新中国农地制度变迁博弈机制探析

王 浩，刘荣利，白晓玉

(1.洛阳理工学院 工程管理系，河南 洛阳 471023； 2.中共洛阳市委党校 管理教研部，河南 洛阳 471003； 3.贺州学院 人文与管理系，广西 贺州 542800)

新中国农地制度变迁博弈机制探析

王 浩1，刘荣利2，白晓玉3

(1.洛阳理工学院 工程管理系，河南 洛阳 471023； 2.中共洛阳市委党校 管理教研部，河南 洛阳 471003； 3.贺州学院 人文与管理系，广西 贺州 542800)

农村土地制度涉及中央政府、地方政府、农民等多元化的利益群体和组织，这决定了农地制度变迁是一个不同利益群体之间互相博弈的过程。制度变迁的路径和模式，取决于各利益群体之间博弈均衡的结果，并且大都存在着能够发挥决定性影响的主导群体和组织。新老解放区的土改运动、社会主义过渡时期的合作化运动以及计划经济体制下的人民公社制度，都是在中央政府的主导下推行的强制性农地制度变迁，取得了显著不同的制度绩效。改革开放以来的农地制度创新模式，多由农民和农村基层组织所首创，并在地方政府的推动下最终得以完成制度变迁过程。

制度变迁；土地制度；农地产权；博弈论

新中国成立之后，我国农村土地制度发生了翻天覆地的变化，不仅彻底废除了延续千年的封建土地制度，而且顺应土地改革、社会主义过渡、人民公社、改革开放等不同历史时期的现实需要，进行了一系列重大改革和创新。历史经验表明，土地制度变革常常成为引发经济、政治、文化乃至社会结构深刻变革的动因和前导。[1]系统梳理不同历史时期的土地政策以及历次变革中的经验和教训，深刻总结我国农地制度变迁的博弈机制，对于今后我国农村土地制度改革具有重要启发意义。

一 农地制度变迁的博弈机制

农村土地制度是农村乃至整个社会的一项基本制度，涉及中央政府、地方政府、农民等多元化的利益群体和组织，他们必然都会积极采取行动，影响和推动农地制度变迁的方向和模式，以实现自身利益目标，这决定了农地制度变迁必然是一个不同利益群体之间围绕权利的重新界定和再分配而互相博弈的过程。制度变迁的路径和模式，最终取决于各利益群体之间竞争、合作与均衡的结果，由此形成农地制度变迁的博弈机制。不同利益群体和组织，在地位、作用和影响力方面的不平等，导致了事实上的行动能力差序格局。

中央政府的优势在于可以通过制定法规和政策等方式，依据经济社会发展战略总体要求，在全国范围内运用强制性手段决定农地制度变迁方向，并制止那些不符合意识形态和社会稳定要求的制度模式，从而体现和维护其权威地位。中央政府的权威性还体现在，即便在不直接决定农地制度变迁具体模式的情况下，任何其他利益群体的行为选择也只有在得到中央政府的认可之后，才可能得以实施。不难想象，没有中央政府的批准或默许，关系全局的重大农地制度，是根本不可能有所创新的。

计划经济体制中的地方政府，首要任务是落实中央政府各项政策。市场经济和分税制改革条件下，地方政府具有了相对独立的利益诉求，如增加财政收入、发展区域经济、获取政绩等。受到财力、决策权限等因素制约，地方政府通常只能对其所管辖行政区域范围内的农地制度变迁产生决定性影响。全国各地存在的巨大的地域差别，决定了地方政府在进行制度的设计和选择时，通常会表现出极大的灵活性和针对性，他们往往会结合当地历史文化传统、自然资源禀赋、经济社会发展水平等实际情况，积极探索各具特色的多样化农地制度变迁模式，而不会千篇一律地照搬其它地域的土地政策。

由于农民分离散居和低组织程度的天然特性，农民影响政治决策的过程和结果的能力都相对微弱，因此农民天生是弱势群体，其利益容易被忽视。大多数情况下，他们只能被迫接受其它组织和群体制定的既有制度，而无法系统全面地表达自己的利益和主张。尽管农民很难对农地制度变迁产生决定性影响，但农民作为直接参与土地经营的劳动者，却可以通过调整自身行为改变农地制度的实际绩效。这必然将使得农地制度的实施效果，远远偏离其它利益组织和群体的设想和预期，从而迫使他们兼顾农民的利益而进行相应的调整和改变。因此，任何忽视农民利益的农地制度变迁，最终都会因为农民的不配合与抵制而归于失败。

现实中的每一次农地制度变迁过程中，通常都存在着能够发挥重大影响的主导群体和组织，他们在极大程度上决定着农地制度变迁博弈的过程和结果。中国的现实国情特征和政治经济制度条件，导致中央政府独有的权威性和强制性优势，从而不可避免地在大多数制度变迁过程中发挥着决定性作用，而只有当中央政府无意占据支配地位时，地方政府才会取而代之在区域制度变迁实践中发挥主导作用。农民群体的最大优势在于人数众多且具有明确的共同利益，一旦他们采取一致行动时，就会形成势不可挡的潮流，从而成为推动农地制度变迁的主导力量。

二 新中国历次土地制度变迁的博弈机制

从新中国成立到改革开放以前，中国历次农地制度变迁进程，一直是在中央政府的主导下进行的。新老解放区的土地改革运动，是中央决策机构响应广大农民要求，采用阶级斗争方式，通过没收地主土地无偿分给无地或少地农民的方式强制推行的。农民拥有了完整和独立的土地产权。土地改革极大地提高了农民的革命积极性，从而为获取解放战争的全面胜利并恢复和发展国民经济奠定了坚实的基础。土地改革取得成功的关键，在于创造性的举措，先通过减租减息提高广大农民群众的阶级觉悟和参与热情，然后依靠群众消灭了封建土地所有制。

社会主义过渡时期，初级农业合作社在没有改变农民土地所有制的前提下，实现了集中劳动和分工协作的优越性；高级合作社的普遍建立，则标志着土地私有制被彻底废除，具有社会主义性质的集体土地所有制得以确立。新中国成立之初，加快军工、航天、石化等重工业发展迫在眉睫，政府推行了优先发展重工业的赶超型发展战略，唯有通过聚集分散的农业剩余，才能为工业化提供资本积累。[2]国家获取农业剩余的主要办法，是通过统购统销制度严格管制农产品贸易，此时，农民土地所有制同国家工业化之间产生了严重矛盾，全面建立农村土地集体所有制是适应赶超战略的必然选择。

人民公社制度把原属高级社的生产资料合并后无偿转归公社所有。[3]中国农民几千年以来，以家庭为基本核算单位，以精耕细作和自给自足为主要特征的生产方式被完全颠覆了，中国农村变成了在统一计划下为国家提供农产品的农业工厂。[4]人民公社运动剥夺了农民的退社权，这既不符合生产力发展的内在要求，也不符合广大农民的愿望。人民公社和大跃进运动暴风骤雨般地展开，直接导致了世界历史上至今为止最为严重的饥荒。[5]

合作化运动和人民公社都是中央政府为了实现赶超战略目标，违背经济规律而强制推行的。中央政府有意识运用意识形态工具加快农地制度变迁进程，通过开展思想路线斗争和大规模群众运动，从而在较短时间内便迅速完成了变迁任务。从初级农业合作社向高级农业合作社的变迁历程，先后耗时两年多，而从高级合作社向人民公社的变迁历程，则仅耗时两个多月。这种强制性制度变迁的优势在于，最高决策者能够借助国家机器的强制力，在全国范围内以最快的速度推进制度变迁。

高度集中的人民公社制度严重忽视了农民利益，农民普遍产生抵制情绪，最终造成人民公社制度的低效率，这一结果显然违背了最高决策者试图通过推行这一制度快速实现工业化的良好初衷。人民公社时期是新中国农业发展最为缓慢的20年，农业总产值年均增长率只有2.6%，农民生活水平长期陷入停滞状态。[6]人民公社时期，农民曾多次自发地实行分田到户，但都被中央政府及时制止了。上世纪50年代末，遍及全国的破坏性的农业危机，迫使中央政府主动做出有限度的让步，农地制度在经历了从初级社、高级社、再到人民公社的公有化程度逐步提高的演变过程之后，又从人民公社退回到生产大队、再到生产队，最终长期停留在相当于初级社的合作化水平。这成为低效的人民公社制度最终却能够维持近20年的决定因素。

长期的人民公社实践，对农村经济产生了严重破坏，中央政府不堪重负，不得不逐步退出。政府最初允许贫困地区试行包产到户和包干到户制度，的确是将其视为解决温饱问题的权宜之计，主要出发点是迫于农民自发行为的压力，因为那部分农民改变体制的愿望要远较其余地区更强烈。政府对待家庭承包经营制度的态度，最初也曾试图加以扭转，但事实很快证明，新制度远不仅在贫困地区具有立竿见影的效果，于是迅速向更大范围扩展。当农民的强烈愿望转化为坚决行动，政府最终也由默认转变为大力支持。在人民公社体制向家庭承包经营制度的变迁过程中，农民不仅是变迁方向的最初倡导者，而且是推动制度变迁的坚定力量。家庭承包责任制，是我国农民的伟大创造，也是共产党始终坚持群众路线、尊重农民群众首创精神的实际体现。

改革开放以来，在全国维持家庭承包经营制度长期不变的大背景下，地方政府和农民群体逐步替代中央政府成为影响区域农地制度变迁的主导力量。制度变迁的起点，通常源自农村基层组织在实践中发现的可以提高制度运行绩效的创新模式，从而由其自发倡导和实行，与强制性制度变迁相比，由于农民不具有推动变迁的强制力量，新制度主要遵循自愿原则，按照从局部到整体、自下而上的方式逐步推广和扩散，制度变迁的过程往往持续很长的时间。在这种情况下，地方政府如果认同新制度的绩效，并主动参与和推动制度变迁过程，则可以极大地加快新制度的普及进程。

两田制最初来自于平度市高戈庄农民的创造，但其配套制度的细化设计和大面积推广则完全是在地方政府主导下进行的。地方政府层层建立了领导机构，组织人员深入调研，在广泛征求意见基础上论证具体实施方案，并系统总结试点村经验不断完善方案设计，正式推广实施前还举办了多期培训班，通过多种形式宣传教育统一认识，组织干部下乡包村指导落实。正是由于同时兼顾了不同群体的利益诉求，不仅极大减少了制度变迁中的矛盾冲突，而且加速了制度变迁的进程。同样，规模经营、股份合作制、反租倒包、四荒地拍卖等制度创新模式，大多也都是由农民所首创，并在地方政府的主导和推动下得以顺利完成制度变迁。

三 当前农地制度变迁的博弈机制

我国上世纪90年代持续凸现的“三农”问题，引发社会各界对农地制度的广泛关注，相应探索和实践也在持续进行。农地制度的未来变迁方向，同样取决于不同利益群体之间的博弈结果。只要符合国民经济发展总体要求，中央政府通常不会过多干预农地制度变迁。中央近年先后制止了一些地区强行收回农民承包地推行两田制和反租倒包的问题，主要出于维持农村社会稳定的考虑。为了减轻制度变迁的成本和风险，中央政府先后在贵州嵋潭、广东南海、江苏苏南地区、山东平度、北京顺义、湖南怀化、陕西延安等地市县建立农村改革试验区，进行农地制度创新试验。全国各地差异巨大的自然、经济和社会条件，决定了农地制度创新的客观方向呈现多样化发展趋势；制度变迁的具体方式和规则设计，则主要取决于不同利益主体之间的博弈与权衡结果。

整体来看，在近年来我国农地制度的演变过程中，都不难发现地方政府主动参与的身影，虽然制度创新最初起源于农民的探索，但这种农民自发式的诱致性制度变迁模式，往往难以同时协调和兼顾各方利益，从而在普遍推广过程中遇到各种各样的阻力，最终仍不得不由地方政府出面进行校正完善并广泛推行，导致制度变迁往往渗透了地方政府的意志，最终反而在一定程度上违背了农民最初的创新愿望。导致这种局面的重要原因在于，当前农地制度创新已从单项突破进入整体调整阶段，仅仅依靠农民自身的力量往往难以突破制度瓶颈，因此必须依靠政府对改革路径作出整体规划。

[1]王景新.中国农村土地制度变迁30年：回眸与瞻望[J].现代经济探讨，2008(6)：5-11.

[5]王浩.中国经济增长与城乡收入差距扩大[J].山东经济，2008(6)：38-42.

[3]姜锋.中国农村土地制度问题研究[D].北京：中共中央党校，2008.

[4]赵阳.共有与私用：中国农地产权制度的经济学分析[M].北京：生活、读书、新知三联书店，2007.

[5]黄季焜.六十年中国农业的发展和三十年改革奇迹——制度创新、技术进步和市场改革[J].农业技术经济，2010(1)：4-18.

[6]冯健，等.乡村转型：政策与保障[M].江苏：南京师范大学出版社，2009.

ClassNo.:F321.1DocumentMark：A

(责任编辑：宋瑞斌)

OnEvolutionofAgriculturalLandSysteminPRCBasedonGameMechanisminChina

Wang Hao1，Liu Rongli2，Bai Xiaoyu3

(1.Engineering Project Department, Luoyang Institute of Science and Technology, Luoyang, Henan 471023，China; 2.The Party School of Luoyang City of the CPC, Luoyang, Henan 471003，China; 3.Department of Humanities and management, Hezhou university, Hezhou,Guangxi 542800，China)

The paper argues that the evolution of rural land system is seen as a game process on the basis of different interest groups. The paths and patterns of institutional changes rested on the game results among different interest groups during which there were some dominant interests groups which played a decisive role . Since 1978, most of changes of the agricultural land system were firstly created by farmers and rural grassroots organizations and then promoted by local government which is not the same as that of changes promoted compulsorily by the central government.

Institutional change；the agricultural land property；farmland property；game theory

王浩，博士，副教授，洛阳理工学院。研究方向：区域经济发展理论。

刘荣利，硕士，讲师，中共洛阳市委党校。研究方向：区域经济发展理论。

白晓玉，硕士，讲师，贺州学院。研究方向：人力资源管理、品牌营销、物流与供应链管理。

河南省哲学社科规划项目“粮食核心区农地产权制度创新研究”，编号：2010CJJ024；河南省软科学项目“粮食核心区粮农增收与经济增长协动机理与政策创新研究”，编号：112400420032；河南省政府决策研究招标项目“河南省实施重大民生工程的绩效与机制创新研究”，编号：2012B466。

1672-6758(2013)01-0056-2

F321.1

A