城镇化进程中被征地农民养老保险制度的完善----以武汉市江夏区为例

吴 琦

(湖北工业大学经济与政法学院， 湖北 武汉 430068)

改革开放30年来，我国工业化、城镇化加速推进；伴随着大量土地被征用，农民失去赖以生存的土地的情况越来越多。农民既失地又失业，失地又失养老保障，从而引发了较为严重的失地农民问题。失地农民问题是我国工业化、城镇化建设过程中必须解决且无法回避的现实问题。处理好被征地农民的养老问题实现“老有所养，老有所依”是实现科学发展和构建和谐社会的必然要求。

1 被征地农民养老保险的主要模式

被征地农民，由于其承包地依法被全部或部分征用，其农民的身份属性也就发生了变化。有些学者认为，一些农民工也属于失地农民的范畴，他们的生存保障已经不再依赖于土地。失地农民在计划经济时代就存在，但是当时用“以土地换就业”的形式使他们能转换身份在国有或者集体企业中生存。而现在的失地农民已与当时有了很大的不同，土地始终是农民最基本的生产生活资料，失去了土地，其生活保障问题日益凸显[1]。

根据《武汉市人民政府办公厅转发市人力资源和社会保障局关于做好被征地农民社会保障和就业培训工作的意见》(武政办[2009]139号)中规定，符合参保条件的被征地农民是指因政府依法统一征收农村集体土地，并签订了《家庭土地承包合同》且持有《土地承包经营权证》，年龄在16周岁以上的本市行政区域内农村居民。

被征地农民应该不能算是真正意义上的农民，尤其是城中村改造以及城市化过程中土地被全部征用的农民。就我国现阶段而言，被征地农民是在现行征地制度基于二元结构和户籍限制下的介于农民和市民身份之间而产生的一个特殊群体。经过数十年的实践，全国各地针对被征地农民在制度安排上有三种模式。

1.1 居保模式

即被征地农民被纳入城乡居民养老保障制度框架，也就是新农保的范畴。居保模式适用于于农村养老保障体系比较完整、经济社会发展水平又不是太高的地区，其整体保障效能要低于城镇职工养老保险的一般水平[2]。以浙江省为例，居保模式以修改完善后的“被征地人员养老保障”政策为基本框架，将“新型农村养老保障”与“城镇老年居民养老保障”合并，建立“城乡居民养老保障”制度，统一缴费标准、统一待遇标准、统一政府财政补贴、统一基金管理、统一操作，从而构建起地方性的城乡一体化社会养老保障大平台[3]。

1.2 城保模式

即将被征地农民纳入城镇职工基本养老保障体系。所谓城保模式就是在土地征用以后，按不同年龄段、不同征地时间，测算出所需的社保费用，并且一次性划转社保经办部门，其可享受城镇职工养老保险待遇。城保模式比较好地契合了被征地农民在生活方式和城镇职工日益趋同情况下提高养老保障水平的客观需求[4]，通过给予其平等的保障权益，有效提高了被征地农民保障水平，让被征地农民不因失去土地而降低生活水准[5]。例如成都、北京等地都是按照城镇企业职工基本养老保险规定缴费和享受待遇，缴费直接进入城镇企业职工基本养老保险基金。

1.3 创新模式

即通过制度创新，建立相对独立的被征地农民养老保障体系。武汉市现行的被征地农民办法是在这三种方案的基础上的创新的产物。根据武政办[2009]139号文 的规定：“2006年4月10日后被征地的农民，经本人申请，结合本人年龄和意愿，可选择参加城镇职工基本养老保险、养老保障或新型农村社会养老保险(即城乡居民养老保险)；自2009年7月1日起被征地农民社会保障采取‘先保后征’的原则，被征地农民女年满16周岁不满55周岁、男年满16周岁不满60周岁的，可选择参加城镇企业职工基本养老保险或新型农村社会养老保险；女年满55周岁、男年满60周岁的，可选择参加养老保障或新型农村社会养老保障。”这样，被征地农民可根据自己的经济承受能力自主选择参保模式。

2 江夏区被征地农民参保过程中产生的问题

武汉市江夏区北连武汉东湖高新技术开发区，2004年江夏区生产总值85.38亿元，地方财政收入为3.59亿元，到2012年江夏区生产总值达到373亿元，较2011年增长16%，全口径财政收入达到86.26亿元，地方财政收入8年来增长了23倍。随着经济快速增长，大量农民赖以生存的土地被征用，而补偿机制的建设相对经济的发展明显滞后，特别是土地征用补偿费管理混乱使农民的利益大大受损，被征地农民领取的补偿金无法保障其基本生活。

2010年，根据武汉市人力资源与社会保障局的要求，江夏区作为武汉市5个新城区中的试点区域，首先全面开展被征地农民的参保工作，切实维护了江夏区被征地农民的合法权益，促进江夏区经济稳步向前发展。2012年征地农民的参保工作被江夏区政府列入为民承诺办理的七件实事之一，可见被征地农民的养老保障问题已成为政府的重点民生工程，但这些措施在实践过程中也发现了许多问题。

2.1 被征地农民征地时间的划分和对象难确定

武政办[2009]139号文将被征地时间划分为：2006年4月10前、2006年4月10日至2009年6月30日、2009年7月1日后三个时间段，在实际操作中，2006年4月10日前或后很难划分准确，而且操作难度大。

由于老被征地农民的征地时间长，用地性质复杂，参保对象难以确定，且因江夏区土地分布稠密不均，偏远地区人少地多，而靠近城区的区域人多地少，如果按征地后家庭人均占有耕地面积为标准划分参加社会养老保险的对象，则导致被征用地面积与应参保人口不符[6]。

2.2 被征地农民选择参加养老保障、新农保，都与参加城镇职工基本养老保险享受待遇相差较大

按江夏区最低生活保障380元计，被征地农民养老保障费为每月494元，但参加城镇职工基本养老保险退休后最低保底工资为568元。一方面由于城乡居民养老保险的退休金以及丧葬费等待遇较城镇职工基本养老保险差距较大，另一方面职工养老保险连续多年退休工资都在上涨，且每年上涨幅度基本都在100元以上，而新农保退休金多年来都没有变动，国家补贴从2008年到现在都是55元，武汉市的补贴也一直都是45元。故而被征地农民只愿意参加城镇职工基本养老保险，而无人选择参加新农保。

2.3 资金筹措困难

早先被征地时的土地价格低，村级及农民个人无结余，参加被征地农民社会养老保险资金难落实。以江夏区纸坊街为例，全街被征地农民为10 055人，共需个人和村集体经济组织缴纳资金2.4亿元，而该街4个“城中村”至少有1 000公顷被征地为城市建设需要，征用时间早、补偿标准低，一次性要求其缴纳参保费用，参保资金难以落实。截止2011年底，该区核定的被征地农民为5 6797人，共需缴纳城镇企业职工养老保险和养老保障资金11.7亿元。按照文件规定，区政府应拨付2.8亿元，而市政府需拨付约7 000万元，个人和村集体经济组织共需承担8.2亿元。国家和省、市政府补贴标准低，个人和村集体经济组织承担部分太高。

2.4 被征地农民难以承受续保费用

被征地农民参保后没有达到退休年纪的参照灵活就业人员办法接续被征地农民养老保险关系，以当地上年度在岗职工平均工资核定缴费基数，按20%的比例缴费。许多被征地农民特别是完全失去土地的农民，难以实现就业，基本生活都难以保障的情况下，感到续保缴费数额太大，家庭负担过重，因而等待观望，续保率较低。

3 建立和完善被征地农民养老保险机制的建议

3.1 加大财政资金的投入

加大国家、省、市级财政对早先被征地农民参加社会养老保险资金的投入，以减轻个人和集体的负担，逐步解决被征地农民的养老遗留问题。新近被征地要坚决落实“先保后征”的原则，杜绝只征不保，切实保障被征地农民的利益。

3.2 被征地农民参保时间、标准、办法应统一

对早前和以后被征地农民采用统一的缴费标准和统一的待遇，有利于社保经办机构参保核定工作的展开，同时对新被征地农民建立统一的保障机制有利于缓解被征地农民间的矛盾。

3.3 合理计算被征地农民的退休待遇，建立物价联动机制

被征地农民选择参加社会养老保障人员待遇应与城镇企业职工养老保险待遇接轨，不能因为农村经济发展水平和农民收入水平低，而歧视性地降低农民养老金发放水平。此外，被征地农民退休待遇也应随着经济发展水平和物价水平的增长而增长。应建立与最低工资标准、物价因素相关的联动机制，切实保障被征地农民退休后的基本生活。

3.4 保障被征地农民的自主选择养老保险模式的权利

在我国现行户籍制度和城乡二元结构的情况下，户籍性质不是农民能自主选择的，更改户籍性质的限制诸多，更改程序复杂。如果强行按照户籍来规定参加的养老模式，不利于化解被征地农民的矛盾，二者的消除是我国经济发展和城镇化进程的必然趋势，也是城乡一体化的必然结果。

3.5 强化被征地农民技能培训，促进被征地农民就业，促进续保率的提高

开展职业技能培训，大力推进被征地农民就业，特别是鼓励失地农民自主创业，推动被征地农民实现就业。对愿意从事个体经营的失地农民，政府应为其组织举办创业培训班，增加其市场经营管理意识，帮助他们选准经营项目[7]。此外，政府可为自主创业的失地农民提供低息或无息的小额贷款，解决其创业资金不足的问题，同时在税收、费用方面给予其一定的优惠，为被征地农民的自主创业提供政策扶持，使已经参保的被征地农民续保有充足的资金支持。

[参考文献]

[1] 赵庆国.中国农村社会养老保险问题研究[M].北京：中国农业出版社，2007：102-125.

[2] 李晓华，于红梅.论被征地农民养老保障问题[J].内蒙古民族大学学报(社会科学版),2011(05)：94-96.

[3] 芦 江，陆 飞.浙江实施城乡一体化养老保障的研究----基于奉化“三保合一”模式的调查[J].经济特区，2011(05)：43-46.

[4] 中国经济体制改革研究会联合专家组.中国社会养老保险体制改革[M].上海：上海远东出版社，2006：68-75.

[5] 薛惠元.被征地农民养老保障问题探析----以湖北省为例[J].当代经济管理，2011(01)：56-58.

[6] 陈正光，骆正清.现行被征地农民养老保障主要模式[J].华中科技大学学报(社会科学版)，2009(02)：95-100.

[7] 刘晓梅,中国农村社会养老保险理论与实务研究[M].北京:科学出版社,2010：150-156.