱势群体利益的只有一名代表。代表名额比例严重不合理。对于“被代表”事件，相关部门也没有给出合理的解释。在事关广大弱势群体利益的水价上涨听证会上，代表身份不明确，甚至“身份造假”，参与代表构成比例和结构严重偏离规则要求，导致公众参与形式化严重。最终的决策结果也很难让人信服。由此可见，构建完善的代表遴选过程的公众监督机制，也是保证整个公众参与过程公开、透明的重要前提。目前，我国没有建立健全代表遴选的监督机制和责任追究机制。代表应该代替推选群体的利益，并接受该群体的监督。现阶段由于统一性规定的缺失和监督机制的不完善，在整个遴选过程中缺少完善的监督机制和责任追究机制，对于造成重大损失的决策，政府有时采取回避的态度或者是将责任直接推到公众参与的决策方式上，没有形成相应的问责制度。这一些制度上的漏洞都直接导致公众参与的失败［5］。

三、完善公众参与代表的遴选机制

研究公众参与问题的专家约翰·托马斯认为：“在公共部门中，成功的决策执行不仅需要实体任务的完成，也需要政策执行后公众的反对声音不断减少。”［6］完善公众参与的代表遴选方式，需要从以下四个方面进行。

（一）拓展公众参与的信息公开渠道

政府要完善参政网络建设，形成一个全方位多层次立体化的网络参政环境，如大众传媒体系、信访体系等。完善公众参与的信息渠道，拓宽公众参与的宣传渠道，拓宽公众利益表达的渠道。摒弃传统的“为民做主，替民决策”的官僚作风，树立“群策群力，共同决策，服务于民”的新决策观念，确保公众能通过多种方式参与到政府决策中来。政府要为公众提供切实有效的参与决策平台。政府要加强媒体宣传，拓宽参与途径，除了单位推荐，公众也可以通过电话、网络等资源积极参与。同时延长参与代表遴选的通知和公示时间，让更广泛的公众有机会知晓并获知参与信息［7］，使更多的公众有机会参与到政府决策中来。

（二）健全参与代表的遴选制度

政府首先要加强公众政治参与的制度化建设，在充分尊重宪法和法律赋予公众的政治权利和自由的前提下，对公众的权利义务、公众在政府决策中的身份、参与方式和渠道、程序和准则等进行法律确认，并以此为依据对公众的行为加以规范。在目前的社会发展阶段，受决策成本和决策效率的限制，不可能使所有公民直接参与管理社会事务，但是可以根据不同的利益主张划分不同的利益群体，在同一群体中选取代表参与到政府决策当中。这已成为一种必然选择。代表参与决策的本意是为了提升决策的时效性，但是代表不是一个数量概念，关键在于所选出的代表能否有效代表和维护推举人或团体的利益，是否具备决策的品质和能力。依据严格的遴选程序，选出素质和能力真正符合参与政府决策要求的代表。利益不同群体的代表遴选方式不同。首先按照遴选程序选出符合要求自愿报名的代表，然后将遴选的代表按照收入水平进行分类，保证每一收入阶层都有代表入选，同时兼顾弱势群体和底层人士所占的比例，最后确定正式的代表。有些决策需要专业性强的代表参与时，由专业部门或代表的单位负责选拔。专家代表有普通代表所不具备的专业知识，可以对决策方案进行专业性分析，对未来可能出现的后果进行专业预测，预测结果具有权威性。因此，专家代表是否公平公正，其学术水平是否专业，是影响政府决策的重要因素。

（三）建立遴选代表的培养体制，提高遴选代表的参政能力

政府要建立遴选代表的培养体制，同时通过各种社会化途径，对遴选代表参与政府决策进行引导、教育和培训。提高遴选代表参与政府决策的能力，引导遴选代表正确认识我国现在和未来的发展目标，使其参与行为和社会发展的目标相一致，促进并扩大公众的有序参与。有目标地培养公众代表的素养、能力、水平。遴选出的代表参与政府决策的目的除了实现本利益团体的利益，更重要的是实现公共利益，减少和避免个人极端主义影响政治稳定的参与行为。同时，增强公众代表自身素质和权利意识，提高民主政治建设所需要的公众代表的参政能力，培养具有较丰富参与知识和参与经验的公众代表［8］。

（四）完善代表遴选的监督机制

公众参与政府决策应该遵循法定秩序，确保公众参与的每个环节都有制度依据。完善参与代表的遴选监督制度和责任追究制度，同时充分利用公共媒体，将整个遴选过程和相关信息置于媒体和公众的监督之下。严格按照制度要求遴选参政代表，充分利用公共媒体和相关部门的作用监督代表遴选过程，使整个遴选过程对媒体和公共组织公开透明，促进遴选过程在“阳光”下运行。单位内部原则上不宜推选以“聘请”形式产生的代表，行业负责人不能指派“举荐”形式产生的代表，不能一次就确定“随机抽取”形式产生的代表［9］。只有在制度的框架内进行参与代表的遴选，才能更有利于公众参与的规范化和制度化，为有序、高效的公众参与提供一个良好的制度环境。在公众参与权得到充分保障的同时，应制定出合理有效的公益性政策［10］。

同时，应将参与代表身份的公开纳入法制化范畴。如果参与者只代表自己，那么决策的民主性、公开性就会失去意义。如果不公开参与代表的身份，那么民众对参与代表无从监督。通过法制的约束和监督，端正实际参与者的参与态度，增强其责任感，保障公众合法权益。对于一些在代表遴选过程中出现问题而导致决策失败的案例，政府不能一味回避，要依据相关责任追究制度给予一定的处罚，对造成重大损失的相关责任人要依法给予法律制裁。完善公权力责任监督机制，应当在责任类型化的基础上，建构一套贯穿于公权力行使过程的责任监督机制，并逐步完成规范化的任务。

［1］聂爱云．坚持和扩大公民有序的政治参与［J］．求实，2013，（3）：52－54．

［2］成跃．促进公民有序的政治参与［J］．成都教育学院学报，2005，（12）：10－11．

［3］［美］博登海默．法理学——法律哲学与法律方法［M］．北京：中国政法大学出版社，2004：87．

［4］潘从武．宁夏水价听证会公正性受质疑［N］．法制日报，2009－11－03（6）．

［5］钱振明．促进政府决策机制优化的制度安排［J］．江苏社会科学，2007，（6）：141－146．

［6］［美］托马斯．公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略［M］．北京：中国人民大学出版社，2005：42．

［7］彭向刚．论我国价格听证制度的完善［J］．天津社会科学，2010，（3）：54－58．

［8］胡永琴．公民有序参与：公共决策科学化、民主化的基石［J］．学术交流，2005，（12）：42－45．

［9］王锡锌．行政过程中公众参与的制度实践［M］．上海：中国法制出版社，2008：8．

［10］张继梅．我国价格听证制度：反思与重构［J］．改革与战略，2011，（7）：19－23．

Research on the Representative Selection M echanism of Public Participation in Government Decision－making

XU Yu-zhen
（School of Administration，Jilin University，Changchun 130012，China）

Orderly Public political participation is the important contentwhich the Party and the government pay great attention to the social development．Currently our government hasmade some progress to the public participation in the government decision－making field，but the inadequacies are quite prominent．Public participation in government decision－making needs representatives selected in the public，but the representative selection process is lack of openness and scientific．The participation ability of the selected representatives is weak，lack of professionalism，selected representatives of the＂Government＂tendency serious，supervisorymechanism in the representative selection process is not perfect．To improve public participation in the representative selection mechanism，we need to broaden public participation in open channels of information，perfect the selection system for the participating representatives，establish the training system for selected representatives，improve the selected representatives＇participation ability in politics，improve the supervisory mechanism of representative selection．Public participation establishing only in the basis of scientific representative selection mechanism can meet the public＇s demand for rights，help to improve government decisionmakingmore scientific and democratic．

public participation；government decision－making；procedural justice；representative selection mechanism

D621．5

A

1009－1971（2013）06－0060－05

［责任编辑：张莲英］

2013－07－22

教育部人文社会科学研究一般项目“和谐社会中公民参与政府治理的法治保障”（10YJC810051）；吉林省社会科学基金项目“吉林省公民参与政府治理的法治保障”（2011B001）

许玉镇（1973—），女，辽宁沈阳人，副院长，教授，博士生导师，从事行政法、政府法治、法律政治学研究。