中国计划生育政策反思

位秀平，吴瑞君

(华东师范大学a.中国现代城市研究中心;b.人口研究所，上海200241)

引 言

1980年中央以“公开信”号召“一对夫妇只生一个孩子”。1982年把计划生育定为基本国策，新宪法规定:“国家推行计划生育”、“夫妻双方都有实行计划生育的义务”。然而实行计划生育群众尚可接受，但在全国推行“一胎化”却遇到了困难，尤其在农村和少数民族地区。因此，1984年中央7号文件《关于计划生育情况的报告》提出“要把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上”，计划生育政策不再搞“一刀切”，从而形成了普遍提倡一胎，严格控制二胎，坚决杜绝多胎，以及“晚婚、晚育、少生、优生”等一系列比较完善的人口政策。

中国计划生育政策的形成有深远的历史社会背景与基础。综观中国计划生育出台前后的形势与政策形成过程，不能不说中国现行计划生育政策是计划经济的产物，是计划经济体制下的计划生育思想，最初根本上是因为吃饭穿衣的温饱问题得不到解决，是在一个特殊的人口环境下采取的一个特殊的政策。20世纪50年代一系列的讨论为计划生育政策的出台提供了合法性基础，并逐步上升为国家法律。国际社会节育运动、控制人口思想的传播，计划生育政策的宣传实施对现行计划生育政策的形成起到了相当大的作用。中国计划生育政策已经实施三十多年，对它的利弊得失有必要进行深层反思与全面总结。

一、计划生育政策的内容

(一)计划生育政策阶段的划分

生育政策作为公共政策实行渐进调试，稳中求变是必要的。国务院在2000年《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》中明确提出:“要建立和完善计划生育利益导向机制”。2006年底国务院《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》提出，要“坚持依法行政、思想政治教育与利益导向相结合，综合运用法律、行政、教育、经济等手段”，“建立和完善政府为主、社会补充的人口和计划生育利益导向政策体系。计划生育家庭为国家做出贡献，国家应使计划生育家庭优先分享改革发展成果”。

对于计划生育政策发展阶段的划分，梁中堂认为，计划生育常常在两种含义上被使用:一是工业革命以来逐渐盛行的避孕和节制生育，二是指目前中国实行的政府根据计划或政策向各个家庭分配生育指标的现行计划生育制度;依此两种含义分为两阶段:1949—1979年，避孕和节制生育30年;1979—2009年，现行计划生育制度30年［1］。

(二)现行生育政策内容在地理分布和人口分布上具有多样性

现行计划生育政策类型包括:

(1)“1孩政策”(独生子女政策)，在城镇地区和北京、天津、上海、重庆、江苏、四川等六省、市的农村汉族基本实行此政策。

(2)“1.5孩政策”，即第一个孩子是女孩时，间隔几年可以再生育一个孩子。

(3)“2孩政策”:海南、云南、青海、宁夏、新疆的农村规定可以生育两个孩子;夫妇同为独生子女的，可以生育两个孩子;农村夫妇一方为独生子女间隔几年可以生育两个孩子。

(4)“3孩政策”，对少数民族、残疾、再婚、归侨、特殊职业等有具体规定，而西藏藏族农牧民没有实行计划生育政策。“1孩政策”、“1.5孩政策”、“2孩政策”地区分别占全国总人口的35.4%、53.6%、9.7%［2］。

(三)计划生育法规与配套政策

计划生育政策通常是以法律、地方性法规或条例呈现出来的，如宪法、婚姻法、人口与计划生育法等规定实行计划生育，并出台了相当多的配套政策，奖罚结合。《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》明确提出，“为了控制人口增长，党和政府已经决定采取一系列具体政策。在入托儿所、入学、就医、招工、招生、城市住房和农村住宅基地分配等方面，要照顾独生子女及其家庭”。专门针对城镇的有“城镇职工退休时可增发5%退休金或养老金”政策，专门针对农村的有“农村部分计划生育家庭奖励扶助制度”。

对实行计划生育的群众都有奖励和优惠规定，具体的规定各地差别较大，即使是同一个省市自治区的不同县市，奖励规定也不完全一样。奖励的方式很多，如独生子女保健费、独生子女或双女户父母养老保险、子女医疗保险、入托与入学照顾、多分宅基地或责任田、优先贷款(扶贫、救济)、优先招工(就业)、优先优惠承包荒山(荒地、草场或果林)等。

奖励政策如独生子女保健费、增发5%退休金或养老金等;农村放弃生育二孩家庭奖励、农村独女户夫妇奖励扶助、农村独生子女与双女户夫妇及子女新农合等奖励优惠政策。对违反计划生育政策的惩罚措施在20世纪80年代一度非常严格，一是行政处分，二是经济处罚。2002年《社会抚养费征收管理办法》出台，规定不符合计划生育法规定生育的公民，应当缴纳社会抚养费。

二、如何评价计划生育政策

我们认为中国计划生育政策有深远的积极意义。首先，它为我国经济社会的协调发展和世界人口安全作出了重大贡献。因计划生育预计少生了4亿人口，促进生育率大幅度降低，人口过快增长得到有效控制，并提高了人口质量。其次，它影响了群众的生育观念和生育行为。广泛深入持久的宣传教育使国家的人口和计划生育政策深入人心，移风易俗，转变了人们原来的“传宗接代”、“养老送终”的生育观念，使晚婚晚育、少生优生逐渐被大多数人所接受，建立了新的生育文化。再次，“少生快富奔小康”，在利益导向上也见实效。同时，它也带来了一系列的负面影响。

学术界有不同的声音。马瀛通、冯立天认为，如果当年中国不执行一孩生育政策，所取得的人口控制效果就必将远比今天的人口控制效果好得多［3］。包蕾萍认为，独生子女政策的人口控制效果与广义计划生育政策相比并无明显优势［4］。杜本峰、戚晶晶认为现行计划生育政策的目标已实现，统筹考虑政策调整、有序完善现行生育政策，促进人口长期均衡发展已正当适时［5］;王金营、赵贝宁认为政策的积极效用是值得肯定的，但需要适时对其进行调整和完善，建议放宽二胎政策，严格控制三胎［6］;不过，也有人认为计划生育是一项宪法性义务，却对人权，尤其是公民的生育权造成了一定的损害［7］。于学军(国家人口和计划生育委员会政策法规司司长)认为，应该从历史的和发展的观点来看待计划生育政策［8］。原新认为不能搞时空穿越，要尊重历史，以科学的态度回归到当年的历史语境中去客观评判计划生育政策［9］。

我们认为对于这项政策的得失要辩证理性地看待，历史不可能重复来过，实事求是，利大于弊就是符合历史发展的。计划生育政策实现了控制人口数量的目标，但带来诸多的问题，应该根据实际问题逐步调整完善它，使它更好地服务于国家、民族与个人。

三、计划生育政策反思

计划生育政策在实施之初就引发了很多学者的批评和争论。毋庸讳言，计划生育政策与机制存在不完善的地方，奖与惩在操作上带来很多的问题。计生工作被称为“天下第一难事”，而基层计生工作则是难上加难。计划生育政策广遭诟病，主要是因为它造成了人口性别比偏高与年龄结构问题叠加，出生婴儿缺陷与不育率高，妇女健康问题等。因此，需要正视人口控制带来的负面效应。近年来，随着新增劳动力数量减少、人口老龄化、出生性别比等问题的加剧，现行生育政策是否应该调整、如何调整一直是学界讨论的热点和两会热议的焦点。

(一)学界的讨论

早在1979年12月，梁中堂就提出用“晚婚晚育和延长生育间隔”、普遍允许民众生育两个孩子的政策替代当时正在推行的“一胎化”政策。他在“二孩”政策试点取得成功经验后，认为迅速改变现行生育政策，彻底纠正“一胎化”生育政策给社会稳定带来的隐患，是一件刻不容缓的事情［10］;现在国内的大多数人口学家都云集到放开二胎生育上面，生育政策的讨论不属于转向，而仅仅属于调整和稍稍放宽［11］。桂世勋提出在优生的前提下普遍允许每对夫妇生育两个孩子是解决好未来养老问题的一项重要措施［12］。“应恰如其分地认识它(适时调整我国现行生育政策)对减缓未来人口老龄化和老年抚养比严重程度、增强未来家庭养老功能、促进未来广大少年儿童身心健康成长和抑制未来出生人口性别比持续升高的作用”;建议采取“新人新办法，老人老办法”的“双轨制”［13］。陈友华认为生育政策的调整必须选择在生育率还富有弹性之时，中国部分区域的生育政策已经到了迅速做出调整决策的时候了，并提出分“四步走”调整政策［14］。

程恩富主编的《激辩“新人口策论”》收录了激烈争议的两方的观点，争论是倡导“先控后减的新人口策论”，还是倡导放开“二胎”的生育政策;如何调整中国的现行人口政策;以程恩富为代表主张政策从严，实行城乡“一胎化”新政;另一方如易富贤和程恩富就“一胎化”问题展开激烈争论，呼吁调整现行计划生育政策;邓聿文认为人口政策应该务实调整;穆光宗对人口政策应如何走做出回答，等［15］。顾宝昌、李建新主编的《21世纪中国生育政策论争》一书认为当前已经进入理论与实践反思、生育政策调整的关键时期;人口问题的实质不是人口数量多少带来的问题，而是人口怎样变化带来的问题，是人口规模与结构急剧变化带来的问题。“21世纪中国生育政策研究”课题组的学者们两次提出建议，认为调整生育政策刻不容缓［16］。顾宝昌认为二胎政策完全有条件在全国广泛推行［17］;李建新认为没有任何理由继续实施现行计划生育政策了［18］。曾毅、顾宝昌、郭志刚等著《低生育水平下的中国人口与经济发展》，对计划生育政策也进行了反思与讨论;曾毅建议生育政策调整应该软着陆，逐步尽快实施“二孩晚育”［19］。郭志刚认为，人口学与计划生育领域的绝大多数人原则上都同意现行生育政策终归是要向“一对夫妇可以生育二个孩子”的方向转变的;必须及时扭转以往形成的片面观念和思维定势，否则将会在人口发展问题上贻误战机［20］。蔡泳认为中国再不调整计划生育政策极有可能掉入“低生育水平的陷阱”［21］。王桂新认为，对当时承诺只用于“一代人”、已达到预期目的、并造成严重后果的计划生育政策，必须尽快做出调整［22］。田雪原认为调整的最佳时点已经错过，越早调整越主动，越晚调整越被动［23］。

(二)计划生育政策如何调整

针对目前的中国计划生育政策如何调整，石人炳、张维研究认为，学界主要有“适度放宽”、“维持现状”、“适度从紧”三种观点，建议分“两阶段六步骤”调整［24］。总体上，持有“适度放宽”建议者较多，除以“21世纪中国生育政策研究”课题组为代表之外，公开发表的建议如陈友华的分“四步走”、曾毅的“二胎软着陆”、桂世勋的“双轨制”、王金营和赵贝宁的“放宽二胎严控三胎”，另外还有翟振武的“不能踩急刹车”［25］等。相反，与程恩富持相似观点，李小平甚至认为放开二胎有百害无一利［26］。尹文耀等主张“现行生育政策可以再放心地稳定15～20年”［27］。

实施计划生育政策反映了中国作为一个人口大国负责任的态度。尽管国内国外反对中国计划生育政策的声音从未间断过，但是历史已经证明，中国的计划生育政策是人类历史上的创举。对于计划生育政策的评价要用历史的和发展的观点来看待。从历史的观点看，20世纪70年代开始在全国范围实行计划生育政策是由中国人口发展形势和特殊国情决定的，是中国人民正确的选择。现行的计划生育政策是经过近20年的讨论才逐步形成的，并不是一个人突然做出的一个决定。不能因为有了负面效应就指责当年实行计划生育是错误的，并要求放弃计划生育政策。作为目前世界人口最多的发展中国家，计划生育政策不是需要不需要的问题，而是如何做得更好的问题。从发展的观点看，中国的计划生育政策将是一个长期的基本国策。为了全面统筹解决复杂的人口问题，新时期人口和计划生育政策的理论、目标、手段都必须加以调整，用新的思维、新的办法，解决新的问题。

我们认为，中国计划生育政策调整正反两方的观点分歧在于对人口规律和中国未来人口形势的认识不同。坚持政策从严或维持现行政策，是以人口数量与经济社会发展为论据基础的，是一种较为生硬的悲观态度，仅看到人口多到经济的不利影响，没有看到人口与经济同时发展的有利方面，更没有看到人口少对经济的不利方面;建议适度放宽政策，是以人为本、调整人口结构与提高人口素质为出发点的，是一种比较温和的乐观的观点，兼顾了国家人口发展与安全以及个人的需要，比较符合我国人口实践的实际状况与人口发展的需要。

结 语

通过梳理学界对中国计划生育政策的研究，我们发现，中国的人口政策调整迫在眉睫。

第一，适度放宽生育政策是一种较为合理的选择。学界越来越倾向这种观点。因为在目前人口问题越来越复杂与严峻的情况下，控制人口数量的目标已基本达到，而调整人口结构，提高人口素质，以人为本，促进人口更加合理良性发展成为重点。

第二，调整完善计划生育以奖惩为主的利益导向制度。利益导向是把双刃剑，利弊都很明显。一方面，经济奖励未来将给财政带来巨大的负担，而对于计生家庭尤其是困难计生家庭的实际问题这点钱微不足道;而且有研究表明现行的奖扶制度不可持续，存在政治风险［28］。另一方面，多年来存在“你超生，我罚款，各取所需，各得其所”的做法，甚至“超生罚款”成了某些单位和个人的生财之道。另外，对于社会抚养费的去向有人提出质疑。而且，目前各地社会抚养费的收取十分混乱，收法复杂，弹性极大。有研究表明，只生一个孩子将对生育政策调整起负面的影响［29］。因此，这种利益导向的奖惩必须尽早加以调整完善，逐步取消奖励，及至取消处罚，使计划生育成为群众自觉的行为。

第三，需要加强对人口形势与规律的研究。2010年高层提出要“稳定适度低生育水平”的重大战略思想。在低生育水平下，中国的计划生育政策应当尽早放宽，“理想”的子女数与家庭规模应该由个人根据自己的意愿来决定。随着政策的进一步调整与完善，方向将是更大范围的“二孩”政策，在生育水平持续走低的情况下，出台鼓励多生的政策也不是不可能的。学界更需要以人为本，以人的全面发展为目标，加强对人口形势与规律的研究，提高认识，应对越来越复杂的人口形势与人口问题，为经济社会服务。这次大部制改革，不再保留国家人口和计划生育委员会，整合组建国家卫生和计划生育委员会，进一步凸显当前人口计生工作转型的紧迫性，即计划生育工作的重点应当向服务人口健康发展转变。

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